地方政府推進(jìn)“放管服”改革實(shí)證研究*
——以云南省楚雄州為例

蘇 亮，馬國(guó)芳

一、研究背景

習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出，要進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革以適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色的社會(huì)主義。歸根結(jié)底就是要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！雹倭?xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政（第二卷）[M].外文出版社，2017（11）：107。此外，還要不斷的推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決消除所有舊的不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制的弊端，構(gòu)建科學(xué)、高效、完備的現(xiàn)代化行政制度體系。李克強(qiáng)總理在2018年深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)，“持續(xù)深化‘放管服’改革推動(dòng)政府職能深刻轉(zhuǎn)變優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，最大限度激發(fā)市場(chǎng)活力”。②李克強(qiáng).在全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議上的講話[J].中國(guó)行政管理，2018（08）：1-7。由此一來，推進(jìn)行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能，把簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合作為“先手棋”已成為了全面深化行政體制改革的關(guān)鍵。

地方政府是中國(guó)政府管理體系的重要組成部分，發(fā)揮著承上啟下的功能，既是地方的決策指揮機(jī)關(guān)，又是落實(shí)黨和國(guó)家方針、政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)。地方政府在國(guó)家行政體系中雖處政府管理體系的底層，但是位置既特殊又關(guān)鍵。因此，“放管服”改革在基層的實(shí)踐顯得更為重要。雖然在此過程中，既取得了積極成效，同時(shí)也遇到了一些困難和問題。如何克服困難，解決問題，繼續(xù)深入推進(jìn)基層的“放管服”改革工作，除了中央到地方各級(jí)政府部門的支持，還需要地方政府積極探索適合本地區(qū)的路徑，做到因時(shí)制宜，因地制宜，讓中央的政策接上地氣，生根發(fā)芽。本文以楚雄彝族自治州為實(shí)證分析個(gè)案進(jìn)行了深入研究。

二、楚雄州推進(jìn)“放管服”改革中的探索實(shí)踐

楚雄彝族自治州是習(xí)近平總書記在考察云南時(shí)提出的“努力成為我國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心”的核心區(qū)。其地處滇中腹地，位于云南省的地理中心，是滇中城市經(jīng)濟(jì)圈的重要成員，也是全國(guó)30 個(gè)民族自治州中的兩個(gè)彝族自治州之一。少數(shù)民族人口95.6 萬人，占總?cè)丝诘?6.2%，彝族人口77 萬人，占總?cè)丝诘?9.1%。近年來，隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，為了切實(shí)領(lǐng)會(huì)十九大以來中央對(duì)于政府工作的指示精神，嚴(yán)格遵守中央政府和省政府對(duì)于“放管服”改革工作聯(lián)合開展的規(guī)劃布局，楚雄州緊緊圍繞市場(chǎng)準(zhǔn)入快、投資落地快、政府服務(wù)優(yōu)三大重點(diǎn)進(jìn)行安排和部署多項(xiàng)整治工作，細(xì)化責(zé)任、形成合力，率先打造云南“放管服”改革升級(jí)版。

（一）統(tǒng)籌謀劃，摸清底數(shù)

2013年底，根據(jù)國(guó)務(wù)院和省政府的要求，楚雄州將各級(jí)行政審批制度改革牽頭單位調(diào)整為各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門。牽頭單位調(diào)整后，楚雄州各級(jí)政府及時(shí)調(diào)整充實(shí)了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為接下來的行政審批制度改革工作提供了組織保障。同時(shí)，楚雄州政府根據(jù)上級(jí)中央、省政府的部署以及取消、下放審批項(xiàng)目的情況，及時(shí)下發(fā)下一步行政審批制度改革階段性工作通知，對(duì)各階段行政審批事項(xiàng)清理工作進(jìn)行了安排部署，明確了行政審批制度改革的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、改革重點(diǎn)、清理范圍、基本原則、工作步驟等內(nèi)容，確保行政審批制度改革按計(jì)劃有序推進(jìn)。

（二）推行“一次就好”

1.一顆印章辦。楚雄州選擇楚雄市、永仁縣、元謀縣和楚雄經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為試點(diǎn)，率先在全省啟動(dòng)了相對(duì)集中行政審批權(quán)改革試點(diǎn)工作，成立了行政審批局，實(shí)現(xiàn)了“一家受理、一次審查、一章審批”，集中了審批事項(xiàng)和人員，實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)部門管、一顆印章辦”。

2.一張網(wǎng)絡(luò)辦。加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，建成覆蓋州、縣、鄉(xiāng)的“政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上平臺(tái)”。做到“陽(yáng)光審批”，建立網(wǎng)上審批負(fù)面清單制度，探索推行“智慧審批”，實(shí)行“7×24”小時(shí)不間斷服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府“不打烊”。

