誰來治村

桂華

【摘要】誰來治村，需結(jié)合基層治理形勢演變來回答。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)新的變化，培養(yǎng)和選拔村干部時(shí)，要杜絕村莊公司化現(xiàn)象，發(fā)揮“中農(nóng)治村”的優(yōu)勢，“新鄉(xiāng)賢”話語需要保持一定限度，要重視農(nóng)村干部的長期培養(yǎng)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】村支部書記 農(nóng)村基層組織 鄉(xiāng)村振興 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

農(nóng)村基層組織是確保黨的路線方針和“三農(nóng)”政策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。2019年初，中共中央印發(fā)修訂后的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》要求：“提高黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)質(zhì)量，為新時(shí)代鄉(xiāng)村全面振興提供堅(jiān)強(qiáng)政治和組織保證?！蓖七M(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵是推動鄉(xiāng)村組織振興。習(xí)近平總書記提出：“要推動鄉(xiāng)村組織振興，打造千千萬萬個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的農(nóng)村基層黨組織，培養(yǎng)千千萬萬名優(yōu)秀的農(nóng)村基層黨組織書記?！编l(xiāng)村組織振興屬于新時(shí)代基層組織建設(shè)的重大命題，破題的關(guān)鍵是選好“當(dāng)家人”，培養(yǎng)和選拔一批適應(yīng)當(dāng)前“三農(nóng)”工作需求的村支部書記。

鄉(xiāng)村治理中的“精英替代”，體現(xiàn)了基層治理工作變化帶來的國家與農(nóng)民關(guān)系調(diào)整

改革開放后，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會面貌發(fā)生巨大變化，“三農(nóng)”工作也同步變化。這期間，農(nóng)村基層治理大體經(jīng)歷了三個(gè)階段的轉(zhuǎn)型。

第一階段是從改革開放到2000年左右，農(nóng)村從享受改革開放帶來的發(fā)展利好到逐步出現(xiàn)“三農(nóng)”問題；第二階段是從2001年啟動農(nóng)村稅費(fèi)改革至2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅；緊接著我國進(jìn)入鄉(xiāng)村建設(shè)階段。黨的十六屆五中全會確定“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的重大歷史任務(wù)，黨的十八大以后中央提出了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)目標(biāo)，黨的十九大確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對前一階段鄉(xiāng)村建設(shè)工作的深化與提升，同時(shí)又具有新的政策內(nèi)涵。

“三農(nóng)”工作任務(wù)不同，則不同階段的基層治理形態(tài)也相應(yīng)發(fā)生變化。稅費(fèi)改革之前，向農(nóng)民收取稅費(fèi)和執(zhí)行計(jì)劃生育政策是鄉(xiāng)村治理的中心工作。稅費(fèi)政策與計(jì)劃生育政策都具有強(qiáng)制性，這一階段的基層治理工作也因此具有一定的強(qiáng)制性。國家向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅和落實(shí)計(jì)劃生育政策，基層自動地產(chǎn)生一批能力強(qiáng)、手段多的人擔(dān)任農(nóng)村干部。到上世紀(jì)九十年代中期，隨著“三農(nóng)”問題的加劇，部分地區(qū)出現(xiàn)改革開放后村莊治理中的第一輪“精英替代”，即一批重視人情面子而不愿意得罪村民的“好人干部”辭職，他們被一批不看情面甚至運(yùn)用暴力手腕的“狠人干部”替代。村組干部在身份角色上，從傳統(tǒng)的村莊“當(dāng)家人”，變成基層政府的“代理人”。隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，基層干群關(guān)系日漸緊張，基層治理矛盾突出。

以黨的十六大召開為標(biāo)志，我國進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的階段，圍繞農(nóng)業(yè)稅取消，國家啟動農(nóng)村稅費(fèi)綜合配套改革工作。這給農(nóng)村基層治理帶來兩方面的變化：一是取消向農(nóng)民收錢，鄉(xiāng)村干部減少與農(nóng)民“打成一片”的機(jī)會；二是公共財(cái)產(chǎn)逐步向農(nóng)村覆蓋，鄉(xiāng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)納入財(cái)政供養(yǎng)。在此之前，農(nóng)村公共品供給和基層組織運(yùn)行成本由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，基層組織與廣大農(nóng)民緊密地聯(lián)系在一起，稅費(fèi)改革之后，基層組織逐漸與群眾脫離了制度性聯(lián)系。在國家推進(jìn)稅費(fèi)改革的同時(shí)，農(nóng)民的生育觀念也發(fā)生變化，農(nóng)村計(jì)劃生育工作的壓力也越來越小。隨著基層政策強(qiáng)制性色彩的淡化，村組干部隨著農(nóng)村綜合配套改革又發(fā)生了新一輪替代，前一階段主導(dǎo)村莊治理的“狠人干部”被一部分經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系在村莊內(nèi)部的“中農(nóng)干部”替換。

