村干部選拔培養(yǎng)長效機(jī)制探析

楊東廣　田麗

摘 要：村干部在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著組織動(dòng)員、提供服務(wù)、協(xié)調(diào)關(guān)系、維持秩序、推動(dòng)發(fā)展和引領(lǐng)價(jià)值等角色功能。城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)與“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)，使村干部選拔培養(yǎng)工作既面臨新挑戰(zhàn)又要適應(yīng)新要求。為進(jìn)一步發(fā)揮村干部角色功能，提升鄉(xiāng)村治理水平，我們必須構(gòu)建貯備機(jī)制、選拔機(jī)制、培育機(jī)制、考核機(jī)制、任用機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、退出機(jī)制和保障機(jī)制，努力探索村干部選拔培養(yǎng)長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;治理能力現(xiàn)代化;村干部;選拔培養(yǎng);機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2019）03-0025-08

城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)與“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)，使我國村干部選拔培養(yǎng)工作既面臨新挑戰(zhàn)又要適應(yīng)新要求。為了選拔培養(yǎng)出農(nóng)村基層所需要的村干部，我們必須努力構(gòu)建一套完善的村干部選拔培養(yǎng)長效機(jī)制，徹底破解村干部選拔培養(yǎng)難題，不斷提升農(nóng)村基層社會(huì)治理水平，夯實(shí)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

一、村干部在鄉(xiāng)村治理中的角色功能

村干部在鄉(xiāng)村治理中的角色功能主要源于其在農(nóng)村基層組織中所處的位置和擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任。村干部是黨的基層組織和村民自治組織的骨干，是全體村民的“領(lǐng)頭羊”，是村莊共同體的引領(lǐng)者。因此，在組織動(dòng)員、提供服務(wù)、協(xié)調(diào)關(guān)系、維持秩序、推動(dòng)發(fā)展和引領(lǐng)價(jià)值等方面，扮演著獨(dú)特角色，發(fā)揮著獨(dú)特功能。

（一）組織動(dòng)員功能

習(xí)近平指出：鄉(xiāng)村是我們黨執(zhí)政大廈的地基，鄉(xiāng)村干部是這個(gè)地基中的鋼筋。[1]房屋的“鋼筋”支撐著整個(gè)房屋的重量，同時(shí)也體現(xiàn)著整個(gè)房屋的形態(tài)，這就是“鋼筋”的價(jià)值。而村干部作為農(nóng)村基層各種組織的骨干成員，他們就像“鋼筋”一樣支撐著農(nóng)村基層的各種組織。從組織行為學(xué)的視角看，每種組織都有自己的組織系統(tǒng)和組織結(jié)構(gòu)，這是從靜態(tài)的角度分析組織要素;同時(shí)，各種組織要素之間還會(huì)有機(jī)聯(lián)系、互動(dòng)發(fā)展，這就需要我們從動(dòng)態(tài)視角分析組織要素。對于農(nóng)村基層組織來說，村干部就如同房子的“鋼筋”，起著支撐作用。只有把村干部充實(shí)到農(nóng)村基層組織的系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)之中，組織系統(tǒng)和組織結(jié)構(gòu)才能由抽象的概念變成客觀的實(shí)體，才能讓這個(gè)實(shí)體運(yùn)轉(zhuǎn)起來、充滿活力、發(fā)揮作用和體現(xiàn)功能。村干部在農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)中的重要位置決定了他們是村莊共同體的核心層和領(lǐng)導(dǎo)層。他們的角色功能就是組織、動(dòng)員、帶領(lǐng)、推動(dòng)本組織成員實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)。村干部作為農(nóng)村基層組織的引領(lǐng)者和領(lǐng)導(dǎo)者，就像黏合劑一樣把村民組織起來，倍增村民自身力量，放大村民自身能量，從而實(shí)現(xiàn)涉及全體村民權(quán)益的公共利益。當(dāng)前，在城鎮(zhèn)化和治理能力現(xiàn)代化雙重視域下，村干部的組織動(dòng)員功能非常重要，也非常必要。由于城鎮(zhèn)化、市場化、工業(yè)化對原有鄉(xiāng)土社會(huì)的沖擊，農(nóng)民個(gè)體化、家庭原子化傾向比較嚴(yán)重，歷史傳統(tǒng)的組織資源被破壞殆盡，在社會(huì)化分工體系中、在市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境中，個(gè)體農(nóng)民如何組織生產(chǎn)、對接市場，如何促使傳統(tǒng)小農(nóng)向社會(huì)化小農(nóng)轉(zhuǎn)變，必須依靠村干部的組織動(dòng)員。村干部就是分配好這些資源并利用好資源的組織力量，就是重新把農(nóng)民組織起來的動(dòng)員力量。