3.一套制度辦。以州政府文件下發(fā)《楚雄州人民政府關(guān)于開展相對(duì)集中行政審批權(quán)改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》，以州委辦、州政府辦文件下發(fā)了《楚雄州相對(duì)集中行政審批權(quán)改革聯(lián)席會(huì)議制度》《楚雄州相對(duì)集中行政審批權(quán)改革審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作制度》等8 個(gè)制度。實(shí)現(xiàn)了改革的系統(tǒng)化模式化，推動(dòng)了“個(gè)人負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)決策、分散辦理”審批模式向“制度管理、專家審批、集合辦理”模式的轉(zhuǎn)變。

4.一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)辦。按照“審批標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”的要求，規(guī)范清單體系，編制辦事指南、業(yè)務(wù)手冊(cè)，制定審批標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)審批要素、審批流程和裁量基準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)化，約束和規(guī)范自由裁量權(quán)，減少人為因素的影響，使審批、監(jiān)管、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不“因人而異、因地而異”。

（三）開展“減證便民”專項(xiàng)行動(dòng)

在全面清理各行業(yè)系統(tǒng)在辦理行政審批和基本公共服務(wù)中向當(dāng)事人索要的證明材料，以及要求州、縣、鄉(xiāng)、村開具的各種證明材料的同時(shí)。通過深入開展“減證便民”專項(xiàng)行動(dòng)，共與省政府同步取消相關(guān)證明材料356 項(xiàng)，保留基層開具證明材料6 項(xiàng)，保留各行業(yè)系統(tǒng)在辦理行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)過程中向當(dāng)事人索要的由第三方出具的證明材料163 項(xiàng)，將50 項(xiàng)證照憑證作為全州通用的基本證照憑證，實(shí)現(xiàn)證明材料的“清單化”管理，有效解決“奇葩證明”和“自證清白”的問題。

（四）開展六大專項(xiàng)行動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

楚雄州針對(duì)政策環(huán)境不優(yōu)、市場(chǎng)準(zhǔn)入不暢、服務(wù)體系不完善、要素保障不充分等營(yíng)商環(huán)境存在的問題，以改革求突破，開展以下六大專項(xiàng)行動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。第一，深化商事制度改革，實(shí)施企業(yè)開辦3天行動(dòng)。第二，深化不動(dòng)產(chǎn)登記改革，實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)登記5 天行動(dòng)。第三，深化投資審批制度改革，實(shí)施項(xiàng)目審批50 天行動(dòng)。第四，解決重復(fù)評(píng)審論證難題，開展聯(lián)合踏勘、聯(lián)合評(píng)審、聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗(yàn)收行動(dòng)。第六，健全法制體系，開展?fàn)I商環(huán)境立法行動(dòng)。第七，引入社會(huì)監(jiān)督，開展?fàn)I商環(huán)境評(píng)估排名行動(dòng)。

（五）全面強(qiáng)化監(jiān)管實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光辦理

為確保行政審批合法規(guī)范實(shí)施，楚雄州建立了行政監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系，構(gòu)建了有效監(jiān)督機(jī)制。一是發(fā)揮主管部門作用，建立定期考核監(jiān)督制度。二是強(qiáng)化外部監(jiān)督。由監(jiān)察局、編辦、法制辦聯(lián)合組成檢查組定期不定期對(duì)行政審批運(yùn)行情況進(jìn)行檢查，對(duì)政務(wù)服務(wù)大廳窗口開展抽查，暢通投訴通道，設(shè)置投訴電話、投訴受理臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)信箱，及時(shí)回應(yīng)處理企業(yè)和群眾反映的問題，確保行政審批規(guī)范運(yùn)行。三是開展行政執(zhí)法監(jiān)督。法制部門每年組織開展案卷評(píng)查，對(duì)各部門辦理行政許可案卷進(jìn)行抽查，找出存在問題，督促整改，切實(shí)規(guī)范行政許可行為。四是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。通過聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員、開通行風(fēng)熱線、開展大眾評(píng)議機(jī)關(guān)活動(dòng)等方式，全面接受社會(huì)監(jiān)督。

