駐村幫扶工作隊(duì)的運(yùn)行機(jī)制與貧困治理績效評價(jià)：以河南省D市為例

丁輝俠

摘 要：精準(zhǔn)扶貧要求對貧困村和貧困戶實(shí)行精準(zhǔn)幫扶，為此政府啟動(dòng)了中國特色的內(nèi)部動(dòng)員機(jī)制，形成以駐村幫扶工作隊(duì)為關(guān)鍵主體的新型貧困合作治理模式。本文在對駐村幫扶工作隊(duì)的運(yùn)行機(jī)制與貧困治理模式進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，利用河南省D市的入戶調(diào)查數(shù)據(jù)，從貧困戶精準(zhǔn)識別度、脫貧成效、幫扶滿意度和精神變化四個(gè)維度對其貧困治理績效進(jìn)行評價(jià)。針對因社會參與不足、駐村幫扶工作隊(duì)資源有限等原因，影響駐村幫扶工作隊(duì)的治理績效，文章提出從發(fā)揮多元主體作用、加強(qiáng)精神幫扶和提高其對扶貧項(xiàng)目的參與力度等方面改進(jìn)其工作的對策。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;駐村幫扶工作隊(duì);貧困治理;績效評價(jià)

中圖分類號：F323.89? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2019）03-0045-08

一、引? 言

2013年11月，習(xí)近平在湖南湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的理念。2014年3月，李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中也提出：“地方要優(yōu)化整合扶貧資源，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧到村到戶?！?014年5月，在由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央農(nóng)辦、民政部、人力資源和社會保障部、國家統(tǒng)計(jì)局、共青團(tuán)中央和中國殘聯(lián)制定的《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》中，明確精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)任務(wù)是“通過對貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”。[1]同時(shí)要求建立干部駐村工作制度，并要求在2014年6月底前派駐到位。按照要求，每個(gè)貧困村都要有駐村幫扶工作隊(duì)，每個(gè)貧困戶都要有幫扶責(zé)任人。2015年10月召開的黨的十八屆五中全會，審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出扶貧工作的階段性目標(biāo)：到2020年，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。這一具有明顯時(shí)間節(jié)點(diǎn)的貧困治理目標(biāo)的提出，給各級政府反貧困施加了很大壓力。在此背景下，精準(zhǔn)扶貧工作成了各級政府的重點(diǎn)工作，因動(dòng)員而產(chǎn)生的駐村幫扶工作隊(duì)成為貧困治理的關(guān)鍵主體，其貧困治理績效，成為實(shí)現(xiàn)2020年脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的重要保障。

這種因政府內(nèi)部動(dòng)員而產(chǎn)生的駐村幫扶工作隊(duì)在精準(zhǔn)扶貧中的運(yùn)行機(jī)制是如何設(shè)置的？幫扶效果如何？所駐村的貧困戶對駐村幫扶工作隊(duì)的工作是否滿意？基于對這些問題的思考，本文在對駐村幫扶工作隊(duì)的形成過程、工作機(jī)制與貧困治理模式等進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，利用2016年11月社會治理河南省協(xié)同創(chuàng)新中心對D市10個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）39個(gè)村莊322個(gè)貧困戶的入戶調(diào)查數(shù)據(jù)和對駐村幫扶工作隊(duì)員的深入訪談資料，對駐村幫扶工作隊(duì)的貧困治理績效進(jìn)行評價(jià)與分析，從而提出績效改進(jìn)建議。

二、精準(zhǔn)扶貧中駐村幫扶工作隊(duì)的運(yùn)行機(jī)制與貧困治理模式

（一）駐村幫扶工作隊(duì)的歷史演變

駐村幫扶工作隊(duì)是定點(diǎn)扶貧的一種形式，也是在中國特色的內(nèi)部動(dòng)員機(jī)制推動(dòng)下形成的貧困幫扶精細(xì)化運(yùn)作模式。定點(diǎn)扶貧始于中國開始大規(guī)模政府扶貧的1986年，到2010年，全國200多個(gè)中央和國家機(jī)關(guān)以及企事業(yè)單位，總共定點(diǎn)幫扶了400多個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣[2]。早期定點(diǎn)扶貧的主要對象是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，并且優(yōu)先考慮西部地區(qū)，重點(diǎn)支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的重點(diǎn)縣。為總結(jié)定點(diǎn)扶貧的工作經(jīng)驗(yàn)，國務(wù)院扶貧開發(fā)辦公室每年都要求各省報(bào)送上年的工作總結(jié)和下一年的工作計(jì)劃，其中工作總結(jié)明確要求包括進(jìn)展情況、主要做法、成效、經(jīng)驗(yàn)、問題及建議。可以說，中國在定點(diǎn)扶貧方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也取得了良好的幫扶效果。

