城市化進程中失地農(nóng)民養(yǎng)老風險與對策

馬芳虹　王晨霞

摘要：失地農(nóng)民是工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，我國失地農(nóng)民數(shù)量龐大且增長速度快。失地農(nóng)民由于家庭養(yǎng)老模式弱化、再就業(yè)困難、征地補償款水平低、合法權(quán)益受損害等原因而面臨養(yǎng)老風險。目前我國存在多種失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式，但仍然存在許多問題。文章分析失地農(nóng)民養(yǎng)老風險和養(yǎng)老保險模式的基礎(chǔ)上，為完善我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度提出合理建議。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老風險；城市化

隨著工業(yè)化和城市化進程不斷加快，越來越多的農(nóng)業(yè)用地被征用為工業(yè)用地和居住用地，失地農(nóng)民這一特殊群體隨之產(chǎn)生。失地農(nóng)民是指其土地被依法征收后，農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的農(nóng)民。有學者預測我國失地農(nóng)民人口實際規(guī)模超過6000萬人，在未來五至十年內(nèi)將會持續(xù)上升。土地是農(nóng)民的主要生存資料，農(nóng)民失去土地后，將會面臨多重風險，其中最突出的一方面就是養(yǎng)老風險，如何為失地農(nóng)民的老年生活提供保障成為城市化進程中需要解決的一大難題。

一、失地農(nóng)民養(yǎng)老風險成因

（一）家庭養(yǎng)老模式弱化

家庭養(yǎng)老是我國農(nóng)村的重要養(yǎng)老保障方式之一。但隨著農(nóng)用地非農(nóng)化的范圍不斷擴大，農(nóng)民失去最主要的經(jīng)濟來源，農(nóng)村家庭中的適齡勞動力為維持生計而選擇進城務(wù)工，留在農(nóng)村的大多數(shù)都是無人照顧的老人和兒童。雖然農(nóng)村的人口出生率高于城鎮(zhèn)，但農(nóng)村勞動力的外流導致農(nóng)村老齡化比重高于城鎮(zhèn)。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，在我國農(nóng)村地區(qū)，有22.02%的家庭有65歲以上的老人需要贍養(yǎng)，比城鎮(zhèn)地區(qū)高出4.69%。另外，人均壽命的延長也使農(nóng)村家庭的養(yǎng)老保障面臨更大的風險。

（二）失地農(nóng)民再就業(yè)困難

失地農(nóng)民的受教育程度不高，勞動技能匱乏，在就業(yè)競爭中處于劣勢地位。農(nóng)民失去土地后，一般只能從事簡單、重復、臨時性的工作，工資水平較低，參加養(yǎng)老保險的繳費能力受限制。失地農(nóng)民收入水平降低，主動參加職業(yè)技能培訓的可能性小，尤其是年齡較大的農(nóng)民已錯過掌握新技能的最佳時機，二次就業(yè)更加困難，面臨嚴重的生存危機。

（三）征地補償款水平低

失地農(nóng)民家庭主要依靠征地補償款維持基本生活，但失地農(nóng)民資金管理意識薄弱，不能對資金進行有效管理和長期規(guī)劃。政府采用一次性支付的方式支付征地補償金，但受周圍環(huán)境、養(yǎng)老觀念、生活方式等影響，風險防御意識和社會互助意識弱，對政策及政府信任度不高，參加養(yǎng)老保險的積極性低。用于購買糧食、蔬菜等生活必需品的支出不斷上升，失地農(nóng)民無法單純依靠補償款生活、養(yǎng)老，老年貧困問題顯著。

（四）失地農(nóng)民合法權(quán)益受損害

目前，我國的土地征用一般由政府參與決定，很少通過自由流轉(zhuǎn)的市場機制實現(xiàn)，因此農(nóng)民通常處于被動狀態(tài)?，F(xiàn)有的失地農(nóng)民征地補償安置政策具有強制性，在土地不斷升值的情況下，失地農(nóng)民缺乏與政府平等商議土地價格的話語權(quán)，相應(yīng)的補償標準也沒有隨土地的增值而增加。當農(nóng)民的權(quán)益受損時，也缺乏有效的權(quán)利救濟機制來保障自身合法權(quán)益，這使失地農(nóng)民未來面臨的養(yǎng)老風險更加嚴峻。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式

失地農(nóng)民的身份變動較大，全國統(tǒng)一的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式尚未形成。為解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，各地根據(jù)自己的實際情況建立了不同的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式，大概分為以下幾種：

（一）城保模式

城保模式即不再建立其他制度，將失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系，包括城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險。在這種模式下，失地農(nóng)民在參保過程中與城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)職工承擔相同的責任，享有一致的養(yǎng)老保險權(quán)利。這種模式有利于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度，但是需要強大的政府財力支持，不適合在經(jīng)濟條件落后地區(qū)建立。