三、楚雄州推進(jìn)“放管服”改革成效

通過一系列改革政策的落實(shí)和專項(xiàng)整治工作的開展，楚雄州的“放管服”改革工作取得“五個(gè)成效”：

（一）審批流程不斷優(yōu)化

對(duì)劃轉(zhuǎn)至行政審批局事項(xiàng)按照“無法律法規(guī)規(guī)定和實(shí)質(zhì)審查內(nèi)容的審批程序和環(huán)節(jié)一律取消；同一部門相近、相似的審批程序和環(huán)節(jié)一律歸并；提交同一部門審查的報(bào)件和材料一律不得重復(fù)”的要求進(jìn)行優(yōu)化，對(duì)事項(xiàng)關(guān)聯(lián)性和涉及部門同步審核的可行性進(jìn)行整合，涉及的各審批部門對(duì)同一階段內(nèi)的主要審批事項(xiàng)實(shí)行最大限度同步審批、協(xié)同審批，解決部門之間互為前置的問題，形成標(biāo)準(zhǔn)的辦事指南，通過不斷優(yōu)化再造審批流程，95%的市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)當(dāng)場(chǎng)受理、當(dāng)場(chǎng)登記，投資項(xiàng)目審批流程優(yōu)化率72%以上，審批效率總體提升了60%以上。

（二）審批材料不斷精簡(jiǎn)

按照“減證便民”改革要求，通過梳理優(yōu)化后進(jìn)一步減少了市場(chǎng)主體和辦事群眾提交的材料，避免同一事項(xiàng)多頭重復(fù)提交材料，涉及審批的材料總體減少了40%，單個(gè)事項(xiàng)最多的由21 個(gè)材料減少為9 個(gè)材料，材料精簡(jiǎn)率達(dá)57%。一般性審批事項(xiàng)材料減少1/3，政府投資建設(shè)項(xiàng)目審批材料從原來的33 項(xiàng)減少為17 項(xiàng)；企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目審批材料從原來的25 項(xiàng)減少為14 項(xiàng)（如圖1）。

圖1 楚雄州行政審批事項(xiàng)材料精簡(jiǎn)情況對(duì)照?qǐng)D

（三）審批時(shí)限不斷壓縮

通過深入研究分析每一個(gè)事項(xiàng)的具體情況，依法依規(guī)壓縮審批時(shí)限，一般性審批類投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)由原來的185 天壓縮為60 天，壓縮率達(dá)67%；備案類項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)由原來的155 天壓縮為45 天，壓縮率達(dá)71%；社會(huì)事務(wù)類審批時(shí)限最多的由20 天壓縮為5 天，壓縮率達(dá)50%；95%的市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)當(dāng)場(chǎng)受理、當(dāng)場(chǎng)登記，一般性審批事項(xiàng)時(shí)限壓縮一半以上，以企業(yè)登記注冊(cè)為重點(diǎn)的商事服務(wù)審批時(shí)限壓減2/3，項(xiàng)目審批時(shí)限平均提速50%以上（如圖2）。

（四）審批效率不斷提高

對(duì)于法律法規(guī)沒有明文要求必須勘查、評(píng)審、驗(yàn)收的環(huán)節(jié)，一律取消，通過完善“一次核查”“一次評(píng)審”“一次驗(yàn)收”等制度，避免行政相對(duì)人多次跑、多次評(píng)，減輕企業(yè)審批成本30%以上，通過推行集中核查、集中評(píng)審、集中驗(yàn)收，降低行政成本40%以上。

圖2 楚雄州行政審批時(shí)限壓縮情況對(duì)照?qǐng)D

（五）政府服務(wù)能力不斷提升

實(shí)行“一枚印章管審批”工作以來，在楚雄市范疇內(nèi)受理辦理的政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)和商事服務(wù)數(shù)量均有增長(zhǎng)，有力地促進(jìn)了全市固定資產(chǎn)投資持續(xù)增長(zhǎng)，打通了便企利民服務(wù)“最后一公里”，讓企業(yè)和群眾少跑腿、好辦事、不添堵，群眾和企業(yè)在辦事創(chuàng)業(yè)中有更多的“獲得感”，進(jìn)一步增強(qiáng)了政府公信力和服務(wù)能力，構(gòu)建了高效便捷、權(quán)責(zé)明晰、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、運(yùn)行規(guī)范的行政審批管理服務(wù)體制，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。截止2018年5月8日，楚雄市行政審批局已受理行政許可事項(xiàng)14371 件，辦結(jié)件14235，正在辦理136 件。其中投資建設(shè)項(xiàng)目共受理并辦結(jié)185 件（其中政府投資類建設(shè)項(xiàng)目受理并辦結(jié)98 件、社會(huì)投資類受理并辦結(jié)87 件），政府投資類審批和社會(huì)投資類備案均實(shí)現(xiàn)了60 個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。商事服務(wù)類受理并辦結(jié)7709 件，當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)7015 件，占91%，3 個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)540 件，占7%，5 個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)154 件，①云南省楚雄州政府網(wǎng)[EB/OL].http：//www.cxz.gov.cn/。占2%，所有商事服務(wù)類審批均實(shí)現(xiàn)了5 個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。社會(huì)事務(wù)類受理并辦結(jié)6341 件，當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)5136 件，占81%，3 個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)824 件，占13%，5 個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)381 件，占6%，所有社會(huì)事務(wù)類均實(shí)現(xiàn)了5 個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。