社會主義新農(nóng)村建設(shè)啟動之后，國家財(cái)政逐年加大“三農(nóng)”支出，農(nóng)村建設(shè)資金主要通過項(xiàng)目方式落實(shí)到基層。這期間，一批能夠到政府部門跑項(xiàng)目和爭取資金的村莊精英開始擔(dān)任村干部。這些村莊精英構(gòu)成國家政策與村莊基層的紐帶，項(xiàng)目資金在落地過程中需要與千家萬戶的農(nóng)民對接，政府部門鼓勵有能力動員多數(shù)農(nóng)民和做通少數(shù)“釘子戶”工作的村莊精英擔(dān)任村干部。

鄉(xiāng)村治理中的“精英替代”，體現(xiàn)出基層治理工作變化帶來的國家與農(nóng)民關(guān)系調(diào)整，以及在此過程中出現(xiàn)的鄉(xiāng)村治理運(yùn)作方式變化。誰來治村，需結(jié)合基層治理形勢演變來回答。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理又出現(xiàn)新的變化，理解新時(shí)代農(nóng)村基層治理主體問題，需把握以下三方面背景。

一是持續(xù)加大的“三農(nóng)”財(cái)政投入。如何科學(xué)制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃與實(shí)施規(guī)劃，并根據(jù)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃整合項(xiàng)目資金，解決項(xiàng)目落地“最后一公里”問題，是開展鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵。

二是從嚴(yán)治黨向基層延伸。黨的十八大以來，加強(qiáng)對基層貪腐的治理是規(guī)范鄉(xiāng)村基層治理的核心內(nèi)容，既做到村干部權(quán)力規(guī)范運(yùn)用，又做到基層“治理有效”，是基層治理現(xiàn)代化的題中之義。

三是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對基層工作提出新要求。鄉(xiāng)村振興包括鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、治理、生活等方面的豐富內(nèi)涵，相較于之前階段的鄉(xiāng)村建設(shè)工作，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包含激活鄉(xiāng)村內(nèi)在發(fā)展動力的政策目標(biāo)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與村莊治理任務(wù)艱巨，要根據(jù)一般農(nóng)業(yè)型村莊和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)型村莊具體情況，選撥不同類型干部擔(dān)任村支書

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手，需要從兩個(gè)方面把握：其一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略屬于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興要按照黨的十九大提出的決勝全面建成小康社會、分兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略安排來推進(jìn)；其二，我國不同地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展存在巨大差異，開展鄉(xiāng)村振興必須立足國情農(nóng)情?；谶@兩點(diǎn)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須注意以下兩個(gè)方面。

一是要區(qū)分鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興策略。 中央確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，各地基層政府制定鄉(xiāng)村振興實(shí)施規(guī)劃，一些地區(qū)圍繞著一二三產(chǎn)業(yè)融合推動工作，著力進(jìn)行鄉(xiāng)村觀光旅游、農(nóng)業(yè)采摘和打造民宿等鄉(xiāng)村經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)。鄉(xiāng)村振興包含著“產(chǎn)業(yè)振興”內(nèi)容，在城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)升級的背景下，鄉(xiāng)村缺乏發(fā)展工業(yè)的機(jī)會，一二三產(chǎn)業(yè)融合是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的難得機(jī)會。確定農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合作為鄉(xiāng)村振興實(shí)施策略沒有問題，問題在于不少地區(qū)的基層政府忽視了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略性、長期性和階段性。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略構(gòu)成我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的兩個(gè)重要方面。在未來一段時(shí)期內(nèi)，我國城鎮(zhèn)化繼續(xù)推進(jìn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需分階段實(shí)施。第一階段是到2035年左右，這一時(shí)期我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化繼續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，鄉(xiāng)村振興定位于“兜底”保障和底線建設(shè)，通過政策優(yōu)惠和財(cái)政資金投入推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“補(bǔ)差”目標(biāo)；第二階段是在2050年前后，隨著城鎮(zhèn)化基本完成，農(nóng)村人口占比與農(nóng)業(yè)在GDP中比重大體平衡，鄉(xiāng)村振興圍繞城鄉(xiāng)“補(bǔ)齊”目標(biāo)展開，最終做到農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美和農(nóng)民富的全面實(shí)現(xiàn)。