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出后，原來以貧困縣為幫扶對象的定點(diǎn)扶貧已經(jīng)不能適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧工作的要求。精準(zhǔn)扶貧要求“對識別出來的貧困戶和貧困村，深入分析致貧原因，落實(shí)幫扶責(zé)任人，逐村逐戶制定幫扶計(jì)劃，集中力量予以扶持”。[1]2014年4月，在《國務(wù)院扶貧辦關(guān)于印發(fā)〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》（國開辦發(fā)〔2014〕24號）中提出結(jié)對幫扶的思想，要求在對貧困村建檔立卡的工作步驟中實(shí)行結(jié)對幫扶，“在省級人民政府指導(dǎo)下，各縣應(yīng)統(tǒng)籌安排有關(guān)幫扶資源，研究提出對貧困村的結(jié)對幫扶方案，落實(shí)結(jié)對幫扶單位?！盵3]這也可以說是駐村幫扶工作隊(duì)和精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合的最初構(gòu)想。2014年5月，《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》中要求“各?。▍^(qū)、市）普遍建立干部駐村工作制度，做到每個(gè)貧困村都有駐村幫扶工作隊(duì)，每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人，并建立駐村幫扶工作隊(duì)、貧困戶幫扶責(zé)任人數(shù)據(jù)庫”。[1]自此，駐村幫扶工作隊(duì)幫扶到戶到人的駐村精準(zhǔn)幫扶工作機(jī)制正式形成。

（二）駐村幫扶工作隊(duì)的運(yùn)行機(jī)制

1.駐村幫扶工作隊(duì)的構(gòu)成。不同地方駐村幫扶工作隊(duì)的組成人員可能有所差別。如湖北省的駐村幫扶工作隊(duì)員主要由派出單位的人員組成，一般2-3名隊(duì)員。安徽省“駐村幫扶工作隊(duì)由包村幫扶單位派駐的駐村幫扶干部、聯(lián)系貧困村的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部以及所在村的大學(xué)生村官和‘三支一扶有關(guān)人員組成，隊(duì)長由駐村干部擔(dān)任”。[4]本文調(diào)查樣本D市根據(jù)其直接上級政府的要求，每支駐村幫扶工作隊(duì)原則上包括三名常駐隊(duì)員，也就是1名隊(duì)長和2名隊(duì)員（調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，如果第一書記與駐村幫扶工作隊(duì)來自同一個(gè)派出單位，則包括1名第一書記，1名隊(duì)長和1名隊(duì)員），若干名非常駐隊(duì)員。常駐隊(duì)員和非常駐隊(duì)員都有固定的幫扶家庭。常駐隊(duì)員在保持工作關(guān)系不變的情況下，與原單位脫崗，吃住在村;非常駐隊(duì)員根據(jù)貧困村人口的數(shù)量不等，一周有固定兩天入村了解貧困戶情況的時(shí)間要求。

2.目標(biāo)任務(wù)。各省市為落實(shí)駐村幫扶工作隊(duì)制度，也相繼出臺了相應(yīng)的管理辦法，明確駐村工作的主要任務(wù)是參與精準(zhǔn)扶貧工作，目標(biāo)是幫助貧困村和貧困戶脫貧。如湖北省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于做好省駐農(nóng)村工作隊(duì)（扶貧工作隊(duì)）組派工作的通知》（鄂辦發(fā)〔2015〕43號）、《省駐農(nóng)村工作隊(duì)（扶貧工作隊(duì)）指導(dǎo)和管理辦法》（鄂農(nóng)隊(duì)辦發(fā)〔2016〕1號），安徽省委組織部、扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等多部門聯(lián)合下發(fā)的《安徽省駐村扶貧工作隊(duì)管理辦法》（皖扶辦〔2014〕103號）等，都直接把駐村幫扶工作隊(duì)定位為精準(zhǔn)扶貧工作隊(duì)，駐村隊(duì)員的主要任務(wù)是協(xié)助扶貧工作[5]。

在本次調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)駐村幫扶工作隊(duì)實(shí)際上承擔(dān)了貧困村貧困治理的主要任務(wù)：一是協(xié)助所在村組織開展貧困戶核查認(rèn)定、建檔立卡、制定與實(shí)施幫扶村發(fā)展規(guī)劃和貧困戶脫貧計(jì)劃;二是協(xié)調(diào)派出單位落實(shí)干部對貧困戶的結(jié)對幫扶工作;三是協(xié)調(diào)落實(shí)并指導(dǎo)實(shí)施各類扶貧開發(fā)項(xiàng)目;四是向貧困戶傳達(dá)、解釋各級政府的支出政策與貧困治理政策，向政府匯報(bào)貧困動(dòng)態(tài)變化與扶貧進(jìn)展情況。

