探討政府購買社會服務(wù)中的利益結(jié)構(gòu)及行動者行動異化問題

趙戰(zhàn)軍，陳向陽

一、引言

十九大報告提出要建立共建共治共享的社會治理格局。①中國共產(chǎn)黨十九大報告全文[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/2017-10-18/doc-ifymyyxw3516456.shtml。在政府對基本公共服務(wù)承擔(dān)最終責(zé)任的前提下，引入社會資本進入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，有利于轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給方式，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，更有利于理清政府職能邊界，重塑政府職能。在深化行政體制改革進程中，推進政府購買公共服務(wù)已逐步成為以公共服務(wù)為中心的政府職能轉(zhuǎn)變重點②遲福林，張飛.推進政府購買公共服務(wù)：政府職能轉(zhuǎn)變的重點[J].社會治理，2016：30-35。，引起各級政府與學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。我國政府購買公共服務(wù)實踐自上海浦東新區(qū)“羅山會館”開始，在全國范圍內(nèi)擴展開來。③王才章.政府購買公共服務(wù)中政府與社會組織關(guān)系的關(guān)系—個組織社會學(xué)的新制度主義視角[J].學(xué)術(shù)論壇，2016：62-66。2003年以來，上海、北京、廣東、江蘇、浙江等地政府紛紛開始向社會組織購買公共服務(wù)，領(lǐng)域涉及教育、公共衛(wèi)生、扶貧、養(yǎng)老助殘等多個方面。④呂納，張佩國.公共服務(wù)購買中政社關(guān)系的策略性建構(gòu)[J].社會科學(xué)家，2012（6）：65-68。這些實踐為豐富公共服務(wù)供給方式、轉(zhuǎn)變政府職能提供了現(xiàn)實參考。

目前學(xué)者對于政府購買公共服務(wù)研究主要集中在以下幾個方面：一是從主體、客體、購買方式、購買邊界等方面對政府購買公共服務(wù)內(nèi)涵進行界定，其中對于政府購買公共服務(wù)一般定義學(xué)術(shù)界基本達成共識，⑤王浦劬，薩拉蒙等（2010）在其研究專著《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗分析》中，將“政府購買公共服務(wù)”界定為“政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項，通過直接撥款或者公開招標方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標者所提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量來交付服務(wù)費用”這一定義后來被學(xué)者們高頻次引用。因而可以說得上是“政府購買公共服務(wù)”概念的經(jīng)典界定。但是對于購買邊界問題依然爭論不休；①魏娜，劉昌乾.政府購買公共服務(wù)的邊界及實現(xiàn)機制研究[J].中國行政管理，2015，（1）：73 -76；常江.美國政府購買服務(wù)制度及其啟示[J].政治與法律，2014，（1）：153-160；許彩霞.政府購買公共服務(wù)范圍初探[J].中國機構(gòu)改革與管理，2014，（8）：30-31；王叢虎.政府購買公共服務(wù)的底線及分析框架的構(gòu)建[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2015，（8）：69-73。二是總結(jié)政府購買公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實價值，理論基礎(chǔ)主要包括公共選擇理論、合同管理理論、公私合作理論、法律相關(guān)理論等，現(xiàn)實價值主要從政府層面、公共服務(wù)層面、政府—社會關(guān)系層面進行闡釋；②陳朝兵，代佳欣.近二十年國內(nèi)政府購買公共服務(wù)研究的回顧與展望[J].理論月刊，2016（9）：153-158。三是分析政府購買公共服務(wù)相關(guān)法律、制度、機制建設(shè)；③李寧.我國政府購買公共服務(wù)糾紛解決機制及其完善[J].山東大學(xué)學(xué)報，2015（2）：113-120。四是分析國內(nèi)外政府購買公共服務(wù)現(xiàn)狀、問題與困境，以及政府購買公共服務(wù)未來發(fā)展方向與推進策略。④楊柯.政府向社會組織購買公共服務(wù)的發(fā)展困境及道路選擇[J].理論月刊，2013（1）：129-132?，F(xiàn)狀研究多采用實證分析，涉及不同地區(qū)、不同領(lǐng)域。這些研究基本上從宏觀、中觀視角上概括了政府購買公共服務(wù)的基礎(chǔ)理論問題，其研究價值值得肯定。但是從現(xiàn)實中看，這些研究提供的線性控制思維已經(jīng)不能完全適應(yīng)當前復(fù)雜現(xiàn)實的需要，單單依靠制度建構(gòu)方式推動公共服務(wù)領(lǐng)域地方政府與社會組織合作進一步深化困難凸顯，在這種情況下，對于微觀視角下行動者及其利益追求的研究或許能夠突破研究困境，推進公共服務(wù)服務(wù)進一步發(fā)展。本文將從行動主義視角出發(fā)，結(jié)合實踐，探討政府購買公共服務(wù)中具體有哪些行動者及其利益結(jié)構(gòu)并分析行動者行動異化。文中所涉及到的實證資料，來自筆者2017年8月在南京、蘇州與杭州所做的實地調(diào)查。

