論行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”

摘 要：國務(wù)院印發(fā)通知在全國范圍內(nèi)推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度（以下簡稱“三項(xiàng)制度”）。為了有效的推動(dòng)“三項(xiàng)制度”的落實(shí)，就需要對“三項(xiàng)制度”進(jìn)行必要的研究和審視。文章從其基本制度、內(nèi)容意義和實(shí)施舉措上進(jìn)行論述，對于推進(jìn)和完善該制度具有相當(dāng)?shù)睦碚撘饬x和實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞：依法行政；法治政；公示；記錄；法制審核

一、行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”的基本問題

行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”的由來和提出歷程。2012年習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中指出，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。這為法治政府建設(shè)和規(guī)范行政執(zhí)法奠定了新的思想理念基礎(chǔ)。

十八屆三中全會(huì)決定指出，完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障制度，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。決定對行政執(zhí)法工作提出了更加具體的改革發(fā)展要求。

十八屆四中全會(huì)決定指出，要完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度，嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，推行行政執(zhí)法公示制度。“三項(xiàng)制度”的完善落實(shí)在高規(guī)格的黨內(nèi)文件中得以確立。為了落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神，中共中央國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》明確了“三項(xiàng)制度”在法治政府建設(shè)中應(yīng)作為具體的措施和制度加以實(shí)施。

為了探索和積累行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)中央深改組會(huì)議審議通過，2017年1月19日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案》，啟動(dòng)了行政執(zhí)法領(lǐng)域的一場具有深遠(yuǎn)影響的改革創(chuàng)新。試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)成熟之后，2019年1月3日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》。至此行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”徹底全面鋪開并開始成為未來行政執(zhí)法的基本制度遵循和根本要求。

二、“三項(xiàng)制度”的基本內(nèi)容和實(shí)施意義

（一）“三項(xiàng)制度”基本內(nèi)容。“三項(xiàng)制度”是行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度的簡稱。它是依法行政尤其是行政執(zhí)法實(shí)經(jīng)驗(yàn)踐和理論研究的制度結(jié)晶，代表了政府法治建設(shè)的最新成果和經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)了法治政府和服務(wù)性政府發(fā)展的需要。隨著我們對行政權(quán)的規(guī)制和管控發(fā)生了一些理念性的變遷，我們的執(zhí)法制度不斷順應(yīng)了現(xiàn)代政治和法治發(fā)展的基本要求，滿足了公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等的實(shí)際需要。

行政執(zhí)法公示制度是指行政執(zhí)法信息由行政執(zhí)法部門通過一定的媒介將執(zhí)法信息向社會(huì)公開的制度。該公示信息涉及執(zhí)法主體、權(quán)限、職責(zé)、三項(xiàng)清單、執(zhí)法依據(jù)、程序等，特別強(qiáng)調(diào)執(zhí)法主體身份表明制度，執(zhí)法決定公開的制度，統(tǒng)一和規(guī)范公示平臺(tái)等。該制度在我國可以追溯到民事物權(quán)中不動(dòng)產(chǎn)登記公示制度、商事登記制度和政府信息公開制度等內(nèi)容。源于參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)理論，也是控制權(quán)來理論發(fā)展的基本體現(xiàn)。

行政執(zhí)法全過程記錄制度是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要通過文字、音像等記錄載體和形式，對行政執(zhí)法的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核決定、送達(dá)執(zhí)行等整個(gè)過程進(jìn)行有形記錄，并形成檔案保存，保證執(zhí)法全過程的留痕和可回溯性管理。該制度主要在于對文字、音響記錄進(jìn)行規(guī)范，發(fā)揮文字記錄尤其是音響記錄的直觀和客觀性作用，具有雙重效果，既能對執(zhí)法過程形成有效監(jiān)督，又能保證執(zhí)法的效能，也是對執(zhí)法人員的一種保護(hù)。

重大執(zhí)法決定法制審核制度是指執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出重大行政決定前，由特定機(jī)構(gòu)針對該執(zhí)法決定的內(nèi)容、范圍、依據(jù)和后果等依法進(jìn)行審查核定，主要圍繞合法性、合理性、必要性等展開，未經(jīng)審核或?qū)徍宋赐ㄟ^的不得實(shí)施并依法賦予審核責(zé)任的制度。該制度主要運(yùn)用法治思維和法治方式對行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行審視和監(jiān)督，其合法性得到了重要的保證。