二是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要因地施策?？傮w上看，全國農(nóng)村可分為兩種類型：第一類是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊，第二類是一般農(nóng)業(yè)型村莊。第一類村莊主要分布在我國東部沿海地區(qū)，還包括中西部地區(qū)大中城市近郊的農(nóng)村。廣大中西部地區(qū)農(nóng)村主要是第二類村莊。經(jīng)濟(jì)區(qū)位是造成兩類農(nóng)村差異的關(guān)鍵，東部沿海地區(qū)和郊區(qū)農(nóng)村，屬于人口流入地，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)密度高，廣大中西部地區(qū)人財(cái)物流出，維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)，經(jīng)濟(jì)密度低。針對這兩類農(nóng)村，鄉(xiāng)村振興需采取不同思路。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)村莊因?yàn)榭拷鞘星胰丝诿芏雀?，有機(jī)會發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和一二三產(chǎn)業(yè)融合，而廣大中西部地區(qū)農(nóng)村缺乏區(qū)位優(yōu)勢，鄉(xiāng)村經(jīng)營性開發(fā)的機(jī)會有限，后一類地區(qū)的鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)是為農(nóng)民提供更好的公共品供給。

中央確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是要通過農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展政策，破解鄉(xiāng)村發(fā)展不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾。解決這一矛盾，歸根結(jié)底，依賴于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的繼續(xù)推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，國家才有能力向農(nóng)村轉(zhuǎn)移更多資源，農(nóng)村人口隨著新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)而繼續(xù)減少，城鄉(xiāng)才有可能最終實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展。在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中，增長極在城市，鄉(xiāng)村發(fā)揮“壓艙石”功能，農(nóng)村屬于現(xiàn)代化的穩(wěn)定器。

與鄉(xiāng)村的“壓艙石”功能地位相匹配，占全國80%以上的一般農(nóng)業(yè)型村莊的鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)定位為“底線”建設(shè)，即借助國家資源輸入來改善農(nóng)村基本秩序。實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)的關(guān)鍵是借助國家資源輸入來激活農(nóng)村基層治理。農(nóng)業(yè)型村莊建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容是改善村莊人居環(huán)境、完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等。以此為核心的村莊治理，需要長期在村、人際關(guān)系良好、社會動員能力強(qiáng)的人來擔(dān)任村支書。另外，占全國20%的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)型村莊，有機(jī)會進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)，這類存在需要具有一定的市場開發(fā)能力的人來擔(dān)任村干部。

培養(yǎng)和選拔村干部要杜絕村莊公司化現(xiàn)象，發(fā)揮“中農(nóng)治村”的優(yōu)勢

一是杜絕村莊公司化現(xiàn)象。為推動“產(chǎn)業(yè)振興”，一些地區(qū)基層政府鼓勵村莊外出的經(jīng)濟(jì)精英返鄉(xiāng)擔(dān)任村干部，在政策的引導(dǎo)下，部分地區(qū)出現(xiàn)“能人治村”現(xiàn)象?！澳苋酥未濉钡膬?yōu)勢是能夠利用其自身的資本優(yōu)勢和市場經(jīng)驗(yàn)來推動村莊資源開發(fā)。但是，“能人治村”還存在著不規(guī)范現(xiàn)象，部分經(jīng)濟(jì)精英返鄉(xiāng)擔(dān)任村書記，將自己的產(chǎn)業(yè)帶回村莊，既是村莊治理的“當(dāng)家人”，又是私人企業(yè)主，還兼任集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，集多種身份一體，在村莊開發(fā)建設(shè)過程中容易出現(xiàn)公私不分問題。一些地區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)村莊公司化現(xiàn)象，擔(dān)任村書記的經(jīng)濟(jì)精英，利用自己的私人公司來開發(fā)村莊公共資源或是承擔(dān)工程建設(shè)，造成公共利益受損。引導(dǎo)“能人治村”需要與從嚴(yán)治黨和基層民主建設(shè)結(jié)合起來，確保返鄉(xiāng)能人的利益不在村，確保權(quán)力規(guī)范運(yùn)用，避免出現(xiàn)直接或是變相的公共利益私人化問題。