二、政府購買社會服務(wù)中的行動者及其利益結(jié)構(gòu)

20 世紀中期以來，“行動”、“行動者”這些高頻詞匯從哲學(xué)到政治學(xué)，從社會學(xué)到行政學(xué)開始流行起來，學(xué)者紛紛通過這些概念表達一種不同于傳統(tǒng)的理論取向。在實踐中，各種“新社會運動”也都開始表現(xiàn)出了關(guān)注“行動”的新特征，在此條件下行動主義⑤張康之.公共行政的行動主義[M].南京：江蘇人民出版社，2014：2-60。研究思潮孕育而生。⑥張乾友.行動主義：合作治理的神髓—兼評張康之教授的《公共行政的行動主義》[J].河北學(xué)刊，2017（3）：189-194。與注重規(guī)則、制度、結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)主義相比，行動主義強調(diào)行動者中心地位，組織是行動者的建構(gòu)過程，組織不再依靠結(jié)構(gòu)調(diào)整來解決問題，而是通過行動者與結(jié)構(gòu)雙向互動，形成組織活動場域。因此本文將在總體上描述公共服務(wù)購買中各個具體行動者基礎(chǔ)上，對行動者場域的特殊形式利益結(jié)構(gòu)進行分析，以期獲悉在具體實踐中行動者行動特征、方式與本質(zhì)。

（一）公共服務(wù)購買中行動者的利益結(jié)構(gòu)及其分析要素

組織研究中，行動者的概念至關(guān)重要。早期組織研究雖然注意到行動者概念，但多將行動者理解為順應(yīng)制度、規(guī)則變化的對象。從泰勒制到當今的制度學(xué)派理論，皆是根據(jù)人性假設(shè)來立論，但無論是經(jīng)濟人、社會人到復(fù)雜人都認為人的特性與需求相對不變，可以對其進行預(yù)知與控制。與結(jié)構(gòu)主義不同，行動主義觀點中行動者有以下特點：行動者并非絕對理性，其行動不能由結(jié)構(gòu)完全預(yù)測與掌控；行動者不僅限于對情景作回答，實際上還創(chuàng)造著情景，在環(huán)境中有選擇自由，具有無法估量的創(chuàng)造力；行動者具有實現(xiàn)目標的可能性，個體行動者作用于社會和歷史的方式主要是通過社會運動來實現(xiàn)，而由個體行動者運動出發(fā)構(gòu)成的社會運動，可以創(chuàng)造出新的社會形態(tài)。⑦埃哈爾.費埃德伯格.權(quán)利規(guī)則.組織行動的動力[M].上海：上海人民出版社，2017：15-67。在政府購買公共服務(wù)實踐中，最主要行動者是地方政府核心行動者、社會組織管理者以及服務(wù)對象，即買方、賣方與受益方。地方政府核心行動者是指掌握關(guān)鍵資源、發(fā)揮主導(dǎo)作用，其行政策略與行動結(jié)果直接決定行政區(qū)治理走向與績效的政府官員⑧金太軍，沈承誠.政府生態(tài)治理、地方政府核心行動者與政治錦標賽[J].南京社會科學(xué)，2012（6）：65-70。。在政府制度規(guī)則作用下，地方政府核心行動者大體追隨公共利益方向，但是其作為整體具有組織化特點意味著地方政府核心行動者某些行動會出于官僚組織生存發(fā)展需要。另一方面地方政府核心行動者作為具體行動者個人帶有不可避免自利性傾向，導(dǎo)致其行動路徑會發(fā)生部分偏移。社會組織管理者在社會組織中起關(guān)鍵性作用，決定社會組織發(fā)展方向。在一般情況下，影響社會組織管理者行動的利益追求主要有公共利益、組織利益與自我利益，三者交織共同影響行動。服務(wù)對象也是公共服務(wù)購買中重要行動者，在發(fā)展初期，無組織的分散服務(wù)對象利益追求主要是個人利益，在政府購買公共服務(wù)日漸成熟階段，組織起來的服務(wù)對象開始關(guān)注對組織與公眾的服務(wù)，其行動對于其他行動者影響愈加明顯（見圖1）。