三、楚雄州推進(jìn)“放管服”改革存在問題及其原因

在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合工作中，楚雄州結(jié)合實(shí)際，探索出了很多有效的途徑和方法，精簡(jiǎn)了大批行政審批事項(xiàng)，進(jìn)一步規(guī)范了審批行為，改革取得了積極成效。然而由于體制機(jī)制等方面的原因，改革推進(jìn)中不可避免地遇到了一些困難和問題。

（一）行政審批程序不夠優(yōu)化

1.部門利益博弈。產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的我國(guó)行政審批治理制度是一種授權(quán)政府的制度，其實(shí)質(zhì)是把對(duì)市場(chǎng)機(jī)會(huì)的把握、資源的配置作為一種“本屬于個(gè)人的權(quán)利”轉(zhuǎn)移給了政府。這種制度下，行政審批擁有實(shí)際權(quán)力，加之傳統(tǒng)“官本位”觀念根深蒂固，將擁有行政審批權(quán)作為一種實(shí)力象征的特權(quán)思維模式，致使少數(shù)工作人員很難舍棄這種權(quán)力。而行政審批制度改革對(duì)一些部門審批事項(xiàng)的精減和程序的規(guī)范，致使部門權(quán)力和利益“雙縮水”。因此，一些部門出于自身角度考慮，推進(jìn)行政審批制度改革的主動(dòng)性不強(qiáng)，出現(xiàn)明減暗不減，明放實(shí)不放的情況。

2.上級(jí)放權(quán)與下級(jí)需求的對(duì)稱性不強(qiáng)。對(duì)稱講究的是一致性，在審批權(quán)下放時(shí)既要把上級(jí)政府的政策落實(shí)好，又不能時(shí)時(shí)處處受機(jī)制體制的束縛。在調(diào)研過程中反映出以下幾個(gè)問題：首先在清理行政審批事項(xiàng)時(shí)，少數(shù)部門傾向于減量，而對(duì)下放的審批事項(xiàng)評(píng)估不夠，就評(píng)估而言，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都不一樣，都有各自的社情、民情。就楚雄而言，每個(gè)縣都有各自的發(fā)展重心，如姚安，主要發(fā)展農(nóng)業(yè)；祿豐，工業(yè)為主；永仁，處在與攀枝花的交界，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)是主要定位等。其次少數(shù)審批事項(xiàng)在基層基本不發(fā)生或者不具備實(shí)施條件。比如說：交通運(yùn)輸部門下放到縣市的《港口經(jīng)營(yíng)許可》、《通航河道內(nèi)挖取砂石泥土、開采砂金、堆放材料審批》等行政審批事項(xiàng)，由于本縣市沒有港口和通航河道，不具備實(shí)施條件，也就沒有開展審批。再次不對(duì)稱還表現(xiàn)在有些基層需要辦理而且能夠辦理的事項(xiàng)，未下放到位。比如：辦理結(jié)婚證、出生醫(yī)學(xué)證明、林權(quán)證等事項(xiàng)，都與老百姓的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，但是由于沒有完全下放到位，群眾辦事需要往返于縣鄉(xiāng)之間才能辦結(jié)。因此，必須大膽實(shí)踐與探索，切實(shí)下放一批方便群眾，激活市場(chǎng)的行政審批權(quán)。只要群眾方便了，市場(chǎng)活力增加了，放權(quán)的目的也就達(dá)到了。

3.聯(lián)署審批事項(xiàng)下放不同步。在“放管服”改革中，各職能部門都根據(jù)與本部門行政審批事項(xiàng)相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章研究審批權(quán)下放問題，對(duì)于聯(lián)署審批權(quán)下放，相關(guān)部門之間需要更多的溝通和協(xié)調(diào)。在這個(gè)問題上，雖然改革的目的相同，但部門之間改革的具體內(nèi)容與方法、深度與廣度都有很大差異，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性原則，加上各自的職責(zé)與管轄權(quán)限不同，導(dǎo)致部門間相關(guān)聯(lián)的審批權(quán)下放不同步，出現(xiàn)同一審批事項(xiàng)不僅在聯(lián)署部門間，甚至是同一部門的上下級(jí)之間都存在聯(lián)署審批事項(xiàng)不同步現(xiàn)象。比如，部分投資許可項(xiàng)目，上級(jí)發(fā)改部門已下放到下級(jí)發(fā)改部門，但林地占用、環(huán)境測(cè)評(píng)等許可權(quán)限由于受到政策和制度的約束，未能同步下放到下級(jí)林業(yè)、環(huán)保部門，這樣企業(yè)申報(bào)投資項(xiàng)目時(shí)也不太方便。

