建筑領(lǐng)域農(nóng)民工討薪難問題的法律思考

摘 要 從2003年溫家寶總理為重慶農(nóng)婦熊德明討回包工頭欠其丈夫的工錢，到2017年李克強(qiáng)總理在政府工作報告中提出“鍥而不舍解決好農(nóng)民工工資拖欠問題，決不允許他們的辛勤付出得不到應(yīng)有回報”，農(nóng)民工討薪難已然成了社會的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。本文作者通過對自己參與處理的一起農(nóng)民工討薪案件進(jìn)行分析，從完善立法、加強(qiáng)執(zhí)法角度提出解決建筑領(lǐng)域農(nóng)民工討薪難對策。

關(guān)鍵詞 建筑領(lǐng)域 農(nóng)民工 討薪難

作者簡介：王欽一，遼寧大學(xué)。

中圖分類號：D922.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.139

一、問題的提出

李某等123名農(nóng)民工自2014年初至2017年5月，在某建筑項目工地斷斷續(xù)續(xù)工作近4年時間，均沒有簽訂勞動合同，口頭約定日工資標(biāo)準(zhǔn)，工資支付方式為平時預(yù)支生活費(fèi)，項目竣工后統(tǒng)一結(jié)算工資。工程施工的近四年時間里李某等123名農(nóng)民工總計被拖欠500余萬元工資。討要無果后，李某等到勞動監(jiān)察大隊投訴，因證據(jù)不足被告知到勞動仲裁委員會仲裁，勞動仲裁委員會開庭時建筑公司出具了與包工頭個人簽訂的《建筑工程承包合同》，最后勞動仲裁委員會認(rèn)定李某等人與建筑公司不存在勞動關(guān)系，案件不屬于勞動仲裁委員會受案范圍，李某等人的仲裁請求被駁回。李某等人又先后到市政府信訪部門求助，也到過公安機(jī)關(guān)報案，都因證據(jù)不足未能解決問題。李某等人不得不向法院提起訴訟，一審法院判決李某等人勝訴，目前案件在二審法院審理中，距離拿到生效的勝訴判決書進(jìn)入執(zhí)行程序尚需時日，而現(xiàn)在距離2017年5月項目竣工已經(jīng)近兩年時間過去，李某等人最終能否討回“血汗錢”以及何時能討回“血汗錢”仍是未知數(shù)，他們?nèi)员疾ㄔ诰S權(quán)的路上。

二、農(nóng)民工討薪難的原因分析

（一）建筑市場管理秩序混亂

首先，農(nóng)民工欠薪多發(fā)生在建筑領(lǐng)域，建筑市場上借用資質(zhì)掛靠承包、違法發(fā)包、層層轉(zhuǎn)包，甚至沒有資質(zhì)的包工頭個人承包屢見不鮮，使得建設(shè)單位、施工單位與農(nóng)民工之間出現(xiàn)了多個環(huán)節(jié)、多個利益主體，任何環(huán)節(jié)資金結(jié)算出現(xiàn)問題，都將導(dǎo)致處于這個利益鏈最末端的農(nóng)民工權(quán)利被侵害。其次，由于農(nóng)民工流動性大且多是短期用工的特點(diǎn)，一方面他們同時在幾個建筑工地打工，另一方面還要兼顧家里的農(nóng)活，農(nóng)忙季節(jié)要返鄉(xiāng)，所以建筑工地上的農(nóng)民工簽訂勞動合同不符合客觀實(shí)際，既有企業(yè)擔(dān)心簽訂勞動合同需要履行繳納社會保險的義務(wù)，也有農(nóng)民工擔(dān)心因為合同約束而沒有自由。如果是包工頭用工，其根本就不具備《勞動法》規(guī)定的用工主體資格，綜上種種因素，導(dǎo)致建筑工地上的用工多數(shù)是通過口頭形式，工資標(biāo)準(zhǔn)是日工資，工資支付方式為平時預(yù)借生活費(fèi)，年終或者項目結(jié)束統(tǒng)一結(jié)算。一旦發(fā)生工資拖欠，農(nóng)民工要證明與包工頭或建筑公司之間存在勞務(wù)（勞動）關(guān)系非常困難，要證明欠薪金額就更困難。