3.保障機(jī)制。各級政府把落實(shí)駐村幫扶工作隊(duì)定點(diǎn)扶貧作為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)。如河南省鄭州市要求“幫扶單位的主要領(lǐng)導(dǎo)要切實(shí)加強(qiáng)對定點(diǎn)扶貧工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，做到主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，形成隊(duì)員當(dāng)代表、單位當(dāng)后盾、領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)的工作機(jī)制，幫扶對象不穩(wěn)定脫貧，幫扶不脫鉤”。[6]為了使駐村幫扶工作隊(duì)安心工作，各級政府還出臺了駐村幫扶工作隊(duì)保障機(jī)制，以解除駐村隊(duì)員的后顧之憂。如河南省規(guī)定每人每天生活補(bǔ)助70-90元、安排集中體檢、報(bào)銷往返常住地與派駐村之間的差旅費(fèi)等[7]。

4.監(jiān)督考核制度。為保證駐村幫扶工作隊(duì)員真正融入所駐村莊，高質(zhì)量完成精準(zhǔn)扶貧工作任務(wù)，各地都出臺了嚴(yán)格的管理、監(jiān)督與考核機(jī)制。如《云南省駐村扶貧工作隊(duì)管理辦法》規(guī)定：“駐村扶貧工作隊(duì)隊(duì)長及隊(duì)員吃住在村，每年在崗時(shí)間不少于200天（含因公出差）。建立和完善駐村扶貧工作隊(duì)日常管理工作臺賬……不得隨意請假離崗……請假期滿后要及時(shí)銷假?！盵8]各地還對駐村幫扶工作隊(duì)員在組織培訓(xùn)和定期抽查等方面做了專門規(guī)定。

比較各地的規(guī)定，監(jiān)督考核機(jī)制設(shè)置相差不大。D市要求常駐隊(duì)員與原單位脫崗，全職駐村開展精準(zhǔn)扶貧工作，實(shí)行“五天四夜”工作制，即周一至周五的五個(gè)白天，周一至周四的四個(gè)晚上必須在所駐村，對請銷假也進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，非常駐隊(duì)員一周去貧困村兩次，每次都要開展入戶走訪工作。除此之外，由于D市在鄭州市的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)最重，壓力也最大，對駐村幫扶工作隊(duì)還實(shí)行了更為嚴(yán)格的督察機(jī)制。市委、市政府專門成立駐村幫扶工作隊(duì)督察小組，每月對102支駐村幫扶工作隊(duì)督察一遍，并把考核結(jié)果作為班子配備和干部使用的重要依據(jù)。

（三）駐村幫扶工作隊(duì)的貧困治理模式

駐村幫扶工作隊(duì)員來自派出單位，不是專職扶貧人員，但由于駐村幫扶工作隊(duì)的管理和運(yùn)行機(jī)制都是在脫貧攻堅(jiān)背景下制定和執(zhí)行的，結(jié)果使駐村幫扶工作隊(duì)在精準(zhǔn)扶貧時(shí)期成為中國貧困治理網(wǎng)絡(luò)中，上傳農(nóng)村貧困動(dòng)態(tài)與治理進(jìn)展，下達(dá)各級政府扶貧、支農(nóng)政策的關(guān)鍵主體。雖然在政策規(guī)定方面，要求駐村幫扶工作隊(duì)協(xié)助村“兩委”對貧困戶進(jìn)行識別、建檔立卡、制定幫扶計(jì)劃等，但實(shí)際上除了協(xié)助村“兩委”進(jìn)行貧困戶識別外，建檔立卡、制定幫扶計(jì)劃基本都是村“兩委”協(xié)助駐村幫扶工作隊(duì)完成的。按照政策要求，駐村幫扶工作隊(duì)向貧困戶傳達(dá)、解釋各級政府貧困治理及支農(nóng)政策，但實(shí)際上他們已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出這些工作。魏后凱和王寧指出，參與式反貧是中國貧困治理的方向。[9]駐村幫扶工作隊(duì)在積極調(diào)動(dòng)貧困戶參與的同時(shí)，利用派出單位和個(gè)人關(guān)系，在積極向扶貧辦和其他部門爭取扶貧資金的同時(shí)，也積極利用派出單位和個(gè)人關(guān)系吸引企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧，吸引社會組織和個(gè)人進(jìn)行家庭扶貧。實(shí)踐中，在駐村幫扶工作隊(duì)的努力下，現(xiàn)在的精準(zhǔn)扶貧比任何一個(gè)時(shí)期都更加注重與村民委員會、企業(yè)、社會組織等合作，共同致力于貧困治理工作，體現(xiàn)出典型的中國式合作治理模式。

