西南地區(qū)川渝城市群建設(shè)與管理的府際合作

楊小敏

摘要：城市群作為多個城市的一種功能性集合體區(qū)域，正成為國家區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的整體性運行載體。從一系列規(guī)范性文件中關(guān)于強化以合作共贏為基礎(chǔ)和以整合機制為核心的城市群建設(shè)與跨域協(xié)調(diào)機制健全的要求可知，重視預防區(qū)域共性問題，通過府際合作以優(yōu)化治理過程和提升治理結(jié)果，城市群府際協(xié)作已成為城市群治理的新趨勢。文章通過文獻研究和訪談，對城市群建設(shè)與管理的府際合作狀況進行了研究，其合作模式已在東部取得相當成效，但我國西南地區(qū)城市群卻仍存在布局不科學、府際協(xié)作率低、集群效率偏下，合作無序松散等障礙。通過深層剖析我國西南地區(qū)城市群府際合作模式存在的瓶頸，考慮東西部不同城市群所處不同地域特征和經(jīng)濟環(huán)境特征，借鑒東部做法甚至學習國外先進經(jīng)驗，探討我國西南地區(qū)川渝城市群建設(shè)與管理的府際合作模式的必要性和可行性，從而更有針對性地提出促進府際合作可采取的對策建議。

關(guān)鍵詞：川渝城市群；建設(shè)與管理；府際合作

我國西部尤其是西南地區(qū)，城市群是西部大開發(fā)的戰(zhàn)略重點區(qū)和率先發(fā)展區(qū)，是區(qū)域未來經(jīng)濟發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)，西南城市群的發(fā)展事關(guān)大開發(fā)戰(zhàn)略的實施成效，承擔著縮小東西部差距、全面建設(shè)小康社會與維護民族團結(jié)的重任。據(jù)統(tǒng)計，我國十大城市群雖僅占全國的25%面積，卻匯聚著我國約60%的人口和80%的經(jīng)濟總量。而在我國西部，以西安、成都、重慶等特大城市為中心的系列城市群正在成長，同時它們也成為促使經(jīng)濟保持高增長速度的產(chǎn)業(yè)群，建設(shè)現(xiàn)代化城市群是我國西南地區(qū)發(fā)展關(guān)鍵。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施近14年來，經(jīng)歷了由12省區(qū)“廣撒胡椒面”向城市化（城市群）建設(shè)為主的重要轉(zhuǎn)折。目前西部地區(qū)城市群由關(guān)中、川渝等共10個城市群組成，而川渝城市群是西南地區(qū)關(guān)鍵城市群，它是以成都、重慶兩市為中心對周邊輻射力逐年增強的西南地區(qū)府際協(xié)作載體，其總體發(fā)育程度低且發(fā)展尚處于發(fā)育雛形階段；城市群緊湊度和空間結(jié)構(gòu)穩(wěn)定度低，處于低度緊湊狀態(tài)；且城市群投入產(chǎn)出效率偏低；城市群經(jīng)濟發(fā)展的差異顯著，與東部地區(qū)城市群相比的發(fā)展差距很大。未來將不斷完善體系建設(shè)，加大輻射效應，使府際一體化程度進一步提高。一方面，西南地區(qū)川渝城市群的發(fā)育發(fā)展離不開國家相關(guān)區(qū)域政策的推動促進。另一方面，城市群建設(shè)與管理府際合作，提出川渝城市群的總體發(fā)展目標和具體建設(shè)重點，對西部地區(qū)城市群科學合理發(fā)展具有重要導向作用。