二是發(fā)揮“中農(nóng)治村”的優(yōu)勢。中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》規(guī)定，“村、社區(qū)應(yīng)當(dāng)注重從帶富能力強(qiáng)的村民、復(fù)員退伍軍人、經(jīng)商務(wù)工人員、鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生、社會工作者、大學(xué)生村官、退休干部職工等群體中選拔黨支部書記”，突出村支部書記的帶頭致富能力?！澳苋酥未濉痹谏贁?shù)資源條件好和具備區(qū)位優(yōu)勢的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊有一定的實(shí)施條件。對于廣大一般農(nóng)業(yè)型村莊來說，村莊內(nèi)生的“中堅(jiān)農(nóng)民”（簡稱“中農(nóng)”）構(gòu)成村干部的主要來源。農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，農(nóng)民的主要收入來源于農(nóng)業(yè)，擔(dān)任村干部的農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之余，獲得一部分村干部補(bǔ)貼，屬于村莊中的經(jīng)濟(jì)上層。稅費(fèi)改革之后，務(wù)工收入逐漸成為農(nóng)民家庭收入的主要來源，村干部務(wù)工補(bǔ)貼加務(wù)農(nóng)收入，低于外出務(wù)工收入，村干部待遇問題逐步凸顯。農(nóng)村干部不屬于脫產(chǎn)干部，他們務(wù)工補(bǔ)貼有限，是否有足夠的收入來源成為決定農(nóng)民擔(dān)任村干部的關(guān)鍵因素。在農(nóng)村人口流出背景下，廣大中西部地區(qū)興起“中農(nóng)治村”現(xiàn)象，即一批在農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地或是從事運(yùn)輸、代購、代銷以及其他副業(yè)的農(nóng)民，成為村干部的主體構(gòu)成。這批“中堅(jiān)農(nóng)民”的利益、生活面向和社會關(guān)系在村，他們在本地積累起熟人社會資源，熟悉村情民情，與廣大群眾天然聯(lián)系，是合適的村支書人選。

三是“新鄉(xiāng)賢”話語需要保持一定限度。針對農(nóng)村人財(cái)物流失及其造成的治理主體弱化問題，政策上開始倡導(dǎo)發(fā)揮鄉(xiāng)情紐帶，吸引“新鄉(xiāng)賢”參與鄉(xiāng)村振興。弘揚(yáng)“新鄉(xiāng)賢”文化，有助于加強(qiáng)外出成功人士與村莊的聯(lián)系，有利于擴(kuò)大鄉(xiāng)村發(fā)展的社會資本。但是，“新鄉(xiāng)賢”話語在政策上必須保持一定的限度。一方面，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)土文化衰弱是不可逆的趨勢，鄉(xiāng)情紐帶只在部分地區(qū)和部分村莊有效。另一方面，基層組織建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，弘揚(yáng)“新鄉(xiāng)賢”文化要服務(wù)于提升基層組織建設(shè)質(zhì)量的目標(biāo)。

四是重視農(nóng)村干部的長期培養(yǎng)機(jī)制。農(nóng)村工作千頭萬緒，做好群眾工作的前提是熟悉和了解廣大群眾，具備高水平的群眾工作能力是村書記的首要素質(zhì)。打造堅(jiān)強(qiáng)的農(nóng)村基層黨組織要注意兩方面：一是重視對村支書后備人才的培養(yǎng)，防止出現(xiàn)人才斷檔；二是打通從優(yōu)秀村支書中招考基層公務(wù)員或事業(yè)人員的渠道，為優(yōu)秀村支書拓寬發(fā)展道路，同時(shí)建立起農(nóng)村基層優(yōu)秀干部的穩(wěn)定來源。

（作者為武漢大學(xué)社會學(xué)系研究員、博導(dǎo)，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員）