（二）提供服務(wù)功能

全心全意為人民服務(wù)是黨的宗旨。村干部是村民選出來的“帶頭人”和“當(dāng)家人”，理應(yīng)在帶領(lǐng)農(nóng)村基層組織向全體村民提供服務(wù)上發(fā)揮重要領(lǐng)導(dǎo)作用。為村民提供的服務(wù)既包括農(nóng)民個(gè)體滿足的獨(dú)特需求，也包括涉及全體村民利益的公共服務(wù)。村干部的服務(wù)功能以“公共服務(wù)”為主，因?yàn)榇迩f的公共利益不能等同于村民個(gè)人利益之和，不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民表現(xiàn)出來的小農(nóng)意識(shí)、自利性和保守性等特點(diǎn)使得他們很難看到客觀存在的公共利益而去主動(dòng)追求。馬克思曾經(jīng)描述東方社會(huì)的農(nóng)民就像“馬鈴薯”，以家庭為單位一個(gè)一個(gè)地存在著，農(nóng)民窮其一生追求的就是所在家庭的生存和延續(xù)，除此以外的其他事情根本不關(guān)心，這就是農(nóng)民對家庭、家族之外的事務(wù)表現(xiàn)出政治冷漠的主要原因。費(fèi)孝通在描述中國鄉(xiāng)村社會(huì)的差序格局時(shí)指出，農(nóng)民以血緣和宗族為基準(zhǔn)確定與他人的親疏遠(yuǎn)近，因此，農(nóng)民很難看到超出家庭或家族的更大利益和更多好處。即便合作有更大的收益，村民沒有除了血緣以外的信任基礎(chǔ)就根本無法平等協(xié)商合作。而公共產(chǎn)品具有這樣的特點(diǎn)，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對該產(chǎn)品和勞務(wù)的減少，與私人產(chǎn)品相比具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和收益的非排他性。因此，村民有極強(qiáng)的傾向不主動(dòng)提供公共產(chǎn)品，害怕別人“搭便車”。這樣，在公共利益的實(shí)現(xiàn)、公共產(chǎn)品的提供上，村干部就要主動(dòng)出面，為全體村民提供服務(wù)。

（三）協(xié)調(diào)關(guān)系功能

中國國家治理體系和治理能力具有明顯的協(xié)調(diào)關(guān)系功能，習(xí)近平指出：“這樣一套制度安排，能夠有效調(diào)節(jié)國家政治關(guān)系，發(fā)展充滿活力的政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系，增強(qiáng)民族凝聚力，形成安定團(tuán)結(jié)的政治局面。”[2]同樣，鄉(xiāng)村治理也有一個(gè)重要的功能就是協(xié)調(diào)好農(nóng)村基層社會(huì)的各種關(guān)系。農(nóng)村基層有各種各樣的關(guān)系，村干部就生活和工作在各種關(guān)系中，一定要找到自己在鄉(xiāng)村治理體系中的定位，并協(xié)調(diào)處理好上下前后左右各種關(guān)系。他們首先要立足村莊共同體成員視角，協(xié)調(diào)好自身與村民以及村民之間的關(guān)系;然后要從民主集中制原則出發(fā)，處理好本組織體系或系統(tǒng)內(nèi)與上級組織的關(guān)系;還要從黨領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系出發(fā)，協(xié)調(diào)處理好自己所在組織與其他社會(huì)組織的關(guān)系。要發(fā)揮好協(xié)調(diào)關(guān)系功能，他們既要在思想上堅(jiān)定理想信念、堅(jiān)守政治立場，又要在行動(dòng)上符合國家法律法規(guī)要求，還要體現(xiàn)出高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和較強(qiáng)的執(zhí)政能力，唯有如此，才能讓村民們心服口服，成為協(xié)調(diào)處理農(nóng)村各種關(guān)系的高手。