4.行政審批程序有待精簡(jiǎn)優(yōu)化。行政審批事項(xiàng)清理過程中，各級(jí)各部門采取了很多措施簡(jiǎn)化審批流程，在大部分審批事項(xiàng)中，已經(jīng)體現(xiàn)出了效果，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。但是少數(shù)審批項(xiàng)目流程精簡(jiǎn)優(yōu)化不夠，離便民利民目標(biāo)和市場(chǎng)的期待還有一定差距。這些事項(xiàng)之所以還不夠精簡(jiǎn)，主要是辦理環(huán)節(jié)的設(shè)置不夠科學(xué)和辦理周期偏長(zhǎng)。出現(xiàn)這些問題，主要原因：一是受限于法律法規(guī)要求，一些審批項(xiàng)目有過多的前置檢驗(yàn)檢測(cè)、評(píng)估、鑒定等環(huán)節(jié)，導(dǎo)致辦理審批時(shí)限較長(zhǎng)。比如：辦理“劃定乙類礦區(qū)范圍”許可，需要提供多份評(píng)估報(bào)告，申請(qǐng)人從申報(bào)到領(lǐng)到許可證，需要1-2年時(shí)間，不同程度地影響了企業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展激情。二是有些審批事項(xiàng)需要其他部門的審批作為前置條件，由于各個(gè)環(huán)節(jié)的審批難易程度不一樣，且需要經(jīng)多部門協(xié)調(diào)配合，在審批環(huán)節(jié)不能減少情況下，審批時(shí)限過長(zhǎng)。比如：“房地產(chǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)審批”，必須先經(jīng)住建部門審批出具“建設(shè)項(xiàng)目選址意見書并提供用地規(guī)劃條件”；經(jīng)國(guó)土資源管理部門審批出具“建設(shè)用地規(guī)劃預(yù)審意見”；經(jīng)消防部門審批出具“消防安全評(píng)估審查意見”；經(jīng)地震部門審批出具“建設(shè)項(xiàng)目抗震設(shè)防要求審核報(bào)告”和“地震監(jiān)測(cè)環(huán)境范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批報(bào)告”等，審批環(huán)節(jié)繁雜、審批材料眾多、審批時(shí)間冗長(zhǎng)。

（二）上級(jí)配套制度不健全，下級(jí)承接措施跟不上

1.放權(quán)配套措施需要過渡。從中央到地方，在行政審批制度改革中下放了大量行政審批權(quán)，但下放后的配套制度以及跟進(jìn)措施都沒有及時(shí)到位，致使部分下放的審批事項(xiàng)未能順利辦理。首先，法律法規(guī)修改落后于行政審批制度改革。一些行政審批事項(xiàng)已下放到縣市，但設(shè)定審批的法律法規(guī)卻沒有及時(shí)修改，致使承接這些審批事項(xiàng)的下級(jí)部門不具備審批資格，無法辦理，出現(xiàn)政策與法律“打架”的現(xiàn)象。例如：公安系統(tǒng)“易制毒化學(xué)品購(gòu)買許可”下放至縣市公安局，但《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》明確規(guī)定“申請(qǐng)購(gòu)買第一類中的非藥品類易制毒化學(xué)品的，由所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府公安機(jī)關(guān)審批”，據(jù)此，縣市公安部門沒有實(shí)施主體資格，無法辦理。其次，上級(jí)部門對(duì)下放的審批事項(xiàng)跟進(jìn)指導(dǎo)監(jiān)督措施沒有及時(shí)跟上。由于時(shí)間緊、任務(wù)重，在簡(jiǎn)政放權(quán)改革中，少數(shù)部門忙于精簡(jiǎn)下放行政審批事項(xiàng)，對(duì)承接審批事項(xiàng)的下級(jí)部門沒能及時(shí)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)，下級(jí)部門對(duì)審批事項(xiàng)辦理流程、運(yùn)行規(guī)則有一個(gè)熟悉的過程，之后才能正常辦理。