一、西南地區(qū)川渝城市群府際協(xié)作的必要性

基于川渝城市群的狀況，探討其府際協(xié)作機制的必要性，為下文探析建立健全川渝城市群府際協(xié)作機制的建議對策作鋪墊。一方面，在我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代的影響，政治體制改革滯后，區(qū)域城市群府際關(guān)系阻礙區(qū)域一體化進程。隨改革開放后，我國逐步融進經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的浪潮中，城市群建設(shè)也逐漸發(fā)展起來。川渝城市群是西南地區(qū)最大的城市群，是地區(qū)中心和樞紐，其發(fā)展狀況決定著片區(qū)經(jīng)濟的崛起和發(fā)展。由于起步較晚，受行政區(qū)經(jīng)濟及政府政績考核的誤導使得城市群內(nèi)府際競爭嚴重，阻礙了府際合作的步伐。另一方面，城市群府際協(xié)作機制是推動域內(nèi)問題的責任歸界舉措，促進地方官員間常態(tài)化交流的有效措施，城市間常態(tài)化交流能夠緩區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展不對稱矛盾、滿足加快城市建設(shè)的需要。同時，城市發(fā)展和城市圈的建立健全面臨著包括進一步改善城市交通、環(huán)境保護等問題在內(nèi)的多重挑戰(zhàn)，而城市公共服務(wù)供給質(zhì)和量的提高速度都與上列問題緊密相關(guān)，因此迫切需要區(qū)域共性城市實現(xiàn)同步的溝通交流，滿足全區(qū)域大、中、小型城市的多樣化發(fā)展需求，緩解城市發(fā)展程度失衡矛盾，形成城市相互促進的良性互動，促進城市發(fā)展。

二、建立川渝城市群府際協(xié)作機制的可行性

城市群是當今城市組團式發(fā)展的一個新模式，區(qū)域一體化明顯提升了資源、人才、資金等要素流動性，治理環(huán)境復雜和治理效益高標準化要求區(qū)域府際合作的升華。城市群府際協(xié)作以打破區(qū)域間府際行為的囚徒困境為核心，既注重實現(xiàn)區(qū)域資源要素的多元流動和高效利用，又重視治理問題的公眾、協(xié)同和效益三維導向，關(guān)注特定區(qū)域共性公共問題的協(xié)商解決和公共服務(wù)的協(xié)同供給，最終實現(xiàn)區(qū)域公共利益的整體最佳。川渝城市群府際協(xié)作機制的建立有一定的環(huán)境條件，使得川渝城市群府際協(xié)作機制的建立能夠切實可行。

第一、可進行經(jīng)驗借鑒的國內(nèi)外城市群府際協(xié)作機制的先行案例屢見刊文。我國部分城市群府際協(xié)作機制正經(jīng)歷浪潮式發(fā)展，有必要以考察國外成功案例和分析國內(nèi)經(jīng)驗教訓為兩手抓策略，探索出我國西南地區(qū)城市群建設(shè)與管理的府際協(xié)作機制的新出路。目前，西南地區(qū)已建有具有府際合作的的成都經(jīng)濟區(qū)合作聯(lián)席會，但由于開展時間較晚，存在經(jīng)驗不足，出現(xiàn)發(fā)展瓶頸。而借鑒國內(nèi)東部其他地區(qū)實踐周期較長的則有長三角經(jīng)濟協(xié)調(diào)市長聯(lián)席會、鄂城市群府際合作等，其治理水平隨實踐經(jīng)驗的積累而較西部地區(qū)尤其是西南地區(qū)高。其中泛珠三角區(qū)域省會城市市長聯(lián)席會已經(jīng)踐行至第十三屆，以深化區(qū)域九省會城市及與港澳的交流合作。一是建立健全合作機制，注重規(guī)劃銜接，形成一體化發(fā)展合力。二是突出了合作重點，加快推進重大合作項目建設(shè)，推進生態(tài)環(huán)境共治共保，打造新型區(qū)域合作平臺。其三還引導優(yōu)勢互補，整體提升經(jīng)濟圈產(chǎn)業(yè)綜合競爭力。三舉措共同推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，城市群經(jīng)濟圈建設(shè)要著力推進理念共通、規(guī)劃共繪、設(shè)施共建、產(chǎn)業(yè)共興、品牌共樹、市場共拓、環(huán)境共保和人才共享?？偟膩碚f，城市群府際協(xié)作機制的作用發(fā)揮取決于地方政府間攜手共濟，通力合作，共同開創(chuàng)城市群經(jīng)濟圈建設(shè)的新局面。