（四）維持秩序功能

維持村莊秩序和推動(dòng)村莊發(fā)展是鄉(xiāng)村治理的兩項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，也是村干部的重要角色功能。村莊秩序是指村莊生產(chǎn)和生活總能處于一種動(dòng)態(tài)的發(fā)展、穩(wěn)定和有序的狀態(tài)。維持農(nóng)村基本秩序?yàn)閲覍?shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)揮著“穩(wěn)定器”和“蓄水池”的關(guān)鍵作用，主要包括維持村莊的生產(chǎn)秩序和生活秩序兩個(gè)方面。維持生產(chǎn)秩序包括水利建設(shè)、道路修建、土地整理等涉及農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的方面，這項(xiàng)工作受益面廣，資金需求大，一般是單個(gè)農(nóng)民無法負(fù)擔(dān)的工程項(xiàng)目，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)。維持生活秩序包括調(diào)解民事糾紛、確保社會(huì)治安、養(yǎng)老照料等涉及在村農(nóng)民最基本生活條件的供給等問題。當(dāng)前，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村人財(cái)物不斷流出，出現(xiàn)了“空殼化”“空心化”等不正?，F(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了村莊減少、退化、衰敗的問題，這就更需要村干部發(fā)揮維持村莊生產(chǎn)生活秩序的作用。維持村莊秩序和推動(dòng)村莊發(fā)展相互促進(jìn)，互為條件。村莊秩序的維持是村莊發(fā)展的最基本條件，沒有這個(gè)條件無法謀求村莊進(jìn)一步的發(fā)展。沒有村莊的發(fā)展，村莊秩序的維持必定不能長久，時(shí)刻處于脆弱易變的狀態(tài)，更無法承受外部力量的沖擊。因此，村干部在維護(hù)村莊基本秩序的同時(shí)，必須想方設(shè)法推動(dòng)村莊發(fā)展。

（五）推動(dòng)發(fā)展功能

村干部在維持村莊基本秩序的基礎(chǔ)上，還要發(fā)揮推動(dòng)村莊發(fā)展和引導(dǎo)村民致富的角色功能。從一定意義上說，村莊整體發(fā)展與村民個(gè)體致富密切相關(guān)，前者更具有基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用，即村莊整體不斷向前發(fā)展必然帶動(dòng)村民個(gè)體收入持續(xù)增加、生活不斷向好?？梢?，村莊整體發(fā)展更應(yīng)該放到優(yōu)先位置，這就更突現(xiàn)了村干部推進(jìn)村莊發(fā)展的角色功能。村莊發(fā)展是以新發(fā)展理念為指導(dǎo)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。改革開放以前，廣大農(nóng)民就像“長久地站在齊脖子深的湍急的水流之中，只要涌來一陣細(xì)浪，就會(huì)陷入滅頂之災(zāi)”。[3]（P1）這段話描述了當(dāng)時(shí)農(nóng)民最急需要解決的是吃飯問題、溫飽問題和生存問題。而今天的農(nóng)村，農(nóng)民不僅要溫飽，更要環(huán)保;不僅要小康，更要全面小康;不僅要富裕，更要共同富裕。所以，今天我們所說的村莊發(fā)展，不僅僅是經(jīng)濟(jì)意義上的發(fā)展，而是具有現(xiàn)代化特征的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等“五位一體”的全面發(fā)展和全面振興。毛澤東曾說過，“政治路線確定之后干部就是決定性因素”。[4]（P526）在既定政策和制度條件下，村干部是決定村莊發(fā)展的關(guān)鍵因素。特別是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)給農(nóng)村發(fā)展提供了大好機(jī)遇，在這種視野下，村干部必須把農(nóng)民們重新組織起來，激發(fā)農(nóng)村基層的內(nèi)生動(dòng)力，形成推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的強(qiáng)大力量。