2.承接保障措施有待加強(qiáng)。行政審批事項(xiàng)下放后，承接的部門增加了工作量，同時(shí)也對(duì)工作設(shè)施、人員素質(zhì)提出了更高要求。因?yàn)椴块T與部門之間業(yè)務(wù)的不同，在下放審批權(quán)的數(shù)量與難度上也各不相同。所以在上級(jí)部門統(tǒng)一下放后，一些審批事項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)，特別是縣市部門的審批人員對(duì)新增業(yè)務(wù)不熟練，業(yè)務(wù)能力不能完全適應(yīng)審批要求；這些因素都給下級(jí)部門造成了承接難度。例如農(nóng)業(yè)部門核發(fā)的聯(lián)合收割機(jī)及駕駛員牌證（含登記證、行駛證、號(hào)牌），由于縣市農(nóng)業(yè)部門沒有此項(xiàng)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)師資力量（教練）、沒有教練車（履帶式）、沒有培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)等保障，業(yè)務(wù)尚未正常開展。

（三）行政審批改革政策落實(shí)不到位

1.部門間協(xié)同不到位。從督查情況看，4 個(gè)改革試點(diǎn)縣市（區(qū)）都存在主要領(lǐng)導(dǎo)重視不夠、分管領(lǐng)導(dǎo)履職不到位的情況，研究和解決問題不主動(dòng)，審管聯(lián)動(dòng)工作不具體，協(xié)同審批和部門配合不到位，并聯(lián)審批和協(xié)同審批質(zhì)量和效率不高。

2.政策落地不到位。為推進(jìn)改革，楚雄州政府研究出臺(tái)很多政策。但個(gè)別縣市推進(jìn)落實(shí)不力，該劃轉(zhuǎn)的事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)不到位，劃轉(zhuǎn)的事項(xiàng)抓落實(shí)不到位、銜接不到位，在執(zhí)行政策中，出現(xiàn)選擇性執(zhí)行的情況。目前個(gè)別試點(diǎn)地區(qū)部分事項(xiàng)授權(quán)還不到位，最典型的就是營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理還由市場(chǎng)監(jiān)管局辦理，還蓋“市場(chǎng)監(jiān)管局”印章，與“一顆印章管審批”的改革要求相悖。

3.改革保障不到位。重點(diǎn)是人員保障、經(jīng)費(fèi)保障還不夠有力、到位。如人員保障方面，還存在大量抽調(diào)審批局人員參與其他工作的情況；經(jīng)費(fèi)保障方面，對(duì)審批大廳建設(shè)管理、購(gòu)買服務(wù)人員聘用、專家審批、現(xiàn)場(chǎng)勘查等保障不到位，導(dǎo)致很多工作難于開展。

4.業(yè)務(wù)融合不到位。主要體現(xiàn)在有些工作，如現(xiàn)場(chǎng)勘查等技術(shù)性審查工作，因?qū)澽D(zhuǎn)人員集中培訓(xùn)不夠，業(yè)務(wù)融合不到位，還需要原行政主管部門配合完成。

5.網(wǎng)絡(luò)整合不到位。改革涉及林業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管、民政等9 個(gè)部門的30 個(gè)專網(wǎng)或業(yè)務(wù)平臺(tái)，因部門專用網(wǎng)絡(luò)與互聯(lián)網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)不兼容，加之部門網(wǎng)絡(luò)授權(quán)還不到位，部門內(nèi)部、部門之間缺乏相應(yīng)的信息共享機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)，因而造成大量人力物力浪費(fèi)。

（四）營(yíng)商環(huán)境不夠優(yōu)化

1.政務(wù)環(huán)境。首先，目前楚雄州支持中小企業(yè)發(fā)展的政策普遍存在配套措施少、操作難度大、可操作性差等問題。政策執(zhí)行主體設(shè)計(jì)不合理，導(dǎo)致涉及非公經(jīng)濟(jì)部門眾多，相互推諉，政策落實(shí)不到位；其次，對(duì)于目前新興科技領(lǐng)域出現(xiàn)的新事物、新情況，相關(guān)政策的制定沒有前瞻性，不夠完善和具體，出現(xiàn)盲目上前，一管就死大的現(xiàn)象，限制了該行業(yè)的發(fā)展；最后，政府為企業(yè)服務(wù)，不敢為、不愿為、不作為的現(xiàn)象較為突出。一些政府公職人員在工作時(shí)間外堅(jiān)決抵制與民營(yíng)企業(yè)家接觸，造成一些項(xiàng)目擱淺，推遲甚至流失。

2.法治環(huán)境。執(zhí)法行為存在不規(guī)范、不公平現(xiàn)象，包括各級(jí)行政管理部門并沒有嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，執(zhí)法權(quán)力機(jī)構(gòu)框架不順暢以及執(zhí)法部門對(duì)待各類各類市場(chǎng)主體采用的標(biāo)準(zhǔn)可能不同意，公平性有待落實(shí)。