第二、政府相繼出臺相關(guān)法律和系列政策，保障城市群府際協(xié)作機制和模式探索創(chuàng)新的深度和廣度。一方面，國家“十一五規(guī)劃”中對“城市群”的四點要求以及關(guān)于城市群府際合作的一系列指令和政策，為西南地區(qū)川渝城市群建設(shè)與管理的府際合作機制構(gòu)建的順利進行了保障。另一方面，西南地區(qū)川渝城市群省市各級政府都在積極構(gòu)建互利共贏的合作模式，大力倡導踐行川渝城市群建設(shè)與管理的府際合作機制。借鑒泛珠三角區(qū)域省會城市市長聯(lián)席會的“9+2”，各級地方政府不僅貫徹國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并落實區(qū)域合作精神，在“一帶一路”建設(shè)深入推進與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的大背景下深化府際合作。

第三、川渝城市群獨具特色的發(fā)展條件。即使西部地區(qū)城市群發(fā)展條件難以與沿海相比，地區(qū)政治、經(jīng)濟與文化等要素大部分處于劣勢地位，且與其他區(qū)域資源和環(huán)境的組合效益也不高，當然西部也不是均質(zhì)的，少量盆地如四川、河谷地帶如重慶又稍具相對優(yōu)勢。西部地區(qū)一些基礎(chǔ)條件尤其是首位的區(qū)位條件與中、東部不可比擬，西部深居內(nèi)陸，自然地理條件和基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，基本屬于國家經(jīng)濟一體化格局的灰色邊緣地帶。但域內(nèi)自然資源豐富性多樣性高過中、東部使其具有雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)，且近年在國家政策支持下，西南地區(qū)各城市基礎(chǔ)設(shè)施狀況大為改觀，但城市間的交通網(wǎng)絡(luò)無縫隙銜接工作還需進一步強化。

第四、川渝市場經(jīng)濟環(huán)境的優(yōu)化，社會資本的空前繁榮。西南地區(qū)發(fā)展的滯后性客觀上給予其相對較多可借鑒的經(jīng)驗，眼觀先行的東、中部，我國眾多中心城市均已成功探索并建設(shè)起了以自己為中心的體系相對健全的區(qū)域經(jīng)濟圈，諸如區(qū)域經(jīng)濟最發(fā)達、府際協(xié)同最成功的長三角經(jīng)濟區(qū)。目前西部地區(qū)有三個國家層面的重點經(jīng)濟區(qū)，成渝經(jīng)濟區(qū)就囊括其中，成渝經(jīng)濟區(qū)被視作實力最強、最具新增長極潛力的，它在突破省市界限基礎(chǔ)上實現(xiàn)在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置地區(qū)資源。川渝市場經(jīng)濟環(huán)境的優(yōu)化和內(nèi)需增大，為成渝城市群契合互動、釋放西部巨大發(fā)展?jié)摿μ峁┝丝陀^條件，西部以成都、重慶為代表核心城市的電子信息、裝備制造和金融等產(chǎn)業(yè)近年不斷趕超東部，而人力資源實力向來較雄厚，未發(fā)育完善的市場具有較好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，在政策指引下開放型經(jīng)濟體系正形成，未來發(fā)展空間巨大。