布迪厄認為行動者行動必然發(fā)生在一定場域內(nèi)并被行動所發(fā)生的場域影響。一個場域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關(guān)系的一個網(wǎng)絡(luò)或一個構(gòu)建。這種關(guān)系是獨立于行動者意志的客觀存在，又與行動者所占位置、所掌握的資源和行動者稟賦及其采取的策略有關(guān)。①皮埃爾·布迪厄.實踐與反思：反思社會學(xué)導(dǎo)引[M].北京：中央編譯出版社.1998：21-86。本文所研究的利益結(jié)構(gòu)是社會成員之間以及社會成員與社會之間的利益關(guān)系的意志模式，這種利益關(guān)系以利益資源占有狀況決定地位高低，不以人意志為轉(zhuǎn)移，但又離不開人意志（利益追求）與行動作用。②李毅.社會學(xué)概論[M].西安：西安人民教育出版社，1993：5-76。一定程度上，行動者利益結(jié)構(gòu)是行動者行動場域的特殊形態(tài)，對于行動者利益結(jié)構(gòu)研究有助于我們理解行動者場域理論并進一步獲知行動者行動方式與本質(zhì)。根據(jù)相關(guān)概念梳理，對于公共服務(wù)購買中行動者利益結(jié)構(gòu)分析筆者分為以下幾個要素進行：一定時空（外在條件）、資源占用狀況（內(nèi)在條件）、利益追求（驅(qū)動力）、行動策略（實現(xiàn)方式）與地位（外在表現(xiàn)），筆者在此框架分階段分析公共服務(wù)購買中行動者利益結(jié)構(gòu)。（見圖2）

圖1 政府購買公共服務(wù)主要行動者示意圖

（二）不同階段行動者的利益結(jié)構(gòu)

研究行動必須在一定時空內(nèi)進行，不存在脫離時空的行動。同時伴隨著政府購買公共服務(wù)實踐推進行動者利益結(jié)構(gòu)將產(chǎn)生變化。下文筆者將根據(jù)相關(guān)政府文件、社會實踐與調(diào)研觀察情況將政府購買公共服務(wù)分為三個階段：培育階段、規(guī)范階段、“三社聯(lián)動”③社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才簡稱“三社”。在社會治理中，社區(qū)是綜合平臺，社會組織是載體依托，社會工作專業(yè)人才是一支不可或缺的專業(yè)力量，“三社聯(lián)動”不是三項業(yè)務(wù)的簡單拼盤，而是三個主體有機融合、相互促進。階段，并在此基礎(chǔ)上分析各行動者的行動及利益結(jié)構(gòu)。三個階段劃分并非斷裂分割，在時間上是互有交叉的，每個階段工作重心不同。另外，雖然南、蘇與杭三地地方政府購買公共服務(wù)發(fā)展進程不同，但大致沿著相同路徑向前推進，只是有些走的快、有些走得慢。

