明代如何監(jiān)督“監(jiān)察官”

朱建磊

【摘要】明代建立了一套科道并行的監(jiān)察體制，把對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督問責(zé)也納入了相互制衡的監(jiān)察體系之中。為了使各級(jí)監(jiān)察官勤勉盡責(zé)，充分發(fā)揮正風(fēng)肅紀(jì)的作用，明代主要從監(jiān)察法制建設(shè)、職務(wù)犯罪懲處和監(jiān)察責(zé)任追究方面入手，建立了一套監(jiān)察官監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，對(duì)監(jiān)察官的違法亂紀(jì)及失察行為予以嚴(yán)肅問責(zé)。

【關(guān)鍵詞】明代 監(jiān)察官 監(jiān)督問責(zé) 【中圖分類號(hào)】D69 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

明代吸取歷代王朝統(tǒng)治經(jīng)驗(yàn)，通過國家制度改革，建立了比前代更為完備的監(jiān)察制度。明代的監(jiān)察體制以科道并行為特色，由都察院和六科給事中兩套互不統(tǒng)屬又相互制衡的監(jiān)察組織構(gòu)成。都御史是都察院主官，具有領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、考核監(jiān)察御史的職權(quán)，其下設(shè)十三道監(jiān)察御史，在直隸兩京可以監(jiān)察百官，差遣出巡可以按察州縣。六科給事中自立衙署，監(jiān)察六部百司的日常政務(wù)，除了職掌諫諍規(guī)誨、封駁補(bǔ)遺之外，亦負(fù)責(zé)糾察彈劾事務(wù)。十三道監(jiān)察御史與六科給事中互相制約、共同運(yùn)作，成為明代監(jiān)察官的主力，并稱科道、臺(tái)諫。古代封建社會(huì)的監(jiān)察官是朝廷的耳目和喉舌，作為“清吏之官”，在整個(gè)官僚體系中占有重要地位。為了使監(jiān)察官充分發(fā)揮正風(fēng)肅紀(jì)的作用，明代在不斷完善監(jiān)察機(jī)構(gòu)建制的同時(shí)，也把對(duì)于監(jiān)察官的監(jiān)督推向了新的高度，通過建立監(jiān)察官監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，將各級(jí)監(jiān)察官納入國家整體監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)之中，極大增強(qiáng)了中央反腐控權(quán)的效能。

健全國家監(jiān)察法制體系，規(guī)范監(jiān)察官履職行為

明代十分重視對(duì)監(jiān)察法律的制度化和規(guī)范化，立國之初就開始了監(jiān)察立法。洪武三年（1370），針對(duì)各布政司和府州縣官員的職責(zé)制定《責(zé)任條例》，使其成為巡按御史監(jiān)督地方官員履職的法律依據(jù)。洪武年間，在推行重典治吏政策的基礎(chǔ)上，明朝政府陸續(xù)制定《糾劾官邪》四條、《六科通掌》三十四條和《各科分掌》一百二十七條，明確了監(jiān)察官糾劾百官和都察院懲治違法失職行為的具體內(nèi)容，并以法律的形式確認(rèn)了六科給事中的言諫權(quán)、封駁權(quán)以及行政監(jiān)察和司法監(jiān)督職權(quán)，奠定了明代監(jiān)察法制的基礎(chǔ)。正統(tǒng)四年（1439），結(jié)合各朝風(fēng)憲事體匯編成《憲綱》三十四條、《憲體》十五條，進(jìn)一步完善了監(jiān)察機(jī)關(guān)建制?！稇椌V》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位和監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的相互監(jiān)督糾察體制，以及監(jiān)察主體的失察責(zé)任和監(jiān)察過程的申訴程序?！稇楏w》關(guān)于監(jiān)察官的職權(quán)地位、自律標(biāo)準(zhǔn)、履職要求和禁止事宜的規(guī)定，是監(jiān)察官應(yīng)遵守的行為準(zhǔn)則和監(jiān)察紀(jì)律。正統(tǒng)年間編訂的憲綱事類，“已形成一部所定憲例甚備的監(jiān)察法典”，后經(jīng)嘉靖朝增補(bǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)監(jiān)察官履職的制度限制和紀(jì)律約束。