合作治理既是治理模式也是治理理念的創(chuàng)新。正如Jody Freeman所觀察的那樣，中國的合作治理是“私有化”與“公共化”雙向并行的過程。[10]在中國，各種形式的合作治理體現(xiàn)出以政府為主導(dǎo)、其他主體積極參與并發(fā)揮特定作用的基本特征，因此有學(xué)者認(rèn)為協(xié)作治理更符合中國語義環(huán)境。[11]社會治理的復(fù)雜性和各主體間的相互依賴性，也迫切需要中國地方政府之間及其部門之間開展更為積極的協(xié)作。在這種形式下，合作治理不僅體現(xiàn)為政府與社會間的橫向關(guān)系，也體現(xiàn)為政府間的橫向關(guān)系。[12]精準(zhǔn)扶貧背景下的合作治理通過政府、貧困戶、駐村幫扶工作隊(duì)、社會組織和志愿者等主體的共同參與，使貧困治理制度、方法和路徑都有較大的改善?？梢哉f，在脫貧攻堅(jiān)壓力下，動(dòng)員式駐村幫扶促進(jìn)和強(qiáng)化了扶貧工作的合作治理，這實(shí)際上已經(jīng)形成以駐村幫扶工作隊(duì)為關(guān)鍵主體的新型貧困合作治理模式。在這種貧困治理模式下，更多地體現(xiàn)為以扶貧辦為協(xié)調(diào)主體，以駐村幫扶工作隊(duì)為具體實(shí)施主體，雙方主動(dòng)協(xié)作、共同決策的同時(shí)，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、社會組織與個(gè)人等各種主體參與到精準(zhǔn)扶貧當(dāng)中。同時(shí)，在不脫貧不離村的硬性規(guī)定下，又使這種多方合作治理模式更多地體現(xiàn)出駐村幫扶工作隊(duì)的關(guān)鍵主體作用。因此，關(guān)注駐村幫扶工作隊(duì)的貧困治理績效，也是對駐村幫扶工作隊(duì)運(yùn)行機(jī)制效果的關(guān)注。

三、數(shù)據(jù)來源、抽樣方法與貧困治理績效評估指標(biāo)設(shè)計(jì)

（一）樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

D市（縣級市）位于河南省中西部，隸屬鄭州市，轄區(qū)共有20個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級單位，幾乎全部地處山區(qū)丘陵地帶，貧困村和貧困人口較多。2015年，D市有168個(gè)貧困村，貧困人口26 937人，貧困戶7 411戶;到2106年初，D市貧困村快速下降到66個(gè)，貧困人口和貧困戶分別為15 946人（占全市人口的2.9%）和3 338戶。由于D市貧困人口幾乎占鄭州市貧困人口的一半，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)壓力較大，D市政府對駐村幫扶工作隊(duì)的幫扶工作非常重視。目前，D市共派出102支工作隊(duì)，分別入駐65個(gè)貧困村和37個(gè)貧困人口較為集中的非貧困村，此外還有20支鄭州市直單位的駐村幫扶工作隊(duì)駐村幫扶。

本次評估數(shù)據(jù)來自社會治理河南省協(xié)同創(chuàng)新中心受鄭州市扶貧辦的委托，以第三方身份于2016年11月對D市10個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）322個(gè)貧困戶入戶的調(diào)查，調(diào)查對象為2016年擬脫貧貧困戶。調(diào)查問卷分為兩部分，一部分是收入問卷，為保證調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，每戶進(jìn)行調(diào)查時(shí)都有村干部和幫扶責(zé)任人在場，共同核算被調(diào)查貧困戶的收入和支出項(xiàng)目;另一部分是滿意度問卷，該問卷要求所有無關(guān)人員回避，只留貧困戶家庭成員在場，由調(diào)查員進(jìn)行逐題提問。

（二）抽樣方法

首先，在D市范圍內(nèi)，采用多階段概率比例規(guī)模抽樣方法（即PPS抽樣法），選取10個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為初級抽樣單位;其次，以各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村級單位為二級抽樣單位，抽取要調(diào)查的村級單位;第三，以各村級單位中2016年擬脫貧貧困戶為三級抽樣單位，采用等距隨機(jī)抽樣方法抽取要調(diào)查的貧困戶名單。

（三）貧困治理績效評估指標(biāo)設(shè)計(jì)