圖2 公共服務(wù)購買中行動者利益結(jié)構(gòu)框架圖

第一階段：培育階段。2013年國務(wù)院辦公廳頒布《政府向社會力量購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》，意見提出要充分認識政府向社會力量購買公共服務(wù)的重要性。①中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498186.htm。隨后，江蘇省浙江省相繼出臺政府向社會組織購買公共服務(wù)意見。②2013年10月21日，江蘇省政府辦公廳印發(fā)關(guān)于政府購買公共服務(wù)工作指導(dǎo)意見的通知[蘇政辦發(fā)（2013J 175 號）]；2014年6月26日浙江省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見[浙政辦發(fā)（2014J 72 號）]。南、蘇、杭等地方政府紛紛響應(yīng)，通過對社會組織培育推進政府購買公共服務(wù)發(fā)展。此階段南、蘇與杭地方政府培育舉措大致概況為：四類社會組織直接登記；構(gòu)建多層次錯位發(fā)展社會組織孵化基地；推進以公益創(chuàng)投、定向購買、招標為主的政府購買方式多樣化。③材料來源于筆者2017年8月的實證調(diào)研。通過這些措施，地方政府培育大批承接公共服務(wù)購買的社會組織，踏出政府購買公共服務(wù)第一步。利益結(jié)構(gòu)形成過程中伴隨著各種利益聚合與利益沖突。公共服務(wù)購買行動發(fā)生初始動力便是地方政府核心行動者與社會組織管理者在公共利益上的聚合。在資源占有方面，地方政府核心行動者掌握調(diào)配人財物的權(quán)力資源，社會組織管理者只有少量人力資源與需要資金實現(xiàn)的服務(wù)項目，社會組織管理者對于地方政府核心行動者具有絕對依賴。地方政府核心行動者可以選擇性培育社組織及其管理者，并要求其按自身規(guī)則、標準行動，社會組織管理者話語權(quán)較弱甚至喪失只能單方面服從要求，形成政府支配-社會組織服從的關(guān)系。另一方面，社會組織及其管理者之間因生存發(fā)展組織需求爭奪政府培育資源與生存空間是這一階段另一重要利益沖突。培育發(fā)展階段政府放寬社會組織登記管理，社會組織數(shù)量激增但分類不明確。實力強大官方、半官方社會組織及其管理者能夠壟斷有限政府項目資源形成資源壁壘，很多實力較弱社會組織及其管理者在激烈競爭中被淘汰，逐漸走向衰亡。從服務(wù)對象角度看，單個服務(wù)對象力量薄弱，擁有的輿論資源沒有經(jīng)過整合發(fā)揮不出應(yīng)有作用，其對持續(xù)長效公共服務(wù)的需求經(jīng)常被忽略。地方政府核心行動者與社會組織管理者沒有真正發(fā)掘公眾需求反而將服務(wù)對象及其需求工具化，加上服務(wù)對象自身對社會組織管理者懷疑、不信任，對政府購買公共服務(wù)冷漠觀望、不參與最終導(dǎo)致服務(wù)對象竟處于利益結(jié)構(gòu)底層（見圖3）。

圖3 培育階段行動者利益結(jié)構(gòu)圖

第二階段：規(guī)范階段。針對社會組織承接能力不足問題，2014年國家財政部、民政部頒布關(guān)于《支持和規(guī)范社會組織承接政府購買公共服務(wù)的通知》①中華人民共和國財政部網(wǎng).財政部民政部關(guān)于支持和規(guī)范社會組織政府購買公共服務(wù)的通知[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/wg2014/wg201412/201505/t20150511_1229636.html。，提出要加強政府力量的支持與規(guī)范。在實踐中，南、蘇、杭也紛紛進入政府購買公共服務(wù)規(guī)范階段。該階段具體舉措總結(jié)為：大力培育社區(qū)社會組織；規(guī)范社會組織直接登記；建立社會組織信用記錄管理機制；推進行業(yè)協(xié)會商會改革以及行業(yè)協(xié)會承接政府購買服務(wù)工作；完善配套措施；嚴格管理和監(jiān)督。②材料來源于筆者2017年7月的實證調(diào)研。這些舉措在一定程度上將第一階段無序狀態(tài)引入有序狀態(tài)。從實踐上看，發(fā)展初級階段經(jīng)驗不足，地方政府管理上的無序混亂與社會組織造血功能不強是造成政府購買公共服務(wù)出現(xiàn)社會組織承接能力不足問題的原因。針對此種情況地方政府核心行動者在解決信任危機的組織需求驅(qū)使下對社會組織及其管理者進行規(guī)范化管理，如加強規(guī)范登記、嚴格管理與監(jiān)督等。對于社會組織及其管理者而言，組織持續(xù)發(fā)展更是成為首要解決的問題。社會組織管理者面臨上下兩方面壓力：一方面為適應(yīng)政府提出的更高標準獲取競爭資格，社會組織管理者需要完善社會組織內(nèi)部管理機制規(guī)范承接行為；另一方面對公共服務(wù)購買中資源壁壘已經(jīng)形成的現(xiàn)實壓力，需要完善社會組織公共服務(wù)功能，增強資源鏈接能力與自我造血能力，其中有些單一功能社會組織向綜合型、樞紐型、平臺型社會組織發(fā)展，有些社會組織甚至向公益企業(yè)發(fā)展。這也在一定程度上緩解了社會組織之間因數(shù)量眾多、功能趨同造成的利益沖突現(xiàn)象。此階段政府核心行動者依然掌握絕對財政資源優(yōu)勢，而社會組織管理者通過改革也擁有了一些與政府關(guān)系資源、服務(wù)對象的信任資源以及創(chuàng)新實施項目的能力資源，能夠?qū)崿F(xiàn)與地方政府及其核心行動者在部分程度上的對話，兩者形成政府主導(dǎo)-社會組織參與的關(guān)系。對于服務(wù)對象來說，越來越多扎根于社區(qū)的綜合型、專業(yè)型社會組織一定程度上滿足其需求并進一步激發(fā)其對獲得更精細、更專業(yè)化服務(wù)的需求，服務(wù)對象開始積極接受服務(wù)并主動表達服務(wù)需求，同時地方政府核心行動者與社會組織管理者開始主動嘗試了解服務(wù)對象真正需求，各種菜單式、低償服務(wù)應(yīng)運而生。但是由于服務(wù)對象依然沒有掌握關(guān)鍵性資源，依然處于被動接受服務(wù)的劣勢地位（見圖4）。