明代監(jiān)察法制的突出特點(diǎn)是御史巡察地方時(shí)，從選派、點(diǎn)差到出巡、回道等環(huán)節(jié)都實(shí)現(xiàn)了制度化、法律化。御史出巡地方即代天子巡狩，府州郡縣各級(jí)官吏與事務(wù)均在監(jiān)察之列?！堆舶雌卟臁分幸?guī)定，監(jiān)察職責(zé)的目的是雪冤獄、清軍役、正官風(fēng)、劾官奸、清屬吏、正法紀(jì)、肅盜匪，其中也涉及對(duì)御史崗位職責(zé)的限制。為防止巡按御史濫用“大事奏裁，小事立斷”之權(quán)而擅作威福，洪武二十六年（1393）制定監(jiān)察御史《出巡事宜》，對(duì)御史的出巡期限、巡察內(nèi)容、職務(wù)回避、扈從禮儀等作出具體規(guī)定，起到了對(duì)巡按御史權(quán)力的約束作用。御史完成巡按任務(wù)返回都察院，稱為“回道”，要按照《回道考察》辦法對(duì)巡察事宜逐項(xiàng)列舉造冊(cè)匯報(bào)，由都御史依據(jù)巡按通例及回道考察法規(guī)查勘核實(shí)。對(duì)于失職違法、處置失宜、擅作威福等情形，均須指實(shí)參奏，“稱職者具奏照舊管事，若有不稱，奏請(qǐng)罷黜”。都察院考察回道御史的依據(jù)和準(zhǔn)則，以嘉靖十三年（1535）《巡按御史滿日造報(bào)冊(cè)式》二十八條最為詳備，這種以監(jiān)察立法促進(jìn)量化考核的辦法，有利于防范巡按御史擅權(quán)枉法和濫用職權(quán)，也體現(xiàn)了明代監(jiān)察官考核的高度程式化特征。

明代監(jiān)察法制對(duì)監(jiān)察官履職的規(guī)制，除了監(jiān)察法紀(jì)總則之外，還體現(xiàn)為因時(shí)制宜地制定監(jiān)察實(shí)施細(xì)則。監(jiān)察權(quán)屬于消極防范的權(quán)力，實(shí)踐中存在監(jiān)察主體權(quán)威極重、監(jiān)察職權(quán)寬泛不定的傾向，明代對(duì)監(jiān)察官予以重權(quán)的同時(shí)，特別規(guī)定監(jiān)察官必須接受監(jiān)察紀(jì)律的約束，從而有利于構(gòu)建互相監(jiān)督的體制?！睹鲿?huì)典·都察院二》規(guī)定，“風(fēng)憲之任至重，行止語默，須循理守法，若纖毫有違，則人人得而非議之……在我無暇，方可律人”，這可以看作是明代監(jiān)察官監(jiān)察紀(jì)律的總要求。隨著明中后期督撫監(jiān)察制度的形成，總督巡撫與巡按御史共同監(jiān)察地方事務(wù)，使原本的撫、按互相監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)逐漸演變成“撫按之爭(zhēng)”，這在一定程度上消解了其互相監(jiān)督的效果。從嘉靖元年（1522）開始，陸續(xù)制定、增補(bǔ)的《撫按通例》，在規(guī)范撫按之間的職權(quán)劃分、矛盾協(xié)調(diào)等方面起到了應(yīng)有的作用，并強(qiáng)調(diào)監(jiān)察官自身清正廉潔的重要性。明代頗具可操作性的監(jiān)察法制，重在培養(yǎng)監(jiān)察官主觀自省、克己盡責(zé)的自律意識(shí)，使強(qiáng)制的紀(jì)律約束變成主動(dòng)的內(nèi)心自律，這是明代監(jiān)察法紀(jì)建設(shè)的又一創(chuàng)舉。

建立職務(wù)犯罪懲處機(jī)制，嚴(yán)肅監(jiān)察官糾錯(cuò)問責(zé)