3.市場(chǎng)準(zhǔn)入不暢。一方面由于市場(chǎng)體系的公平性，楚雄州各類民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面遇到了不少體制性和政策性障礙；另一方面由于市場(chǎng)準(zhǔn)入的透明性，仍然存在制約和限制非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的隱形壁壘。

（五）監(jiān)督措施和管理手段兼顧不夠

1.下放事項(xiàng)監(jiān)管需要進(jìn)一步完善。下放事項(xiàng)的監(jiān)管是放管結(jié)合的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。審批權(quán)由上級(jí)部門下放后，下級(jí)部門在承接期間，有一個(gè)業(yè)務(wù)籌備過渡的過程。在這個(gè)過程中，市場(chǎng)行為繼續(xù)進(jìn)行。這時(shí)候容易出現(xiàn)一放就亂的情況。出現(xiàn)這樣的情況，需要上級(jí)部門在下放相關(guān)審批權(quán)限時(shí)，做好相應(yīng)的交接和指導(dǎo)，在下級(jí)暫未理清工作頭緒之前，上級(jí)下放部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任。同時(shí)上下級(jí)應(yīng)約定具體的監(jiān)管交接時(shí)間，確保監(jiān)管不會(huì)出現(xiàn)空窗期。對(duì)于審批權(quán)下放后的監(jiān)管，根據(jù)各自的領(lǐng)域，各自的情況，本著方便人民群眾、維護(hù)市場(chǎng)秩序的原則，切實(shí)制定具體的監(jiān)管細(xì)則，不能互相“承讓”。

2.目錄動(dòng)態(tài)管理跟不上。按照《云南省人民政府關(guān)于印發(fā)云南省行政許可項(xiàng)目目錄管理辦法的通知》要求，楚雄州梳理編制了行政審批項(xiàng)目目錄，對(duì)行政審批進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。但在實(shí)際工作中，由于各種不確定因素，導(dǎo)致各級(jí)的目錄動(dòng)態(tài)管理沒有落實(shí)到位。行政審批事項(xiàng)實(shí)施的情況主要是各業(yè)務(wù)部門掌握，目錄管理部門的監(jiān)管工作比較被動(dòng)。有些部門對(duì)一些行政審批事項(xiàng)私自取消、下放或調(diào)整管理方式后，因?yàn)槌绦虻仍蛭醇皶r(shí)向目錄管理部門報(bào)送情況，致使目錄管理部門準(zhǔn)確掌握本級(jí)行政審批事項(xiàng)的變化難度增加。加之相關(guān)的法律法規(guī)更新速度快，目錄管理如何及時(shí)跟進(jìn)是一個(gè)值得探討的問題。

3.審批后續(xù)監(jiān)管措施要加強(qiáng)。當(dāng)前，我國(guó)行政審批監(jiān)督中，大多數(shù)規(guī)定都是對(duì)行政審批對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)及基本條件的審核，對(duì)是否符合實(shí)際情況，是否符合法律規(guī)定的審核十分嚴(yán)格，而對(duì)審批機(jī)關(guān)的責(zé)任追究和行為監(jiān)督規(guī)定卻不夠清晰，對(duì)審批后的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)監(jiān)管措施不夠具體。少數(shù)部門還是習(xí)慣于通過手中的行政審批權(quán)和處罰權(quán)實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)后如何加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足，監(jiān)管方法單一，出現(xiàn)“不會(huì)管，不愿管，不敢管”等放管脫節(jié)現(xiàn)象。

四、深化地方政府“放管服”改革的對(duì)策建議

在新形勢(shì)下推進(jìn)“放管服”改革、轉(zhuǎn)變政府職能，就是要從以微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、監(jiān)督管理為主，須更有針對(duì)性、前瞻性、有效性，從根本上扭轉(zhuǎn)政府職能缺位、越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象?？傊?，行政審批權(quán)限的改革優(yōu)化，不能只“做減法”。該減的要減，該管的必須得管，“減”和“管”要齊頭并進(jìn)。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)處理好“取消、下放”與“管住、管好”的關(guān)系，實(shí)實(shí)在在的落實(shí)“取消、放權(quán)”事項(xiàng)，也切實(shí)履行好管理者職責(zé)——把該管的“管住、管好”。