第五、地方政府間重復博弈產(chǎn)生了橫向府際信任。近年，地方政府間逐步認識到相互惡性競爭或過度競爭帶來的負面影響無疑使得每一方利益都受損，由此地方越來越趨于理性以避免在互相競爭中陷入集體行動的囚徒困境，此外，某一區(qū)域或鄰近地方政府間越來越推崇雙向合作甚至是多邊合作。這種建立在互信基礎(chǔ)上的利益博弈才對于合作各方來說都是互贏的，地方政府普遍重視府際合作并在省級均設(shè)有負責與其他地方政府合作的專門機構(gòu)。橫向地方政府間相關(guān)共性利益與府際信任程度的密切相關(guān)，即使在相互間利益沖突可能性大的領(lǐng)域，比如，跨界環(huán)境保護合作最難維持，支付環(huán)保成本的考慮和相互想搭便車行為，互信較難形成，但通過合作可實現(xiàn)共贏的領(lǐng)域易于持續(xù)互信與形成穩(wěn)定合作。

三、構(gòu)建川渝城市群府際協(xié)作機制的途徑

在經(jīng)濟發(fā)展程度較高的東部地區(qū)城市群和地理環(huán)境較好地區(qū)的城市群，城市群府際協(xié)作機制不僅能滿足了城市之間學習溝通的需求，同時城市之間的經(jīng)濟合作也呈現(xiàn)出前所未有的良好態(tài)勢，而這些城市群府際協(xié)作的先進經(jīng)驗為還需進一步優(yōu)化提升的川渝城市群提供了可借鑒的依據(jù)，不同地區(qū)和不同級別的城市依據(jù)本地實際具體地進行參考，川渝城市群也應從特殊的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和地理區(qū)位等方面考慮再合理借鑒。當城市群日益成為全球經(jīng)濟大格局中的競爭單元，我國長三角、京津冀等三大城市群均提出打造世界級城市群，可見區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，中部和西部特別是西南地區(qū)都需要大城市群來帶動，都需要一個世界級城市群的崛起。建立健全川渝城市群府際協(xié)作體制，有助于構(gòu)建政府間平等對話與跨界協(xié)商機制，克服地區(qū)競爭機制、縱向政令機制及部門職能分割機制造成的政策執(zhí)行的條塊分割弊端，提供給各層各級的政府機構(gòu)權(quán)責平衡與利益表達的渠道。

首先，政治類聯(lián)席會的政治合作。聯(lián)席會議題囊括實現(xiàn)經(jīng)濟、交通、環(huán)境、科技、文化、旅游等各方面，實現(xiàn)從單一合作到全面合作的轉(zhuǎn)變，促進相互間各要素的多元流動與融合。同時，善用政治合作是為建立區(qū)域多元主體協(xié)作制度、營造區(qū)域一體化環(huán)境不可或缺的手段。城市群、經(jīng)濟圈本就是一個復雜的有機體，規(guī)劃、建設(shè)、管理環(huán)環(huán)緊扣，相互交織，要以一個高段位的規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，科學且精準布局，才能為以后提升城市功能品質(zhì)打下基礎(chǔ)。川渝城市群需要政治類聯(lián)席會的政治合作，實現(xiàn)對西南地區(qū)城市群未來的統(tǒng)一規(guī)劃，推動成渝的相向發(fā)展，實現(xiàn)共建具有國際競爭力的國家級城市群，并加快向世界級城市群的躍升。

其次，建設(shè)域內(nèi)合作與協(xié)調(diào)組織與制度。若要協(xié)調(diào)發(fā)展，在各方政府達成共識基礎(chǔ)之上還需專門設(shè)置協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，以保證多方合作的高水平高質(zhì)量，并且能夠進行第三方監(jiān)督約束。聯(lián)席會組織架構(gòu)與制度建設(shè)包括制定相關(guān)章程，設(shè)立常設(shè)機構(gòu)等。這種組織和制度雖不具備法律強制性，卻能形成政府間默認性的“契約式”協(xié)作，使政府間長期協(xié)作得以持續(xù)。以長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會的市長聯(lián)席會等為借鑒，其實踐歷程長，積累經(jīng)驗多，并在政策支持下，在政府職能進一步轉(zhuǎn)變和市場經(jīng)濟體制再度改革背景下，新型的戰(zhàn)略協(xié)同與經(jīng)濟合作高度融合、城市之間政治、經(jīng)濟、文化的深度交流，每一城市都能更好依托于聯(lián)席會的協(xié)同發(fā)力和整體環(huán)境的改善實現(xiàn)更加高效率、高效益的全方位發(fā)展。