監(jiān)察官身兼國家司法、監(jiān)察的重大責(zé)任，具有“位卑權(quán)重”的職位特點(diǎn)，只有嚴(yán)格按照法律規(guī)定開展監(jiān)察活動(dòng)，才能有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)察的目標(biāo)。明代初期，統(tǒng)治集團(tuán)對(duì)監(jiān)察官的職務(wù)行為進(jìn)行了明確規(guī)定，《國朝典匯·御史》記載，洪武十六年（1383），朱元璋論監(jiān)察官職責(zé)曰，“民之休戚，系守令之賢否；激濁揚(yáng)清，則風(fēng)紀(jì)之官實(shí)司之。今御史及按察司巡歷郡縣，凡官吏賢否，政事得失，風(fēng)俗美惡，軍民利病，悉宜究心。若徇私背公，矯直沽名，苛察瑣細(xì)，妄興大獄，遺奸不究，見善不舉，皆為失職”。同時(shí)，采取嚴(yán)格措施，對(duì)監(jiān)察官知法犯法、執(zhí)法犯法行為進(jìn)行防范和懲處?！睹魇贰ゎ欁魝鳌酚涊d，宣徳三年，大學(xué)士楊士奇和楊榮舉薦顧佐擔(dān)任都御史，宣宗令其將不合格的御史清除出憲臺(tái)重地。顧佐上任后嚴(yán)厲整飭都察院，院中御史嚴(yán)皚、楊居正等二十人，因貪贓受賄、玩忽職守、徇私枉法，被謫戍遼東，另有八人受降職處分，三人被罷免御史之職，都察院的面貌因此煥然一新。從此，監(jiān)察官皆知廉潔自律，并盡責(zé)履職、糾黜貪縱，使朝廷上下風(fēng)紀(jì)大振，有力地推動(dòng)了國家政令的貫徹執(zhí)行。

為了規(guī)范監(jiān)察官的履職行為，明代對(duì)監(jiān)察官違法犯罪從重量刑、加重懲處。洪武年間制定的《大明律》規(guī)定，“凡風(fēng)憲官受財(cái)，及于所按治去處，求索借貸人財(cái)物，若賣買多取價(jià)利，及受饋送之類，各加其余官吏罪二等”?！睹魈趯?shí)錄》卷一二七記載，永樂十年，都察院右副都御史王彰彈劾“監(jiān)察御史陳孟旭受贓枉法當(dāng)絞，文獻(xiàn)盜課銀當(dāng)斬”，成祖聞奏下諭：“御史執(zhí)法而違法如此，罪之如律?！闭y(tǒng)年間頒行的《憲綱》也規(guī)定，“凡都察院官及監(jiān)察御史、按察司官吏等人，不許于各衙門囑托公事。違者比常人加三等，有贓從重論”。另據(jù)《明世宗實(shí)錄》卷二六〇，嘉靖二十一年（1542），監(jiān)察御史胡文舉巡按遼東，勒索官軍財(cái)物以千計(jì)，被巡按右僉都御史孫禬彈劾。都御史毛伯溫認(rèn)為“文舉廉隅不飭，宜重罰以示懲”，嘉靖帝也認(rèn)為：“御史巡按職在激揚(yáng)，何至從人所在受賕！文舉先革職為民，仍俟勘明更處?！边@體現(xiàn)出明代在懲處監(jiān)察官職務(wù)犯罪時(shí)，堅(jiān)持從重的量刑原則。與一般官員犯罪相比，監(jiān)察官因其特殊的身份與職能而被加大處刑幅度，一定程度上能夠?qū)ΡO(jiān)察官乃至整個(gè)官僚體系形成有力震懾。