（六）引領(lǐng)價(jià)值功能

任何一種組織，都要有組織文化，或稱組織價(jià)值。從組織行為學(xué)原理分析，組織文化是指組織所特有、在組織的長期演化和發(fā)展過程中所形成，為組織成員所共同信仰和遵守的一系列目標(biāo)、價(jià)值觀念、行為方式、行為規(guī)范、道德準(zhǔn)則、心理素質(zhì)、思維方式等的綜合。[5]（P302）組織文化是維系組織發(fā)展、鞏固和促進(jìn)組織系統(tǒng)有序的重要因素。如果一個(gè)組織，發(fā)展目標(biāo)不明確或錯(cuò)誤，價(jià)值觀念落后、行為規(guī)范松弛、道德準(zhǔn)則混亂，那么這個(gè)組織會(huì)越來越走向無序，甚至解體。我國農(nóng)村基層有正式組織和非正式組織。正式組織包括農(nóng)村基層黨組織、改革開放以來成立的村民自治組織等;非正式組織包括歷史傳承下來的村社共同體、現(xiàn)代社會(huì)催生出來的專業(yè)合作社、公益組織等。這些組織呈現(xiàn)出來的組織價(jià)值，既包括傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化，也包含黨的理想信念和社會(huì)主義核心價(jià)值觀，以及現(xiàn)代自治組織所具有的理念和精神等，具有多層面性和多維度性。村民們常說，“村看村，戶看戶，群眾看黨員，黨員看干部”。村干部作為村級組織的骨干或領(lǐng)導(dǎo)者，不僅占據(jù)組織中的重要位置，也是組織價(jià)值的引領(lǐng)者和實(shí)踐者。村干部基于自身的多重身份，需要引領(lǐng)的價(jià)值也是多元的。村干部作為支部書記、支部委員或黨員，要引領(lǐng)基層黨組織全體成員牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)堅(jiān)決維護(hù)”，并且?guī)ьI(lǐng)全體村民認(rèn)同、支持和擁護(hù)共產(chǎn)黨。村干部作為村落共同體成員或鄉(xiāng)村精英，要傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，維護(hù)村莊正向輿論氛圍和倫理規(guī)范。村干部作為村民委員會(huì)主任或成員，要引領(lǐng)村民樹立現(xiàn)代民主法治理念，教育村民具有平等、自治、寬容的心態(tài)，為表達(dá)、爭取、整合村民利益在法治的框架下進(jìn)行政治參與。

二、村干部選拔培養(yǎng)面臨的新挑戰(zhàn)和新要求

村干部在農(nóng)村基層社會(huì)治理中地位突出、角色關(guān)鍵、功能重要。然而，伴隨城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村大批青壯年進(jìn)城務(wù)工，村干部選拔培養(yǎng)卻陷入了后繼乏人的“荒漠”困境。而治理能力現(xiàn)代化又迫切要求農(nóng)村基層治理必須全面深化改革，以適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，這對村干部的鄉(xiāng)村治理能力提出新要求。如何在迎接城鎮(zhèn)化新挑戰(zhàn)與適應(yīng)治理能力現(xiàn)代化新要求的雙重視域下，通過創(chuàng)新選拔培養(yǎng)機(jī)制，選拔培養(yǎng)出一支用習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想武裝、具有較高治理能力、能夠?qū)嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略、不斷提升新時(shí)代農(nóng)村基層社會(huì)治理水平的村干部隊(duì)伍，就成為我們要解決的時(shí)代問題。

（一）村干部選拔培養(yǎng)面臨城鎮(zhèn)化的新挑戰(zhàn)

隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，資源要素向城市集中成為必然趨勢。我們通常所講的“城鎮(zhèn)化”和“城市化”，內(nèi)涵基本一致，只是國內(nèi)對英文Urbanization有不同譯法。一般來說，現(xiàn)代意義上的城鎮(zhèn)化過程是指由工業(yè)化帶來的人口大規(guī)模從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的遷移過程，以及由此導(dǎo)致的生產(chǎn)和生活方式的變遷過程。城鎮(zhèn)化給農(nóng)村基層社會(huì)帶來很多變化，如提高農(nóng)民生活水平、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增進(jìn)公共服務(wù)、催生現(xiàn)代文明等。同時(shí)也對鄉(xiāng)村社會(huì)產(chǎn)生巨大沖擊，大批青壯年勞動(dòng)力去城市打工，農(nóng)村“空心化”“空殼化”“空巢化”現(xiàn)象愈益嚴(yán)重，使得村干部的選拔培養(yǎng)面臨一些困境和挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)為：村干部待遇不高，吸引難。從我們調(diào)研的情況看，村干部的待遇總體上不高，即使有些地方試行工資制，從絕對數(shù)量上看，和公務(wù)員相比，他們的待遇確實(shí)很低。與外出務(wù)工村民相比，村干部留在農(nóng)村獲得的務(wù)農(nóng)等收入和村干部補(bǔ)貼加在一起也不高。特別是外出務(wù)工人員的打工收入和經(jīng)商帶來的高收入拉高了農(nóng)村的消費(fèi)水平，如果不能跟上這個(gè)水平，必然會(huì)被甩出村莊社會(huì)的交際圈子，沒有地位、沒有權(quán)威。僅從物質(zhì)視角分析，這個(gè)職位的吸引力越來越低。村干部來源不足，選苗難。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)。這給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來一種“結(jié)構(gòu)性變化”，一方面，大批青壯年和鄉(xiāng)村精英大規(guī)模外流;另一方面，老人、婦女和兒童這支“993861”部隊(duì)留村駐守。其結(jié)果就是：留在村里的有事業(yè)心、有抱負(fù)、有文化、有技術(shù)、有智慧、有較強(qiáng)治理能力的人越來越少，村干部或者潛在村干部普遍缺乏，甚至出現(xiàn)村黨支部、村委會(huì)沒有合適人選或無人可選的“選苗難”問題。大部分村干部素質(zhì)不高，培養(yǎng)難。從我們調(diào)研的情況來看，現(xiàn)有村干部整體上年齡結(jié)構(gòu)老化，文化水平不高，開拓精神缺乏，能力儲(chǔ)備不足，綜合素質(zhì)很難適應(yīng)新形勢新任務(wù)的需要。并且有些村干部基礎(chǔ)知識(shí)較差，即使后期黨和政府給予相應(yīng)的教育培訓(xùn)，能力上也很難有較大幅度提高。有些村干部對選舉不適應(yīng)，當(dāng)選難。村干部要想走上工作崗位必須經(jīng)過“競選”，而這一關(guān)讓許多人不適應(yīng)。他們認(rèn)為“酒香不怕巷子深”，不需要“競選”。有的認(rèn)為自己獲得了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的認(rèn)可，沒必要“競選”。有的認(rèn)為民主選舉就是走過場、搞形式主義，不認(rèn)真“競選”。從政治文化視角分析，有的認(rèn)為公開演講、推銷自己的“競選”與鄉(xiāng)村社會(huì)中不張揚(yáng)、不高調(diào)、沉默是金的傳統(tǒng)文化形成巨大反差，也不想“競選”。村干部壓力不輕，工作難。既要完成國家層面的繁重任務(wù)，又要促進(jìn)鄉(xiāng)村層面的社會(huì)治理;既要讓黨和國家放心，又要讓村民滿意，這雙重角色集于一身，雙重任務(wù)壓于一肩，可以說是任務(wù)多、責(zé)任重、壓力大。從我們調(diào)研的情況看，村干部有維穩(wěn)難、扶貧難、環(huán)保難和黨建難四大壓力。部分村干部政績不佳，服眾難。我們先來看一組調(diào)查數(shù)據(jù)，某地區(qū)調(diào)查結(jié)果顯示，41%的群眾對村干部不滿意，56%的群眾認(rèn)為村干部在自己致富過程中沒有發(fā)揮任何作用。[6]（P159）為什么村民對村干部不滿意，無非兩大原因，一是帶頭致富和帶領(lǐng)群眾致富的“雙帶”能力不夠強(qiáng)，二是出現(xiàn)了“微腐敗”和“小官巨貪”現(xiàn)象，其結(jié)果都會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理效果不佳，難以讓村民心服口服。