駐村幫扶工作隊(duì)的運(yùn)行機(jī)制決定了其在精準(zhǔn)扶貧的重要主體地位。鑒于設(shè)立駐村幫扶工作隊(duì)制度下幫扶工作具有典型的合作治理特征，本文對駐村幫扶工作隊(duì)貧困治理績效的評估也是從多個(gè)維度進(jìn)行的，既包括精準(zhǔn)識別度和以脫貧率衡量的脫貧成效這些需要與其他治理主體共同協(xié)作完成的績效指標(biāo)，也包括貧困戶對駐村幫扶工作隊(duì)的滿意度和被幫扶后的精神變化這些直接指標(biāo)。雖然精準(zhǔn)識別度和脫貧成效兩個(gè)維度所衡量的績效并不能完全代表駐村幫扶工作隊(duì)的貧困治理績效，但在本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，自從駐村幫扶工作隊(duì)駐村以來，實(shí)際上承擔(dān)了農(nóng)村扶貧的主要工作，從貧困戶識別、建檔立卡，到幫助貧困村尋找致富項(xiàng)目，再到幫助每個(gè)貧困戶制定有針對性的幫扶措施，利用各種資源對他們進(jìn)行幫扶?？梢哉f，自從駐村幫扶工作隊(duì)駐村幫扶以來，他們就與各類扶貧主體一起共同推進(jìn)扶貧工作的進(jìn)展，因此，對駐村幫扶工作隊(duì)扶貧績效的評價(jià)繞不開多主體合作治理貧困的績效。

基于以上考慮，本文從貧困戶精準(zhǔn)識別度、脫貧成效、對扶貧工作的滿意度和貧困戶被幫扶后的精神變化四個(gè)一級指標(biāo)、7個(gè)二級指標(biāo)和11個(gè)三級指標(biāo)來評價(jià)駐村幫扶工作隊(duì)的貧困治理績效，具體評估指標(biāo)體系如表1所示。

1.貧困戶精準(zhǔn)識別度可分解為程序規(guī)范和貧困瞄準(zhǔn)兩個(gè)二級指標(biāo)。其中，程序規(guī)范以被調(diào)查貧困戶是否填寫貧困申請書、參加貧困戶評議會兩個(gè)三級指標(biāo)來衡量;貧困瞄準(zhǔn)以被調(diào)查貧困戶主觀判斷本村是否還有貧困家庭尚未受到救助（即瞄準(zhǔn)精確度）作為三級指標(biāo)。

2.脫貧成效用二級指標(biāo)脫貧率來衡量，包括兩個(gè)三級指標(biāo)，一個(gè)是貧困人口脫貧率，指截止到2016年10月底已脫貧人口與2016年預(yù)脫貧人口的比率;另一個(gè)是貧困戶脫貧率，指截止到2016年10月底已脫貧貧困戶與2016年預(yù)脫貧戶的比率。

3.幫扶滿意度分解為幫扶責(zé)任人滿意度和幫扶工作隊(duì)滿意度兩個(gè)指標(biāo)，其中幫扶責(zé)任人滿意度用幫扶責(zé)任心、幫扶態(tài)度和幫扶能力的滿意率三個(gè)三級指標(biāo)衡量，幫扶工作隊(duì)滿意度用其總體滿意率來衡量。

4.貧困戶被幫扶后精神變化分解為幸福感和信心感變化兩個(gè)指標(biāo)，分別用幸福感是否提升和預(yù)期收入是否增加兩個(gè)指標(biāo)來衡量。

四、駐村幫扶工作隊(duì)的

幫扶績效評估結(jié)果分析

根據(jù)對河南省D市的入戶調(diào)查數(shù)據(jù)，本文從貧困戶精準(zhǔn)識別、脫貧成效、幫扶滿意度和貧困戶被幫扶后精神變化四個(gè)維度對駐村工作的貧困治理績效進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)結(jié)果如表2所示。