明代已經(jīng)開始推行監(jiān)察責(zé)任倒查問責(zé)機(jī)制，以防監(jiān)察官玩忽職守、徇私舞弊。監(jiān)察權(quán)屬于“制權(quán)之權(quán)”，只有將監(jiān)察官也納入權(quán)力系統(tǒng)和法律的監(jiān)督制約之下，才能使監(jiān)察權(quán)的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)權(quán)威性和合法性的平衡。《明會(huì)典·都察院一》規(guī)定：“凡都察院、按察司堂上官及首領(lǐng)官、各道監(jiān)察御史吏典，但有不公不法，及曠職廢事、貪淫橫暴者，許互相糾舉，勿得徇私容蔽?！备鞅O(jiān)察系統(tǒng)之間互相糾舉彈劾的體制，構(gòu)成了明代監(jiān)察責(zé)任倒查問責(zé)的重要法律依據(jù)。對(duì)于地方訴訟案件，如果申訴人認(rèn)為所在衙門審判不公，可以向巡按御史申告，巡按御史必須受理；復(fù)核后認(rèn)為確實(shí)是冤假錯(cuò)案，原辦案官吏則以失職論處。若因監(jiān)察官過錯(cuò)，制造了冤假錯(cuò)案，查實(shí)之后必須嚴(yán)重懲罰?！痘拭魇婪ㄤ洝ば粜獭酚涊d，洪武十五年（1382），御史雷勵(lì)誤把良民判為徒罪，太祖查獲其事后責(zé)之曰：“朝廷能使頑惡懾伏，良善得所者在法耳。少有偏重，民無所守。爾為御史，執(zhí)法不平，何以激濁揚(yáng)清，伸理冤枉？徒罪尚可改正，若死罪論決，可以再生乎？”并命令法司論雷勵(lì)之罪，以示警戒。

推行監(jiān)察連帶責(zé)任制，強(qiáng)化監(jiān)察官責(zé)任追究

明初鼓勵(lì)科道官積極言事，以激發(fā)其廉政氣節(jié)，規(guī)定監(jiān)察官在其位而不作為則以失職罪論處。《明會(huì)要·六科》記載，永樂年間，新任給事中無言事者，成祖責(zé)之曰：“郡縣豈無一事可言？今在朕左右尚默然，況遠(yuǎn)在千萬里外乎！卿等可以朕意諭之，何利當(dāng)興，何弊當(dāng)革，皆勿隱。若今不言，有他人言之，則無所逃罪矣！”監(jiān)察官的主要任務(wù)是糾正官邪，職責(zé)使命系在糾舉彈劾、駁正違失，只有鼓勵(lì)監(jiān)察官在履職過程中無所顧忌、恪盡職守，才能激發(fā)“能者益勸，中才亦將自勉”的廉政節(jié)操。據(jù)《明史·趙文華傳》記載，嘉靖四十三年（1564），工部尚書趙文華恃權(quán)驕橫，縱容其子違背禮制，世宗罷黜趙文華為平民，把其子發(fā)配到邊遠(yuǎn)衛(wèi)所。由于禮科給事中疏于糾察，將都給事中謝江以下六人一起廷杖并削籍。另據(jù)《明史·馬經(jīng)綸傳》記載，萬歷二十三年（1595），兵部考選軍政，神宗認(rèn)為其中有副千戶者，不宜擅自署任四品職銜，因此貶責(zé)部臣徇私枉法，由于兵科給事中疏于糾舉揭發(fā)，于是將武選郎韓范、都給事中吳文梓降為雜職，將兵部員外郎曹偉芳以及兵科給事中劉仕瞻等五人職務(wù)連降三級(jí)，發(fā)配到邊遠(yuǎn)地區(qū)充軍。