圖4 “三社聯(lián)動”階段行動者利益結(jié)構(gòu)圖

第三階段：“三社聯(lián)動”階段。早在2013年，民政部、財政部就聯(lián)合出臺《關(guān)于加快推進社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》①中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).民政部財政部關(guān)于加快推進社區(qū)社會工作服務(wù)的意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2600242.htm。提出要建立健全社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才聯(lián)動服務(wù)機制。在國家政策推動下，南、蘇與杭三市逐漸推進以建設(shè)社區(qū)服務(wù)機制為目標的政府購買公共服務(wù)創(chuàng)新實踐，取得突出成績。其中南京“六個一”街道中心化改革位居2014年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果榜首②民政部召“2014年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”發(fā)布會[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201505/20150500810874.shtml。；蘇州、杭州也在2016年相繼開展了社區(qū)服務(wù)社會化試點工作，成效喜人?！叭缏?lián)動”是建設(shè)以社區(qū)為綜合平臺、以社會組織為載體依托以及以社會工作專業(yè)人才為專業(yè)力量的社區(qū)服務(wù)機制。對于南、蘇、杭三市地方政府核心行動者來說，一方面“三社聯(lián)動”機制有利于進一步激發(fā)社會組織活力，加快實施政社分開，符合地方政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)現(xiàn)代政府的公共服務(wù)需求與組織需求。另一方面“三社聯(lián)動”將政府購買公共服務(wù)落實到社區(qū)綜合治理實踐當中，在與原有政策保持連續(xù)性基礎(chǔ)上激發(fā)全新創(chuàng)新點，符合政府核心行動者追求政治創(chuàng)新，獲得政績利益訴求。對于社會組織管理者來說，扎根社區(qū)徹底解決其服務(wù)不接地氣、持續(xù)性差問題；而在社區(qū)平臺上進行機制創(chuàng)新：社區(qū)服務(wù)社會化、社區(qū)公益金等也大大提升了社會組織自我造血能力，符合社會組織持續(xù)發(fā)展的利益需求與社會組織管理者個人成就的需求。鼓樓區(qū)心貼心老年人服務(wù)中心契合這一階段社會組織發(fā)展特點。“心貼心”立足社區(qū)發(fā)現(xiàn)社區(qū)老年人有修腳、助浴、按摩等服務(wù)需求；社區(qū)失業(yè)者有就業(yè)需求；技術(shù)能人有創(chuàng)業(yè)需求，再通過居家養(yǎng)老項目將三者聯(lián)動起來，雇傭失業(yè)者培訓(xùn)成為服務(wù)員為老人提供服務(wù)，批發(fā)創(chuàng)業(yè)者服務(wù)滿足老年人個性化需求，實現(xiàn)服務(wù)專業(yè)化與精細化③材料總結(jié)于筆者2017年7月在南京、蘇州、杭州的調(diào)研。（見圖5）。