（一）貧困戶精準(zhǔn)識別程序較規(guī)范，精準(zhǔn)度較高

駐村幫扶工作隊(duì)的目標(biāo)任務(wù)和監(jiān)督考核機(jī)制設(shè)置，使得其隊(duì)員有充足的時(shí)間與精力投入貧困村工作。2014年，D市各貧困村和非貧困村在駐村幫扶工作隊(duì)的幫助下，完成了對貧困戶及其家庭成員的建檔立卡工作。在貧困識別程序規(guī)范方面，60.4%的被調(diào)查貧困戶填寫過貧困申請書，70.6%參加過貧困戶評議會。該調(diào)查數(shù)據(jù)還有校正的空間，因?yàn)樵谒{(diào)查的貧困戶中，20.1%的貧困戶家庭成員最高學(xué)歷為小學(xué)，這部分貧困戶家庭成員年齡普遍偏大，有些貧困申請書可能是別人代簽的，時(shí)間長了他們已不記得（村干部和駐村隊(duì)員都表示確實(shí)有代簽情況）。對于貧困戶評議會，據(jù)有些村干部介紹，存在有些貧困戶不知道有什么意義不愿意參加或者有其他事情沒有參加的情況。在貧困戶精準(zhǔn)識別度方面（即貧困瞄準(zhǔn)），86%的被調(diào)查貧困戶認(rèn)為識別比較精準(zhǔn)。但根據(jù)調(diào)查員對其家庭條件的觀察判斷，被調(diào)查貧困戶中不符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的只有4戶，占調(diào)查總數(shù)的1.24%。貧困識別精準(zhǔn)程度和貧困人口數(shù)量的測量與分解機(jī)制有關(guān)。農(nóng)村貧困人口總數(shù)是由國家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)農(nóng)村住戶的抽樣調(diào)查結(jié)果推算出來的，每個(gè)地方分解的貧困人口數(shù)量不等，國家允許地方政府對分解到本地的貧困人口數(shù)量最多上浮10%。地方政府在缺乏農(nóng)戶準(zhǔn)確消費(fèi)支出和收入數(shù)據(jù)的情況下，主要采取民主評議的方式識別該地方的貧困人口數(shù)量。鄭州市就參考了“一看房、二看糧、三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)、四看家中有沒有讀書郎”的識別標(biāo)準(zhǔn)，這種向地方分解貧困人口數(shù)量的方法可能影響了地方貧困識別的精準(zhǔn)程度。

（二）脫貧成效顯著，脫貧速度加快

駐村幫扶工作隊(duì)常駐隊(duì)員“五天四夜”和非常駐隊(duì)員每周兩次固定入村工作時(shí)間的規(guī)定，使駐村幫扶工作隊(duì)員有時(shí)間對貧困戶進(jìn)行更深程度的了解，同時(shí)隨著時(shí)間的推進(jìn)，很多駐村幫扶工作隊(duì)員與貧困戶和貧困村產(chǎn)生了特殊的感情。他們既利用扶貧辦資源，也積極爭取本單位資源，甚至還利用傳統(tǒng)媒體和新媒體為貧困村和貧困戶爭取更多的扶貧資源，從而加快了脫貧攻堅(jiān)的步伐。根據(jù)對有駐村幫扶工作隊(duì)的貧困村和非貧困村的322戶2016年預(yù)脫貧家庭的收入調(diào)查數(shù)據(jù)，對脫貧成效進(jìn)行評估結(jié)果表明，按照2800元的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，81.2%的貧困人口和80.4%的貧困戶在2016年10月底就在收入方面實(shí)現(xiàn)了脫貧。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，大部分實(shí)現(xiàn)脫貧的家庭都有成年勞動(dòng)力在外打工收入、經(jīng)濟(jì)作物收入或者其他穩(wěn)定收入來源。尚未脫貧的家庭除極少部分因?yàn)閼卸柰?，基本上都是因家里有重病成員或缺少勞動(dòng)力。

（三）幫扶工作得到貧困戶認(rèn)可，總體滿意度較高

在精準(zhǔn)扶貧模式下，駐村幫扶工作隊(duì)員對貧困戶的物質(zhì)和精神需求形成了一種主動(dòng)回應(yīng)機(jī)制。幫扶滿意度是貧困戶對駐村幫扶工作隊(duì)的期望與幫扶工作進(jìn)行比較后的主觀感受，直接體現(xiàn)貧困治理績效。由于駐村幫扶工作隊(duì)實(shí)行幫扶到戶，貧困戶對政府扶貧工作的滿意度主要是通過駐村幫扶工作隊(duì)員的表現(xiàn)進(jìn)行感知。被調(diào)查貧困戶中，對幫扶責(zé)任人的責(zé)任心、工作態(tài)度和幫扶能力的滿意率分別90.3%、86.7%和73.2%，對幫扶工作隊(duì)的總體滿意率為81.4%。在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)駐村幫扶工作隊(duì)員都有較強(qiáng)的工作責(zé)任心，對幫扶家庭的情況比較熟悉?？傮w滿意率只有81.4%的原因主要受到幫扶能力的影響，一些貧困戶雖然比較認(rèn)同駐村幫扶工作隊(duì)的工作態(tài)度和責(zé)任心，但同時(shí)也表示駐村幫扶工作隊(duì)員解決自家貧困問題有困難。在對駐村幫扶工作隊(duì)員的深度訪談時(shí)也發(fā)現(xiàn)，駐村幫扶工作隊(duì)可支配的資源有限，雖然甚至不惜動(dòng)用個(gè)人關(guān)系向派出單位、扶貧辦和社會組織、企業(yè)爭取扶貧資源，但這些資源并不穩(wěn)定，能爭取到時(shí)就能解決一部分問題，反之，幫扶工作就會受到影響。目前尚未脫貧的貧困家庭，相當(dāng)一部分的貧困程度比較深，需要社會保障兜底，而根據(jù)當(dāng)前的社會保障政策，并不是所有的貧困戶都能符合條件，駐村幫扶工作隊(duì)對此也頗為無奈。