明朝大多數(shù)時(shí)期要求監(jiān)察官在糾舉不公不法行為時(shí)，不得“風(fēng)聞言事”，以防其挾私報(bào)復(fù)和官員之間相互傾軋。《明會(huì)典·都察院一》規(guī)定：“（御史）糾舉之事，須要明著年月，指陳實(shí)跡，明白具奏?！魭端剿亚蠹?xì)事，及糾言不實(shí)者抵罪?！蓖瑫r(shí)，還要求監(jiān)察官在參與審理各類案件之后啟動(dòng)追責(zé)程序進(jìn)行復(fù)查，監(jiān)察官所察案件非法，則要追究其責(zé)任。正統(tǒng)四年（1439）《審錄罪囚》規(guī)定，“在外從都司、布政司、按察司及巡按監(jiān)察御史，公同審錄處決。如番異原招，事有冤抑者，即與從公辯理。若果冤抑，并將原問審官吏按問。若審錄無異，故延不決，及明稱冤枉，不與申理者，并依律罪之”。明代監(jiān)察官失察應(yīng)負(fù)連帶責(zé)任的制度，不僅有助于規(guī)范國家監(jiān)察秩序，在一定程度上也可以減少冤假錯(cuò)案的發(fā)生?！睹魇贰ご蕹市銈鳌酚涊d，天啟四年（1624），御史崔呈秀巡按淮揚(yáng)地區(qū)，利用職務(wù)之便收受賄賂，使不法分子逃脫制裁，影響十分惡劣。左都御史高攀龍上奏彈劾，經(jīng)吏部尚書趙南星復(fù)查，認(rèn)定事實(shí)確鑿，崔呈秀終被革職查辦。明代防止監(jiān)察官“亂作為”的制度化規(guī)定，使監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行更加具有針對(duì)性和威懾力。

明代御史出巡地方，由都察院點(diǎn)差派遣，按照差等大小、監(jiān)察區(qū)域和出巡期限進(jìn)行分配，追責(zé)問責(zé)機(jī)制貫穿其中。宣德十年（1435）規(guī)定，都察院請(qǐng)旨點(diǎn)差，所差之人日后在履職過程中出現(xiàn)違法亂紀(jì)現(xiàn)象，不僅要追究當(dāng)事人的責(zé)任，同時(shí)還要追究舉薦者的責(zé)任。《春明夢(mèng)余錄·都察院》記載，“凡監(jiān)察御史有缺，令都察院堂上及各道官保舉。務(wù)要開具實(shí)行聞奏，吏部審察不謬，然后奏除。其后有犯贓濫及不稱職，舉者同罪”。御史出巡的連帶責(zé)任制，在明代后期仍然能夠發(fā)揮一定的積極作用?！睹魇贰だ畎钊A傳》記載，崇禎年間，李邦華擔(dān)任左都御史，依照舊例，御史出巡地方，回道之后應(yīng)該接受都察院考察，以定升黜。李邦華認(rèn)為，御史回道考察之后再行罷免，其造成的弊政已經(jīng)難以挽回，于是改為即時(shí)考核，罷免不稱職的巡按御史和巡鹽御史各一人，“奉命考試御史，黜冒濫者一人，追黜御史無顯過，而先任推官著貪聲者一人”，臺(tái)諫之臣紛紛畏法。明代對(duì)監(jiān)察官選派出巡推行的連帶責(zé)任制，既是強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)威的體現(xiàn)，也在一定程度上避免了監(jiān)察官虛監(jiān)、濫察，從而極大地維護(hù)了國家監(jiān)察制度的嚴(yán)肅性。

明代針對(duì)監(jiān)察官建立的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，反映出統(tǒng)治者對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督制約的重視，通過嚴(yán)格的監(jiān)察官責(zé)任追究制度，構(gòu)建起統(tǒng)率百官、整肅政風(fēng)乃至引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)尚的制度?？v觀明代監(jiān)察機(jī)制之實(shí)效，隨時(shí)代發(fā)展而呈現(xiàn)出不同發(fā)展態(tài)勢(shì)。大體而言，以正統(tǒng)時(shí)期為界，明代政治由綱舉目張、吏治清明的鼎盛時(shí)期走向綱紀(jì)廢弛、貪賄成風(fēng)的衰落時(shí)期。誠然，明代針對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制也存在一些固有的局限，如監(jiān)察受皇權(quán)主導(dǎo)、為朋黨利用、被官僚侵蝕，問責(zé)機(jī)制受種種因素干擾，難以有始有終地推行，終于導(dǎo)致監(jiān)察官監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的廢弛乃至監(jiān)察官群體的蛻變，但其中蘊(yùn)含的監(jiān)察理念和廉政智慧為后世所傳承、借鑒和發(fā)揚(yáng)，具有重要的史鑒價(jià)值。

（作者單位：中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

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