圖5 心貼心老年人服務(wù)中心服務(wù)模式示意圖

此階段地方政府及其核心行動者依然擁有調(diào)配人財物的強勢權(quán)力資源，而社會組織及其管理者在三社聯(lián)動運作中獲取了群眾信任資源、成熟的項目資源與較為完善的社會網(wǎng)絡(luò)資源，與地方政府及其核心行動者形成良性長效的互動機制，形成較為平等的合作關(guān)系。在“三社聯(lián)動”階段，社區(qū)活力被激發(fā)，社區(qū)居民主要利益訴求從接受更優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)自我、發(fā)展自我、服務(wù)社區(qū)與服務(wù)公眾的需求。很多擁有這種利益訴求的服務(wù)對象在社區(qū)社會組織培育下組織化，掌握優(yōu)勢組織資源與專業(yè)知識資源，逐漸實現(xiàn)服務(wù)社區(qū)、服務(wù)社會的綜合功能。成為政府購買公共服務(wù)中積極行動者、參與者以及優(yōu)質(zhì)合作者（見圖6）。

圖6 “三社聯(lián)動”階段行動者利益結(jié)構(gòu)圖

總體上來看，公共服務(wù)購買中三個主要行動者利益追求主要有三種：公共利益、組織利益與個人利益，三者共同作用推動行動發(fā)生，但階段不同組合方式不同，發(fā)揮主導(dǎo)作用的利益追求不同。在培育階段公共利益追求發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府核心行動者與社會組織管理者在公共利益聚合下促成公共服務(wù)購買行動發(fā)生；在規(guī)范階段，面對政府購買公共服務(wù)出現(xiàn)的種種問題，行動者主要任務(wù)便是解決組織內(nèi)外部矛盾，生存發(fā)展的組織需求成為主要推動力。在“三社聯(lián)動”階段，三種利益追求優(yōu)化組合成為推動公共服務(wù)購買向合作治理方向發(fā)展的均衡綜合推動力。對于地方政府核心行動者來說，當公共利益成為主導(dǎo)需求時，其與地方政府利益追求完美契合，對于社會組織管理者來說，當組織利益成為其主導(dǎo)利益追求時，其與社會組織利益追求是完美契合。從行動者掌握資源來看，地方政府核心行動者始終掌握調(diào)配人財物的優(yōu)勢權(quán)力資源。社會組織管理者以及服務(wù)對象在公共服務(wù)購買開始階段掌握劣勢資源，但隨著實踐發(fā)展培育起來的成熟社會組織管理者及服務(wù)對象逐漸掌握能與地方政府核心行動者進行平等對話的優(yōu)勢資源。從行動策略來看，地方政府核心行動者對社會組織及其管理者從開始單方面支配與控制到逐漸放松管制最后轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管，對于公眾的真正利益訴求也越來越重視，逐步還原公共服務(wù)本質(zhì)。社會組織管理者在開始階段面對地方政府的強勢控制，采取的是配合與服從的策略，當社會組織自身實力提升，逐步獲得更多行動自由空間，社會組織管理者開始主動創(chuàng)新實踐，成為行動者結(jié)構(gòu)中最有活力的環(huán)節(jié)。對于公眾的行動策略也從將其工具化轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞至私狻⒆鹬嘏c踐行其實際服務(wù)需求并將其作為平等的行動者。服務(wù)對象行動策略從被動接受服務(wù)到主動接受并參與服務(wù)轉(zhuǎn)變。三者的地位也從地方政府核心行動者單方面處于優(yōu)勢支配地位而其他兩者處于劣勢服從地位向三者平等協(xié)商的合作關(guān)系轉(zhuǎn)變（見表1）。

表1 不同階段行動者利益結(jié)構(gòu)匯總表

三、政府購買社會服務(wù)中行動者行動異化

官僚制在20 世紀取得巨大成功，近代工具性組織都具有官僚制特點。①張康之.論政府從官僚制向合作制的轉(zhuǎn)變[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2012（3）：96-103。但當人類進入了全球化以及后工業(yè)化時代以后，社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和不確定性特點，②張康之.論高度復(fù)雜性條件下的社會治理變革[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2014，（4）：52-58；張康之.在高度復(fù)雜性條件下重新審視理性[J].西北大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2016，（3）：50-60；張康之.論高度復(fù)雜性條件下的行動方針[J].南京師范大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2016：（4）：52-60。官僚制組織不再適應(yīng)這樣一個個性化時代要求，出現(xiàn)“官僚制異化”現(xiàn)象，其中一個表現(xiàn)是組織中核心行動者處于森嚴等級中最頂峰，擁有高度壟斷擁有壟斷性權(quán)威，在監(jiān)管困難的情況下，逐利行為泛濫。在公共服務(wù)購買中，這種行動的異化下主要體現(xiàn)為地方政府與社會組織對公共性的背棄。