再次，適應型綜合協(xié)作的體制機制。不同區(qū)域、不同城市群發(fā)展速度與要求各有不一，應根據(jù)自身形態(tài)結(jié)構(gòu)與基礎(chǔ)條件等實際情況，探索并創(chuàng)新適合本域需要的協(xié)作模式，多鑒用自下而上的創(chuàng)新協(xié)作方式，也根據(jù)已有合作基礎(chǔ)還應促進其他協(xié)作形式的有效組合，如府際協(xié)議、合作論壇等，形成綜合協(xié)作的體制機制。川渝城市群的成都將推行“東進、南拓、西控、北改、中優(yōu)”差異化的空間功能布局，其發(fā)展越來越傾向且適應透過全球坐標找尋自身的定位，而非拘泥于區(qū)域和局部，一改數(shù)千年來的圈層結(jié)構(gòu)。在此背景下，川渝城市群建設(shè)依托于綜合協(xié)作的體制機制，借力成都差異化的空間功能布局和發(fā)展態(tài)勢，以牽引西南地區(qū)系列城市未來的可持續(xù)發(fā)展。2016年國家發(fā)改委通過《川渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，川渝城市群成為中國城市群里最為特殊的一個：雙核心城市群，這兩個核心城市定位都是國家中心城市，都在沖擊“一線城市”地位。從全球城市群發(fā)展歷史看，核心城市至關(guān)重要，一個城市群的發(fā)展水平和質(zhì)量就是核心城市的發(fā)展水平和質(zhì)量。聯(lián)席會的綜合協(xié)作體制應該以成渝為首席，就城市的發(fā)展詢一個導向。

最后，充分發(fā)揮中央政府軸心作用。建立自組織形態(tài)的城市群府際聯(lián)席會，中央政府也有角色應扮演好，一方面要做好跨省域城市群府際聯(lián)席會的引導以及與相關(guān)省級層面的工作對接，使中央的整體性規(guī)劃政策受到地方政府認同并轉(zhuǎn)化為地方實際行動；另一方面中央政府應較少干預府際聯(lián)席會的合作類議題，但對于治理類議題尤其是近年備受關(guān)注的環(huán)境治理，則需給予一定的監(jiān)督和協(xié)調(diào)；此外還應完善激勵機制，要鼓勵府際合作制度創(chuàng)新，對具有創(chuàng)新性的做法安排給予包容、認可與推廣，從而促進積極自主府際協(xié)作關(guān)系網(wǎng)的形成。

四、結(jié)論

城市群府際管理的目標是發(fā)揮城市群的域內(nèi)整體效應、實現(xiàn)域內(nèi)公共事務(wù)的高效治理、協(xié)調(diào)域內(nèi)府際競爭和沖突。為此城市群府際管理應樹立互依賴、政府間共贏、平等的理念。川渝世界級城市群的使命，也決定了西南地區(qū)以成渝為首的城市之間需構(gòu)建城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體，通過其府際協(xié)作機制實現(xiàn)城市之間優(yōu)勢互補，錯位發(fā)展，分工協(xié)作，相向而行。通過協(xié)同發(fā)展走向較高水平的利益共同體，這是城市群演進的基本方向。一方面，成渝要構(gòu)建城市群的利益共同體，首要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作；其次，要更好地發(fā)揮成、渝政府的作用，放大城市群的共同利益；最后，充分發(fā)揮中央政府及其職能部門的作用。另一方面，川渝城市群中的成渝需要相當一段時間在競爭中協(xié)同，在協(xié)同中競爭，這也是構(gòu)建城市群利益共同體的過程。

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（作者單位：貴州大學公共管理學院）