（二）欠薪者違法成本低

首先，勞動保障監(jiān)察機(jī)關(guān)接到農(nóng)民工的投訴，開展調(diào)查、檢查工作時，對拒不配合的被調(diào)查者，甚至采用隱瞞事實(shí)真相、偽證或者隱匿、毀滅證據(jù)者，勞動保障監(jiān)察人員只能依據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》第三十條的規(guī)定，對被調(diào)查者最高處以2萬元以下的行政罰款。這對于動輒欠薪數(shù)百萬元的企業(yè)來說，無疑起不到震懾或懲罰作用，這也是大多數(shù)欠薪案件在勞動保障監(jiān)察機(jī)關(guān)因為證據(jù)不足而得不到有效處理的重要原因。其次，《勞動合同法》第八十五條雖然規(guī)定了對未及時足額支付勞動報酬的，可以責(zé)令用人單位按應(yīng)付金額百分之五十以上百分之一百以下的標(biāo)準(zhǔn)，向勞動者加付賠償金，但該條規(guī)定的適用前提必須是在“經(jīng)過勞動行政機(jī)關(guān)責(zé)令支付而不支付的”情況下才能適用，很多案件勞動行政機(jī)關(guān)因為證據(jù)問題無法認(rèn)定欠薪事實(shí)及欠薪數(shù)額，也就無法作出“責(zé)令用人單位支付工資”的行政行為，所以該條規(guī)定就形同虛設(shè)；另外對于農(nóng)民工與包工頭之間形成勞務(wù)關(guān)系的案件，根本不適用《勞動合同法》的調(diào)整。再次，在群體性討薪等惡性討薪事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)緊迫情況下，2011年5月11日全國人大常委會在《刑法修正案（八）》中將惡意欠薪入刑，這是對惡意欠薪者最為嚴(yán)厲的制裁，但欠薪入刑實(shí)施幾年來執(zhí)行情況并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，欠薪頑疾未得到有效治理。究其原因是實(shí)踐中遭遇法律適用難，根據(jù)該條規(guī)定欠薪行為構(gòu)成犯罪的前提必須滿足“經(jīng)政府有關(guān)部門責(zé)令支付仍不支付的”前置條件，該規(guī)定與本文所述的《勞動合同法》第八十五條的規(guī)定存在同樣的問題。同時關(guān)于該法律條文規(guī)定的“惡意”“隱藏”“轉(zhuǎn)移財產(chǎn)”“逃匿”的舉證責(zé)任問題，勞動者根本沒有能力提供證據(jù)證明。所以欠薪入刑的法律規(guī)定雖然實(shí)施幾年了，但因此被判刑的惡意欠薪者卻寥寥無幾，而農(nóng)民工工資被拖欠的問題卻依然形勢嚴(yán)峻。

（三）農(nóng)民工討薪維權(quán)程序復(fù)雜

當(dāng)農(nóng)民工被欠薪時，如果農(nóng)民工與施工企業(yè)形成了勞動關(guān)系，那么根據(jù)我國勞動法的規(guī)定，勞動爭議案件首先要經(jīng)過勞動仲裁前置程序，然后才能進(jìn)入法院審判程序，也就是一裁兩審。如果農(nóng)民工與包工頭之間形成的是勞務(wù)雇傭關(guān)系，則可以直接進(jìn)入法院的審判程序，但由于建筑工程經(jīng)過多次分包、轉(zhuǎn)包，法律關(guān)系復(fù)雜，農(nóng)民工與用工主體之間形成的究竟是勞務(wù)關(guān)系還是勞動關(guān)系，這樣專業(yè)的法律問題，即使是法官、律師從表面上也很難作出準(zhǔn)確判斷，對于文化水平低、法律知識欠缺的農(nóng)民工就更不知所措了。一些惡意欠薪者正是利用復(fù)雜的法律程序與農(nóng)民工玩起法律程序游戲，以達(dá)到拖延支付、少支付甚至將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移而不支付的目的。

（四）農(nóng)民工維權(quán)成本高

由于維權(quán)程序復(fù)雜，而農(nóng)民工為了維權(quán)就要往返于老家和打工的城市之間，農(nóng)民工多是跨省流動，勢必就得先支出大量的食宿費(fèi)、交通費(fèi)，還要耗費(fèi)大量的時間。另外，如果農(nóng)民工與包工頭之間形成的是勞務(wù)關(guān)系，則法院對勞務(wù)合同糾紛訴訟在訴訟費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)上，不同于勞動爭議案件的每件10元訴訟費(fèi)，而是按普通的財產(chǎn)案件收取訴訟費(fèi)，即按照訴訟標(biāo)的額的百分比計收，無疑也加重了農(nóng)民工的維權(quán)成本?？傊?，由于程序設(shè)置復(fù)雜使得農(nóng)民工維權(quán)不但耗費(fèi)時間長，相應(yīng)需要支出的維權(quán)成本也很高，最終還可能因為案件敗訴、執(zhí)行不到位等原因而得不償失。