（二）“三項(xiàng)制度”推廣實(shí)施的重要意義?！叭?xiàng)制度”的貫徹實(shí)施既具有極強(qiáng)的法理蘊(yùn)含，也具有極強(qiáng)的法治實(shí)踐涵義，對于法治政府建設(shè)，尤其是行政執(zhí)法規(guī)范化和行政執(zhí)法效能化意義非凡?！叭嫱菩小叭?xiàng)制度”，對促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法具有基礎(chǔ)性、整體性、突破性作用，對切實(shí)保障人民群眾合法權(quán)益，維護(hù)政府公信力，營造更加公開透明、規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境具有重要意義?！?[1]

（三）“三項(xiàng)制度”的實(shí)施是推動(dòng)法治政府建設(shè)的重要舉措。法治中國建設(shè)的推動(dòng)是三位一體的系統(tǒng)性工程，推進(jìn)全面依法治國，要堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)，對法治國家、法治社會(huì)建設(shè)具有示范帶動(dòng)作用。隨著法治政府建設(shè)的推進(jìn)，我們看到了可喜的成就。但是離黨的要求和人民的期待還有很多差距。如何在新時(shí)代順應(yīng)四個(gè)全面戰(zhàn)略總體布局發(fā)展的總體需要和法治政府建設(shè)的基本需要，行政執(zhí)法領(lǐng)域進(jìn)行有益的探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在理論上也豐富了對行政執(zhí)法的認(rèn)知并奠定了基本的理論基礎(chǔ)?！叭?xiàng)制度”圍繞執(zhí)法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力于行政執(zhí)法程序的規(guī)范和管控，是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要舉措。

（四）“三項(xiàng)制度”的實(shí)施對于推進(jìn)依法行政具有重大的創(chuàng)新意義。規(guī)范、公正、文明、高效始終是行政執(zhí)法追求的基本目標(biāo)，也是考量執(zhí)法的重要指標(biāo)，更是依法行政的基本要求?！叭?xiàng)制度”的形成和推廣對于依法行政的制度體系構(gòu)建起到了基礎(chǔ)性、突破性的作用。譬如執(zhí)法公示制度實(shí)施后，執(zhí)法更加透明了，暗箱操作減少了；執(zhí)法全過程記錄制度實(shí)施后，執(zhí)法行為更加規(guī)范了，執(zhí)法沖突減少了；重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施后，重大執(zhí)法決定在實(shí)體和程序上更加合法合規(guī)，保證了合法行政，守住了法律底線。又如在刑事訴訟尤其是職務(wù)犯罪的調(diào)查中，我們形成了文字和音像記錄的良好經(jīng)驗(yàn)，保證了刑事訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行。在執(zhí)法領(lǐng)域推動(dòng)全過程記錄制度對于推動(dòng)公正文明規(guī)范高效的執(zhí)法活動(dòng)意義重大。

（五）“三項(xiàng)制度”的實(shí)施貫徹了以人民中心的法治建設(shè)指導(dǎo)思想。“三項(xiàng)制度”的推動(dòng)和實(shí)施，是法治建設(shè)以人民為中心思想的重要體現(xiàn)，是著力解決人民對執(zhí)法的新訴求為導(dǎo)向的。以人民為中心是法治建設(shè)的根本目的與核心價(jià)值，也是法治建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！叭?xiàng)制度”的實(shí)施初心就是為了滿足新時(shí)代人民對行政執(zhí)法的基本訴求，增強(qiáng)了人民在法治上的獲得感。行政執(zhí)法建設(shè)就是為了人民、依靠人民、保護(hù)人民和造福人民的，就是要把行政權(quán)力的行使貫徹在實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益上。同時(shí)“三項(xiàng)制度”也是解決行政執(zhí)法權(quán)自身問題的需要。隨著制度的推進(jìn)，“三項(xiàng)制度”圍繞既保證依法履職完成績效目標(biāo)，也著眼于為其設(shè)定軌道，防止權(quán)力出籠，傷害公民權(quán)利。