首先，地方政府核心行動者作為官僚組織具有組織利益，作為個體行政官僚不可避免帶有自利化傾向。在權(quán)力缺乏有效監(jiān)督的情況下，地方政府核心行動者不總是追求公共利益，當公共利益被忽略時就會出現(xiàn)行動異化現(xiàn)象。首先，政治錦標賽體制誘發(fā)各種短期政績行動，地方政府官員疲于奔命于完成上級各項行政指標，基本服務(wù)職能容易被忽略。各種形式主義、形象工程屢見不鮮?！敖┦鄙鐣M織就是為了應(yīng)對上級政府考核而出現(xiàn)。政治創(chuàng)新是能夠讓地方政府官員在短期內(nèi)獲得政績的重要策略，W 社會組織Z主任在采訪中表示，有很多項目很不錯，應(yīng)該繼續(xù)實施，但是下一年上報的時候政府就不會購買了，因為不夠新，一味追求形式上創(chuàng)新很容易忽略公共服務(wù)供給的持續(xù)性與務(wù)實性。③材料來自筆者2017年8月在南京、蘇州與杭州所做的實地調(diào)查。其次管理上混亂容易導(dǎo)致地方政府行政人員出現(xiàn)懶政治不作為情況。比如民政部作為登記單位對四類直接登記社會組織擁有監(jiān)管責(zé)任，但是其內(nèi)部管理系統(tǒng)沒有能力對各種不同種類社會組織進行管理，管理上混亂失效導(dǎo)致登記主管單位工作人員出現(xiàn)懶政，互相推諉情況，寧愿不給社會組織登記也不愿擔(dān)責(zé)。最后地方政府核心行動者為了對社會組織進行有效控制減少工作難度，一味要求社會組織適應(yīng)政府過于僵化死板的規(guī)則制度，某些社會組織甚至成為社區(qū)居委會的另一層皮，需要社會組織時掛上面孔上臺唱戲除此之外的時間里社會組織就是基層政府的“另一條腿”。

其次，社會組織管理者作為社會組織代表具有公共性特點，作為組織領(lǐng)導(dǎo)者需要顧及組織利益但是作為社會人個體追求的是個人利益。復(fù)雜利益追求難以完全兼顧，在經(jīng)濟利益驅(qū)使下以及自身生存發(fā)展壓力下，也會背離初衷。一方面，在經(jīng)濟來源有限的情況下，社會組織項目資金會變成其組織運營的一部分。對于大部分社會組織管理者來說，地方政府是社會組織收益來源的主要部分，但在很長一段時間內(nèi)，政府項目資金不包含人員工資。為了組織生存和發(fā)展，很多社會組織管理者只能將一部分項目經(jīng)費用過做賬挪作他用，為了個人利益，有些經(jīng)費甚至直接被組織管理者留由自用。其二，社會組織管理者為了適應(yīng)當前考核現(xiàn)狀，疲于奔命于做標書、做臺賬，服務(wù)本質(zhì)容易被忽略。目前對于社會組織項目進行監(jiān)督的方式主要是政府中期、末期查臺賬、訪問服務(wù)對象以及第三方監(jiān)控。不論那種方式，都不可能真正檢測到項目實施情況。在這種情況下，如何做臺賬、走形式，應(yīng)付政府與第三方考核，獲取項目資金便成為社會組織關(guān)注的重要內(nèi)容，而活動具體實踐實施效果如何，往往很容易被忽視。南京萬家?guī)图覉@和諧促進中心L主任說：一年里大部分時間都用來寫標書、投標，應(yīng)付考核，真正做項目的時間就少了很多。缺乏切實有效的監(jiān)督，這給組織管理者個人牟取私利提供空間。其三，出現(xiàn)社會組織管理者與監(jiān)管方利益共謀現(xiàn)象。目前第三方監(jiān)管是通過查臺賬、采訪服務(wù)者的形式，不論監(jiān)管方采集數(shù)據(jù)方式多么精準，其本質(zhì)都是用看似客觀圖片數(shù)據(jù)表格、衡量一些不參與其中無法深切感受的實際效果。另一方面不論多么精準的測量表格都不可避免帶有制圖者主觀意志在其中，實踐效果有待考量。在實際測量目標難以達成的情況下，人數(shù)有限的第三方會著眼于完成檢測任務(wù)，督促一線社會組織提交圖片數(shù)據(jù)表格，在形式上達到政府檢測要求，而對于實際監(jiān)控效果漸漸缺乏關(guān)心。對于社會組織管理者來說，提交數(shù)據(jù)表格，削足適履就能獲得成績，誰還會關(guān)心自身真正服務(wù)能力如何，服務(wù)效果如何，服務(wù)對象嚴重工具化，成為其實現(xiàn)組織與個人利益的工具。而這場監(jiān)管方與社會組織共同出演的精彩表演，營造出一片繁榮的假象。