（一）全面優(yōu)化審批流程

嚴(yán)格按照“兩集中兩到位”的要求，依法簡(jiǎn)化和規(guī)范審批程序，不斷推進(jìn)管理體制、模式、制度創(chuàng)新。要把新制度、新規(guī)范、新模式逐步細(xì)節(jié)化，以“現(xiàn)實(shí)問題導(dǎo)向、公眾需求導(dǎo)向、深化改革導(dǎo)向、審批集成導(dǎo)向、信息化導(dǎo)向”為目標(biāo)，制定審批標(biāo)準(zhǔn)、咨詢標(biāo)準(zhǔn)、辦理標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)行政審批服務(wù)的提供場(chǎng)所、辦公設(shè)備、服務(wù)設(shè)施、人員組成、人員素質(zhì)、服務(wù)禮儀、部門和項(xiàng)目進(jìn)駐、部門對(duì)窗口授權(quán)、政務(wù)公開、服務(wù)監(jiān)督、考核以及考核結(jié)果運(yùn)用等進(jìn)行全面規(guī)范，實(shí)現(xiàn)“服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)方式規(guī)范化、服務(wù)過程程序化”。

（二）提升地方政府事權(quán)承接能力

首先，上級(jí)部門要主動(dòng)放權(quán)、敢于放權(quán)，下級(jí)部門要結(jié)合具體下放權(quán)限，主動(dòng)與上級(jí)對(duì)應(yīng)部門對(duì)接，確保取消和下放的審批項(xiàng)目及時(shí)落實(shí)到位，防止繼續(xù)審批、變相審批，強(qiáng)化間接管理、動(dòng)態(tài)管理，防止監(jiān)督“缺位”、管理“真空”，合理設(shè)置事權(quán)，真正做到“責(zé)、權(quán)、利”統(tǒng)一；其次，要強(qiáng)化承接保障，應(yīng)當(dāng)完善《行政許可法》及相關(guān)的法律法規(guī)，最終促進(jìn)每一枚公章背后的“權(quán)與責(zé)”對(duì)等，更好地為行政審批制度改革提供法律保障。

（三）全面評(píng)估相關(guān)政策的落實(shí)情況

通過對(duì)楚雄州的調(diào)查可知，經(jīng)過幾輪的簡(jiǎn)政放權(quán)，地方政府由于領(lǐng)導(dǎo)抓總不到位，改革保障不到位，業(yè)務(wù)融合不到位，網(wǎng)絡(luò)整合不到位等原因，導(dǎo)致相關(guān)政策落實(shí)不到位的問題。政策落實(shí)是地方政府的任務(wù)和職責(zé)，如果地方政府對(duì)自己的任務(wù)和職責(zé)不清，不能完成上一級(jí)交給的任務(wù)，在這種情況下，要想把整個(gè)改革工作做好是不可能的。針對(duì)地方政府特別是基層政府所存在的對(duì)自身的政策落實(shí)不到位，落實(shí)情況參差不齊的問題，應(yīng)該需要對(duì)近年來改革相關(guān)工作的政策實(shí)施情況進(jìn)行全面的調(diào)查評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確地方政府所實(shí)施政策的具體情況，制定出準(zhǔn)確的問題清單，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)商，逐一落實(shí)，使簡(jiǎn)政放權(quán)的措施得以成效。

（四）著力改造營(yíng)商環(huán)境

一是著力培育親商愛商富商為商的社會(huì)環(huán)境。積極作為、靠前服務(wù)，幫助企業(yè)解決實(shí)際困難。二是培育和踐行企業(yè)家精神。三是切實(shí)解決好企業(yè)發(fā)展中的困難問題。扎實(shí)開展企業(yè)精準(zhǔn)幫扶專項(xiàng)行動(dòng)，幫助企業(yè)破解發(fā)展難題。四是持續(xù)深化相對(duì)集中行政許可權(quán)改革。全面升級(jí)政務(wù)服務(wù)硬件設(shè)施。在硬件建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新管理體制機(jī)制，使政務(wù)服務(wù)中心成為體現(xiàn)“放管服”改革的“窗口”和形象、成為營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的具體工程。

（五）完善監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

創(chuàng)新監(jiān)管方式，按照權(quán)責(zé)一致的要求，進(jìn)一步完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分離、相互制約的行政運(yùn)行機(jī)制。以《行政許可法》為準(zhǔn)繩，把各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化、職能具體化，明確政府權(quán)力的邊界責(zé)任，進(jìn)一步減少行政審批事項(xiàng)和審批環(huán)節(jié)，盡快完善權(quán)力清單，責(zé)任清單和負(fù)面清單。強(qiáng)化“事前”“事中”“事后”監(jiān)管的統(tǒng)一?！笆虑啊北O(jiān)管著重完善新增審批事項(xiàng)的監(jiān)督機(jī)制，“事中”監(jiān)管著重健全行政審批政務(wù)公開體系，“事后”監(jiān)管著重手段簡(jiǎn)單有效。