（四）貧困戶被幫扶后幸福感提高較多，精神狀態(tài)改善明顯

曾有文章指出：“精神、思想的進(jìn)步及現(xiàn)代化對于落后地區(qū)的脫貧致富帶有更根本性的意義，精神扶貧才是扶貧的根本。”[13]在區(qū)域瞄準(zhǔn)、縣級瞄準(zhǔn)和村級瞄準(zhǔn)階段雖然也注意到精神貧困問題，但是沒有真正做到對貧困戶內(nèi)心需要的關(guān)注。到了精準(zhǔn)扶貧階段，駐村幫扶工作隊(duì)機(jī)制形成后，確定了一對一的幫扶措施，每個(gè)貧困戶都確定了一個(gè)固定幫扶責(zé)任人，貧困戶的精神需求從而得到更多的關(guān)注。評估結(jié)果顯示，80.7%的被調(diào)查貧困戶認(rèn)為駐村幫扶工作隊(duì)對其家庭實(shí)施幫扶措施后，他們的幸福感和生活安全感提高了。但問到未來幾年對家庭收入的預(yù)期（即收入增加信心）時(shí)，只有55.5%的貧困戶認(rèn)為可能提高，這部分貧困戶家里都有青年勞動(dòng)力，而那些對收入預(yù)期不樂觀的貧困戶多是因?yàn)榧彝コ蓡T年齡偏大。在深入訪談中，駐村幫扶工作隊(duì)員多次談到對于收入增長難以通過產(chǎn)業(yè)化和外出務(wù)工等渠道解決的貧困戶的解決辦法，希望根據(jù)貧困的成因，采用臨時(shí)救助（如因?。?、生活補(bǔ)貼（如因?qū)W業(yè)）和最低社會保障制度（如因無勞動(dòng)能力）等社會保障政策解決。

五、研究發(fā)現(xiàn)與績效改進(jìn)對策

政府主導(dǎo)是中國貧困治理的典型特征。駐村幫扶工作隊(duì)就是在政府主導(dǎo)下，以動(dòng)員形式參與到精準(zhǔn)扶貧工作中并成為貧困治理的關(guān)鍵主體，其治理績效受到多種因素的影響。根據(jù)對河南省D市322戶貧困家庭的入戶調(diào)查，對駐村幫扶工作隊(duì)的貧困治理績效進(jìn)行了評估，根據(jù)評估結(jié)果得出以下研究發(fā)現(xiàn)，并據(jù)此提出相應(yīng)的績效改進(jìn)對策。

（一）駐村幫扶工作隊(duì)在貧困治理網(wǎng)絡(luò)中地位重要，但應(yīng)更多發(fā)揮多元主體的作用

評估結(jié)果表明，駐村幫扶工作隊(duì)加入政府主導(dǎo)性貧困治理網(wǎng)絡(luò)中后，對中國貧困治理績效貢獻(xiàn)突出，不僅加速了貧困人口脫貧的速度，也提高了貧困戶生活幸福感和脫貧致富的信心。駐村幫扶工作隊(duì)在貧困人口的精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)脫貧方面都發(fā)揮了重要作用，其扶貧工作得到貧困戶的高度認(rèn)可。根據(jù)國家政策規(guī)定，駐村幫扶工作隊(duì)在當(dāng)前被識別的貧困人口完全脫貧后就會撤離，而貧困是個(gè)動(dòng)態(tài)現(xiàn)象，相對貧困人口總是在不斷變化的。駐村幫扶工作隊(duì)任務(wù)完成后，中國農(nóng)村的貧困人口會更加分散，不易再采用這種大規(guī)模政府內(nèi)部動(dòng)員的形式集中扶貧，這就需要更多地發(fā)揮村民自治組織、志愿組織等社會主體在貧困治理中的作用，以提高扶貧的效率和精準(zhǔn)度。