四、結(jié)論與建議

對于中國的行政改革來說，它有著雙重任務(wù)：一方面由于中國行政改革是在官僚制發(fā)展不充分的前提下進行的，所以它需要吸收和借鑒官僚制的一切積極成就；但同時中國行政改革所處的歷史階段又決定了它不能在官僚制充分發(fā)展起來之后再實現(xiàn)對它的超越。因此，中國的行政改革必須把學(xué)習(xí)和超越的雙重任務(wù)放在一個統(tǒng)一的進程之中。①張康之.超越官僚制：行政改革的方向[J].求索,2001（3）：32-36。要結(jié)合我國發(fā)展現(xiàn)實，對官僚制部分經(jīng)驗進行揚棄的基礎(chǔ)上，走中國特色行政改革之路。這就要求政府在制度設(shè)計上強調(diào)法制建設(shè)、權(quán)責(zé)匹配、專業(yè)分工前提下凸顯道德品質(zhì)建設(shè)重要性，同時要充分發(fā)揮社會活力因子，提升社會自我服務(wù)能力，塑造新型政社合作關(guān)系。這一要求體現(xiàn)在政府購買公共服務(wù)上便是：第一、健全政府購買公共服務(wù)制度，編制和公開政府購買公共服務(wù)目錄，規(guī)范政府購買公共服務(wù)行為，加強對政府購買公共服務(wù)的事前服務(wù)事中監(jiān)管事后控制。同時完善政府購買公共服務(wù)相關(guān)配套機制，營造良好制度環(huán)境，第二，在對行政組織的考核與社會組織的選擇上納入道德建設(shè)回歸公益本質(zhì)；第三，政府加強合作性組織建設(shè)，克服政府內(nèi)部的部門主義、視野狹隘和各自為政弊病，提高對涉及不同公共部門、不同行政層級和政策范圍復(fù)雜問題應(yīng)對能力，調(diào)整與社會和市場橫向關(guān)系，以政府為紐帶，發(fā)揮其戰(zhàn)略協(xié)作的作用，構(gòu)建政府與市場和社會通力合作、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)。②劉偉.論"大部制"改革與構(gòu)建協(xié)同型政府[J].長白學(xué)刊,2008（4）：47-51。第四，社會組織扎根社區(qū)，實現(xiàn)“社區(qū)”“社會組織”“社工”三社合一，立足地區(qū)實際，以需求為導(dǎo)向，以項目為牽引，以社區(qū)為陣地，大力培育社區(qū)社會組織，提升社會工作水平，健全資源共享，優(yōu)勢互補的協(xié)同機制，推動服務(wù)對接，激發(fā)社會活力，努力探索一條具有地區(qū)特色三社聯(lián)動實踐之路。

在全球化與后現(xiàn)代化進程中，社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性與高度不確定性，正是這種高度復(fù)雜性與不確定性與人類既有的社會治理模式和行動模式間的矛盾與沖突，把人類帶入了風(fēng)險社會。③張康之.論政府從官僚制向合作制的轉(zhuǎn)變[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報,2012（3）：96-103。在此歷程中，工業(yè)社會同一性、統(tǒng)一性的追求逐步被后工業(yè)社會多樣性、異質(zhì)性追求取代，人不再寄希望于在復(fù)雜事物當中尋求必然性，而是直接承認偶然性，在此基礎(chǔ)上展開行動。行動者行動的邏輯起點不再是個人利益，而是為了人的共生共在。在蘇杭等地政府購買社會組織公共服務(wù)歷程中，行動者行動依然難以完全脫離執(zhí)著自我利益的狹隘性，行動受個人利益組織利益驅(qū)動，但是伴隨著實踐不斷向前推進，協(xié)作不斷加深，公共服務(wù)供給中行動者會覺察到利益追求不足以概況行動者行動特點。只有人的共生共在才是全人類共同的目的，才能真正揭示新時期行動者行動本質(zhì)，實現(xiàn)合作治理，這也是筆者今后研究的重點。