三、解決農(nóng)民工討薪難對策

農(nóng)民工討薪難已成為積重難返的社會頑疾，可以說是年年清年年欠，多年來雖然從中央到地方，都把解決農(nóng)民工欠薪問題作為大事來抓，但卻未能從根本上解決問題。筆者認(rèn)為，要全面的、持續(xù)的、根本的解決討薪難問題，必須通過建立完善的法律體系，營造一個“不能欠薪、不敢欠薪”的法治環(huán)境。

（一）完善立法，從法制體系上遏制拖欠問題

首先，我國關(guān)于調(diào)整勞動關(guān)系的法律體系已經(jīng)很完善，《勞動法》《勞動合同法》以及最高人民法院發(fā)布的四個審理勞動爭議案件的司法解釋，對勞動關(guān)系下的勞動者權(quán)利的保護(hù)，已經(jīng)是全方位的，且實(shí)踐中的效果很顯著。建筑領(lǐng)域農(nóng)民工之所以容易被侵權(quán)，被侵權(quán)后又遭遇維權(quán)難，原因是建筑領(lǐng)域農(nóng)民工大多數(shù)是與包工頭建立的勞務(wù)關(guān)系，而調(diào)整勞動關(guān)系的法律法規(guī)根本不適用勞務(wù)關(guān)系中的包工頭和農(nóng)民工，所以，當(dāng)下只要通過立法明確，將調(diào)整勞動關(guān)系的法律法規(guī)適用于建筑領(lǐng)域形成勞務(wù)關(guān)系的農(nóng)民工，這樣關(guān)于農(nóng)民工工資應(yīng)按月發(fā)放問題，不簽訂書面勞動合同應(yīng)支付雙倍工資的法律后果問題，克扣、拖欠工資的加付賠償金問題，維權(quán)時的舉證責(zé)任倒置問題以及訴訟費(fèi)按10元標(biāo)準(zhǔn)收取的問題，就迎刃而解。其次，修訂《勞動合同法》，取消《勞動合同法》第八十五條中關(guān)于“經(jīng)勞動行政機(jī)關(guān)責(zé)令支付不支付的”的前置條件設(shè)置。最后，通過立法，將國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》中第三部分關(guān)于“完善企業(yè)工資支付監(jiān)控機(jī)制、完善工資保證金制度、建立健全農(nóng)民工工資（勞務(wù)費(fèi)）專用賬戶管理制度、落實(shí)清償欠薪責(zé)任”的內(nèi)容上升為法律，解決法院審理案件時適用法律的困難。

（二）加強(qiáng)行政執(zhí)法，嚴(yán)厲處罰拖欠行為

首先，啟動對2004年實(shí)施的《勞動保障監(jiān)察條例》的修訂工作，賦予勞動保障監(jiān)察機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施的權(quán)利，讓勞動監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)查詢、凍結(jié)欠薪者資產(chǎn)、賬戶等；提高對違法者的行政罰款上限，讓行政處罰真正發(fā)揮威懾和懲罰作用，讓欠薪者不敢欠薪；在《條例》中增加對勞動行政執(zhí)法人員工作懈怠、互相推諉、執(zhí)行不到位等不作為、亂作為的責(zé)任追究制度；強(qiáng)化勞動行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，變被動的集中突擊整治為日常的主動監(jiān)管，將農(nóng)民工工資拖欠問題與勞動行政機(jī)關(guān)的政績考核掛鉤。其次，將《建筑法》第七十六條中規(guī)定的“責(zé)令停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級和吊銷資質(zhì)證書”的行政處罰落實(shí)到實(shí)處，提高對建筑公司違法行為的罰款上限。最后，對農(nóng)民工欠薪案件，制定各行政機(jī)關(guān)聯(lián)動辦公機(jī)制，并設(shè)置首問負(fù)責(zé)制，暢通農(nóng)民工討薪通道，簡化案件受理審批程序，搭建農(nóng)名工維權(quán)平臺，讓討薪信息在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、勞動行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間共享，避免讓農(nóng)民工在多個部門之間往返，并反復(fù)提供材料履行手續(xù)；避免出現(xiàn)表面上多個部門都有權(quán)管，實(shí)際上誰都可以不管的尷尬局面；避免對違法者的懲戒滯后或遺漏。

法不嚴(yán)則不力，治不嚴(yán)則無獲。解決建筑領(lǐng)域農(nóng)民工工資拖欠問題，只有做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，讓法治為農(nóng)民工權(quán)益做保障，未雨綢繆地構(gòu)建起監(jiān)管長效機(jī)制，才能使農(nóng)民工討薪難這一頑疾從根本上徹底解決。

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