（二）與物質(zhì)扶貧相比精神扶貧更為重要，應(yīng)加強(qiáng)多主體對貧困戶的精神幫扶

提高貧困治理績效，需要把精神扶貧與物質(zhì)扶貧放在同等重要的地位。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些貧困戶確實(shí)存在“等、靠、要”的思想。但調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，這種思想形成有其根源，長期的貧困消磨了貧困家庭戰(zhàn)勝困難的意志。駐村幫扶工作隊(duì)較為重視精神扶貧工作，經(jīng)常鼓勵(lì)和幫助貧困家庭樹立戰(zhàn)勝貧困的信心和勇氣。調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，99.7%的被調(diào)查貧困戶表示駐村幫扶工作隊(duì)員到自家介紹幫扶措施至少一次，其中2-4次的達(dá)40.4%，5次以上的達(dá)到45.5%。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，駐村幫扶工作隊(duì)員入戶的次數(shù)與貧困戶幸福感之間呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為0.73。雖然只有55.5%的貧困家庭對未來收入增加持有信心，但在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，這些家庭多因受到駐村幫扶工作隊(duì)的鼓勵(lì)和幫助，未來會增加經(jīng)濟(jì)作物收入或增加就業(yè)機(jī)會。因此，對于有勞動(dòng)能力的貧困家庭，要充分發(fā)揮駐村幫扶工作隊(duì)能夠接近貧困對象的優(yōu)勢，重點(diǎn)加強(qiáng)精神扶貧，通過多方精準(zhǔn)幫扶，讓他們樹立起脫貧的信心。

（三）駐村幫扶工作隊(duì)扶貧資源有限且參與不足，可提高其對扶貧項(xiàng)目的參與力度

駐村幫扶工作隊(duì)的運(yùn)行機(jī)制對駐村隊(duì)員的幫扶工作進(jìn)行了強(qiáng)制性規(guī)定。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這種動(dòng)員式扶貧治理模式使很多駐村幫扶工作隊(duì)員對所駐村產(chǎn)生了深厚的感情，他們真正投入了自己的時(shí)間和精力參與到扶貧事業(yè)中去，盡最大努力為所駐村爭取扶貧資源。這也是當(dāng)前農(nóng)村脫貧速度較快、成效突出的重要原因。但在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，駐村幫扶工作隊(duì)資源有限，除了為貧困戶提供咨詢、制定幫扶措施、提供精神鼓勵(lì)等服務(wù)外，他們所能利用的資源必須向扶貧辦、工作單位等爭取，扶貧資源很不穩(wěn)定。同時(shí)，對扶貧項(xiàng)目資金的使用，如資金使用方向、監(jiān)督公開、效果評估等，也沒有明確駐村幫扶工作隊(duì)的參與范圍與程度。因此，應(yīng)加強(qiáng)駐村幫扶工作隊(duì)對各類扶貧資金使用方向的參與權(quán)與使用過程中的監(jiān)督權(quán)，確保扶貧資金使用績效。

總之，駐村幫扶工作隊(duì)是我國精準(zhǔn)扶貧時(shí)期特殊的農(nóng)村貧困治理主體，其在農(nóng)村扶貧工作中的積極參與，既加速了脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)展速度，同時(shí)又培養(yǎng)了一批了解農(nóng)村、農(nóng)民和貧困情況的干部隊(duì)伍。隨著2020年現(xiàn)有建檔立卡貧困人口全部脫貧，在動(dòng)員機(jī)制下產(chǎn)生的駐村幫扶工作隊(duì)，也會逐漸退出其精準(zhǔn)扶貧崗位。因此，總結(jié)駐村幫扶工作隊(duì)的寶貴扶貧工作經(jīng)驗(yàn)，豐富我國精準(zhǔn)扶貧理論體系中駐村工作扶貧理論體系，為新納入貧困序列的貧困人口提供更加精準(zhǔn)的扶貧理論指導(dǎo)也將成為筆者未來的努力方向。

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The Operating Mechanism and Poverty Alleviation Performance Evaluation of Work Team in Village：Taking D City of Henan Province as an Example

DING Hui-xia

（School of Public Management，Zhengzhou University，Zhengzhou 450052，China）

Abstract：Targeted poverty alleviation requires targeted assistance to poor villages and poor families. For this reason，the government has launched an internal mobilization mechanism with Chinese characteristics to form a new cooperative governance model of poverty with the work team in villages as the key subject. Based on the analysis of the operating mechanism of work team in village，this paper evaluated poverty alleviation performance of work team in village from poverty identification，effectiveness，satisfaction of the poor families and their mental changes with the survey data of household in D city of Henan Province. In view of the reasons of insufficient social participation and limited resources of the work team in village，which affect the governance performance of the work team in village，this paper puts forward some countermeasures to improve its work from the aspects of giving full play to the role of multiple subjects，strengthening spiritual support and enhancing its participation in poverty alleviation projects.

Key Words：targeted anti-poverty;work team in village;poverty alleviation;performance evaluation