（二）村干部選拔培養(yǎng)面臨治理能力現(xiàn)代化的新形勢

黨的十八屆三中全會(huì)通過全面深化改革的決定，規(guī)定改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。[7]（P1）治理體系和治理能力現(xiàn)代化對農(nóng)村基層社會(huì)建設(shè)和治理提出了新要求。黨的十九大報(bào)告指出，社會(huì)建設(shè)的核心是要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理的社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。[8]（P45）按照以上要求來衡量鄉(xiāng)村治理，那么鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化就要看五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：治理主體是否主動(dòng)、治理機(jī)制是否合法、治理過程是否民主、治理績效是否高效、治理關(guān)系是否協(xié)調(diào)。每一個(gè)方面的推進(jìn)都與村干部密切相關(guān)。1995年，全球治理委員會(huì)提出：“治理是各種公共和私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程?！盵9]（P4）這是西方語境中的治理，就其強(qiáng)調(diào)“社會(huì)多元治理主體”而言，具有借鑒意義。中國國家治理體系，是黨領(lǐng)導(dǎo)下人民對國家的治理。黨在國家治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，人民在國家治理中發(fā)揮主體作用。從整體上講，一個(gè)穩(wěn)定有序又充滿活力的鄉(xiāng)村治理體系，應(yīng)該是黨、政府、村干部、村民、農(nóng)民組織相互聯(lián)動(dòng)、相互制約的多元互動(dòng)體系。在這樣一個(gè)鄉(xiāng)村治理主體的多元體系中，村干部具有橋梁和紐帶作用，這一作用決定他們要激發(fā)鄉(xiāng)村治理主體的主動(dòng)性。國家層面的治理機(jī)制要具體落實(shí)在農(nóng)村基層社會(huì)治理中，就是要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的法治化，就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，鄉(xiāng)村治理主體按照法律管理鄉(xiāng)村事務(wù)，使農(nóng)村基層的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等一切社會(huì)治理納入規(guī)范化、制度化、法治化軌道。村干部是鄉(xiāng)村治理的主體，當(dāng)然要推進(jìn)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的法治化。從民主視角解讀鄉(xiāng)村治理，我們可以把鄉(xiāng)村治理過程劃分為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)過程。在這四個(gè)過程中，都存在民主不充分的問題。不可否認(rèn)，村民自治實(shí)施以后，農(nóng)村民主選舉的參選率一直是很高的。只是到后來，由于各種原因，個(gè)別村莊民主選舉的參選率出現(xiàn)了下降的趨勢。實(shí)際上，從我們調(diào)研情況看，不僅僅是民主選舉出現(xiàn)了問題，整個(gè)鄉(xiāng)村治理過程包括民主決策、民主管理和民主監(jiān)督不公開、不透明的問題也大量存在，這對村干部推進(jìn)鄉(xiāng)村治理過程的民主化提出了新要求。村干部要繼續(xù)提高民主選舉的參選率，提高民主決策的科學(xué)性，提高民主管理的規(guī)范性，提高民主監(jiān)督的實(shí)效性。無論是從理論還是從實(shí)踐視角分析，中國國家治理體系和治理能力都具有特殊的績效優(yōu)勢，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“這樣一套制度安排，能夠有效保證人民享有更加廣泛、更加充實(shí)的權(quán)利和自由，保證人民廣泛參與國家治理和社會(huì)治理;能夠集中力量辦大事，有效促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力解放和發(fā)展，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)，促進(jìn)人民生活質(zhì)量和水平不斷提高?！盵2]國家治理和社會(huì)治理都是要講治理效率的。鄉(xiāng)村治理效率主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理功能的實(shí)現(xiàn)，就是村干部以較低的成本投入，向村民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，維持村莊最基本的生產(chǎn)和生活秩序，并推動(dòng)村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)、和諧、有序發(fā)展。在治理能力現(xiàn)代化的農(nóng)村，村干部要想方設(shè)法提升鄉(xiāng)村治理的實(shí)效性。當(dāng)前，農(nóng)村基層社會(huì)治理中需要處理的重要關(guān)系包括“鄉(xiāng)政村治”的關(guān)系、村“兩委”的關(guān)系、村委會(huì)與村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的關(guān)系等。處理好這些關(guān)系，對村干部的素質(zhì)和能力提出了新要求。在農(nóng)村基層的各種關(guān)系中，最重要、最關(guān)鍵、最核心的就是村黨支部與村民委員會(huì)之間的關(guān)系，也就是村“兩委”關(guān)系，而能否處理好村“兩委”關(guān)系直接決定了鄉(xiāng)村治理的質(zhì)量和水平。在城鎮(zhèn)化與治理能力現(xiàn)代化雙重視域下，村干部作為鄉(xiāng)村治理的負(fù)責(zé)者，作為鄉(xiāng)村治理主體關(guān)系的協(xié)調(diào)者，對于提升鄉(xiāng)村治理協(xié)調(diào)性發(fā)揮著舉足輕重的關(guān)鍵作用。