三、貫徹落實(shí)“三項(xiàng)制度”的重要舉措

（一）盡快完善相關(guān)的配套制度?！叭?xiàng)制度”具有歸范指引作用，因而需要進(jìn)一步完善與行政執(zhí)法有關(guān)的法律、法規(guī)及規(guī)章等，從源頭上實(shí)現(xiàn)依法行政、有法可依。一些具體的問題需要完善，如公開法律依據(jù)尚不明確、公開范圍內(nèi)容不統(tǒng)一、途徑時(shí)限不統(tǒng)一等。要進(jìn)一步完善推行行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”改革的工作體制機(jī)制，建立和完善相關(guān)工作制度 、有效的考核制度、通報(bào)制度、問責(zé)制度等。規(guī)范和完善相關(guān)制度規(guī)定程序，完善落實(shí)配套系列制度和方案，使得行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”在實(shí)踐中有章可循，完善落實(shí)公職律師制度和法律顧問制度，發(fā)揮公職律師和法律顧問對重大行政執(zhí)法決定的法制審核作用。制度可循序漸進(jìn)地推進(jìn)，避免存在脫離實(shí)際的現(xiàn)象。

（二）強(qiáng)化“三項(xiàng)制度”的精神領(lǐng)會(huì)。制度的執(zhí)行在人。強(qiáng)化觀念轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵，作為行政執(zhí)法人員，正確的思想觀念是決定其執(zhí)法行為合法合理的基礎(chǔ)。過去行政權(quán)力的行使常受到管理思想、官本位思想、人治思想的不良影響。這些思想也是法治政府建設(shè)的大敵。行政執(zhí)法公示制度旨在打造陽光政府，全過程記錄制度旨在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，法制審核旨在行政執(zhí)法的合法性前提，這些制度的實(shí)施將對行政執(zhí)法理念的更新奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。而實(shí)踐的前提是思想的自覺。因此，強(qiáng)化三項(xiàng)制度內(nèi)容和要求的學(xué)習(xí)理解是保證實(shí)踐能動(dòng)性的基本需要和前提。

（三）進(jìn)一步完備硬件保障機(jī)制。行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”作為法治政府建設(shè)的重要組成部分，是一項(xiàng)浩大的改革工程，公示平臺(tái)的建設(shè)、全過程記錄設(shè)備的購置、法律顧問的聘請等，自然都少不了人財(cái)物的巨大投入。因此需要加強(qiáng)執(zhí)法單位的硬件建設(shè)。應(yīng)購置執(zhí)法記錄設(shè)備，以保證執(zhí)法過程全紀(jì)錄制度的實(shí)施。應(yīng)充分運(yùn)用新媒體，結(jié)合傳統(tǒng)公示渠道搭建信息公示平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)公開執(zhí)法信息。探索建立行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)平臺(tái)及電子簽章、數(shù)字指模系統(tǒng)的開發(fā)應(yīng)用，以適應(yīng)進(jìn)戶執(zhí)法工作的需要，并對執(zhí)法數(shù)據(jù)進(jìn)行集成、分析，進(jìn)行行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)控制，指導(dǎo)行政執(zhí)法工作等。

（四）加強(qiáng)對行政執(zhí)法人才的培養(yǎng)。行政執(zhí)法是由行政主體為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展而實(shí)施的具體行政行為，對行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)具有較高的要求。 應(yīng)加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員的管理。對執(zhí)法人員嚴(yán)格進(jìn)行資格化管理，執(zhí)法崗位應(yīng)配備具有執(zhí)法資格的人員，取得執(zhí)法資格人員應(yīng)授予執(zhí)法資格證書。加強(qiáng)對執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員紀(jì)錄執(zhí)法過程的能力。培養(yǎng)行政執(zhí)法人員證據(jù)意識和訴訟預(yù)防意識，提高其在執(zhí)法過程中固化證據(jù)的能力。

參考文獻(xiàn)

[1] 國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見，國辦發(fā)[2018]118號.

作者簡介：李振良（1964- ），男，河南鄧州人，副教授，法學(xué)室主任。