（三）村干部選拔培養(yǎng)要適應(yīng)城鎮(zhèn)化和治理能力現(xiàn)代化的新要求

村干部在城鎮(zhèn)化過程中任務(wù)會(huì)更重，在治理能力現(xiàn)代化過程中要求會(huì)更高，在城鎮(zhèn)化和治理能力現(xiàn)代化雙重視域下，必須成為懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”村干部。他們必須具備為民執(zhí)政的服務(wù)意識(shí)。得眾則得國，失眾則失國。全心全意為人民服務(wù)是我們黨永恒的執(zhí)政宗旨。作為村干部必須牢記“以人民為中心”的理念，踐行黨的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐中去，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，在全面建成農(nóng)村小康的道路上和村民想在一起、干在一起，不斷提高治理能力，在農(nóng)村社會(huì)基層治理中讓村民有更多的獲得感和幸福感。必須具備民主自治的包容心態(tài)。村干部是把農(nóng)民組織起來的“當(dāng)家人”，要把這個(gè)“家”當(dāng)好，除了具有為民執(zhí)政的服務(wù)意識(shí)外，還必須具備民主自治的包容心態(tài)。農(nóng)村基層民主具有“一致與沖突”相統(tǒng)一的特征，村干部的“包容心態(tài)”是適應(yīng)這一特征的需要。村干部面對各種利益沖突，要整合不同群體之間的利益，使之達(dá)到一致;面對關(guān)系沖突，要協(xié)調(diào)處理各種關(guān)系，使之趨于和諧;面對觀點(diǎn)沖突，要統(tǒng)一思想，使之產(chǎn)生共識(shí);面對矛盾沖突，要調(diào)解糾紛，使之團(tuán)結(jié)一致。村干部只有具備民主自治的包容心態(tài)，才能使農(nóng)村這個(gè)家“家和萬事興”。必須具備帶民致富的責(zé)任擔(dān)當(dāng)?！盀楣俦苁缕缴鷲u?！绷?xí)近平多次指出，領(lǐng)導(dǎo)干部必須要有責(zé)任擔(dān)當(dāng)，有多大擔(dān)當(dāng)就能干多大事業(yè)。具備帶民致富的責(zé)任擔(dān)當(dāng)是村干部必備的基本素質(zhì)。在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的時(shí)代，村干部要勇于走在創(chuàng)新前列，具備創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)之“膽”;市場瞬息萬變，唯有經(jīng)濟(jì)規(guī)律不變，村干部要敢于洞察經(jīng)濟(jì)規(guī)律，具備駕馭市場之“能”;農(nóng)村要發(fā)展，科技是關(guān)鍵，脫貧致富快，要靠科技帶，村干部要帶頭學(xué)科技、用科技，具備科技富村之“才”;農(nóng)村要發(fā)展，思路是關(guān)鍵，村干部要選準(zhǔn)鄉(xiāng)村發(fā)展思路，承擔(dān)起鄉(xiāng)村發(fā)展之“責(zé)”。必須具備維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。當(dāng)前，外部環(huán)境深刻變化，國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定面臨新情況新問題新挑戰(zhàn)，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的任務(wù)艱巨繁重。穩(wěn)定與風(fēng)險(xiǎn)是矛盾統(tǒng)一體，維護(hù)穩(wěn)定必須化解風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村基層也存在著政治、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)、黨的建設(shè)等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。作為村干部面對這些風(fēng)險(xiǎn)，必須始終保持高度警惕，既要有打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招，既要有“踏平坎坷成大道”的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，又要有“斗罷艱險(xiǎn)又出發(fā)”的頑強(qiáng)意志，切實(shí)把農(nóng)村穩(wěn)定維護(hù)好。必須具備全面建成農(nóng)村小康的綜合素質(zhì)。全面農(nóng)村小康是一個(gè)綜合指標(biāo)，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等各個(gè)方面。對于村干部而言，全面推進(jìn)農(nóng)村小康建設(shè)都必須具備綜合素質(zhì)。他們要有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的本領(lǐng)，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展;要有推動(dòng)民主政治建設(shè)的本領(lǐng)，確保村民當(dāng)家做主;要有發(fā)展文化的本領(lǐng)，打造農(nóng)村先進(jìn)文化;要有維護(hù)穩(wěn)定的本領(lǐng)，確保農(nóng)村和諧穩(wěn)定;要有留住綠水青山的本領(lǐng)，保護(hù)好農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。這些本領(lǐng)是對村干部的綜合要求，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體?？梢哉f，城鎮(zhèn)化和治理能力現(xiàn)代化對村干部的綜合素質(zhì)提出了全新要求，這一全新要求就是村干部治理能力也要現(xiàn)代化。當(dāng)然，就目前看，村干部治理能力與時(shí)代要求還有較大差距，這就需要我們在城鎮(zhèn)化和治理能力現(xiàn)代化雙重視域下，探索創(chuàng)新一套村干部選拔培養(yǎng)機(jī)制，選拔培養(yǎng)出時(shí)代所需要的村干部。