（二）農(nóng)保模式

農(nóng)保模式指失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度參照農(nóng)村人口的養(yǎng)老保險水平，政府、集體和個人三方出資進行資金積累。在這種模式中，養(yǎng)老保險制度水平較低，所需投入的資金較少，可緩解政府財政壓力。但這種做法在某種程度上損害了失地農(nóng)民的權(quán)益，很難保證正常的生活水平，且這種模式不利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化建設(shè)。

（三）商保模式

商保模式即引進市場運作模式，允許商業(yè)保險參與失地農(nóng)民養(yǎng)老保險。這種模式有利于避免資金管理者和監(jiān)督者一體化，有效防止資金管理中的腐敗問題。而且商業(yè)保險機構(gòu)專業(yè)性強，在養(yǎng)老保險基金的保值增值方面更有經(jīng)驗。對于政府而言，也可降低其運作和管理成本。但該模式存在商業(yè)機構(gòu)的營利性與養(yǎng)老保險制度的保障性矛盾，商業(yè)機構(gòu)的運作也缺乏法律法規(guī)的規(guī)范。

（四）專門制度模式

專門制度模式即基于失地農(nóng)民的現(xiàn)實情況，建立一套新的養(yǎng)老保險制度。與其他模式相比，針對失地農(nóng)民的專門制度模式能更好地反映失地農(nóng)民的利益訴求，滿足失地農(nóng)民多層次養(yǎng)老需求。該模式在建立中需要解決的難題是如何向現(xiàn)有制度靠攏，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。

三、應(yīng)對養(yǎng)老風險的合理路徑

（一）提高補償金水平，改變征地補償金支付方式

農(nóng)民失去土地后，征地補償金成為其主要可支配收入，但目前補償金水平普遍較低。失地農(nóng)民對城市化進程的貢獻較大，應(yīng)給予這一弱勢群體更多的資金保障，適度提高補償金水平，縮小城鄉(xiāng)差距。另外，征地補償金采用一次性支付的方式不利于失地農(nóng)民對未來的支出水平做出長遠規(guī)劃。從短期來看，失地農(nóng)民可通過征地補償金維持生活，但隨著補償金逐漸耗盡，失地農(nóng)民就幾乎沒有經(jīng)濟來源。因此應(yīng)當改變過去單一的征地補償方式，委托由專門的機構(gòu)管理，把一次性支付轉(zhuǎn)為分期、分類支付，由單一的貨幣補償轉(zhuǎn)為養(yǎng)老、就業(yè)、生活補助相統(tǒng)一的補助方式，更有針對性地解決失地農(nóng)民的現(xiàn)實問題，也可避免失地農(nóng)民盲目消費，實現(xiàn)補償金效益最大化。但同時也應(yīng)考慮通貨膨脹因素，建立補償金長效增長機制，防止補償金因分期支付而貶值。

（二）轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，拓寬就業(yè)渠道

與第一產(chǎn)業(yè)相比，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)能提供更多的就業(yè)崗位。在經(jīng)濟落后的農(nóng)村地區(qū)，政府應(yīng)給予更多的資金支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，在增加地方財政收入的同時可吸納當?shù)厥У剞r(nóng)民就業(yè)。培訓是提高人力資本含量的重要途徑，政府應(yīng)當根據(jù)當?shù)貏趧恿κ袌龅男枨蠛吞攸c，為失地農(nóng)民提供免費的勞動技能培訓，提高其就業(yè)競爭力，實現(xiàn)勞動力供給與市場需求有效對接。在培訓過程中表現(xiàn)優(yōu)異、思想覺悟高、具有創(chuàng)新意識的農(nóng)民可以引導、扶持其進行創(chuàng)業(yè)，并在稅收及貸款等政策上予以優(yōu)惠。由于失地農(nóng)民長期受小農(nóng)意識的影響，其落后的就業(yè)觀念成為阻礙失地農(nóng)民就業(yè)的重要原因。因此要積極轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，提高自主擇業(yè)、技能提升、自主創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性，充分實現(xiàn)自身價值。

（三）完善土地征用制度，確保補償金落實到位

在政府征地過程中，征地補償?shù)姆绞郊皵?shù)額都由政府決定，農(nóng)民只能被動接受，而且存在補償款分配不平等、私下交易及權(quán)力尋租等現(xiàn)象。這些都會造成土地收益分配機制扭曲，從而導致農(nóng)民權(quán)益受損，不利于社會公平與穩(wěn)定。為此，政府首先應(yīng)嚴格規(guī)范土地征用程序，保障失地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)，堅持公開、公平的土地流轉(zhuǎn)制度，防止暗箱操作行為。其次，要強化監(jiān)督機制，及時公布土地補償費用的收支情況，加大對侵占、挪用征地補償金行為的處罰力度，使征地補償金管理更加規(guī)范化和法制化。最后，對于失地農(nóng)民這一弱勢群體，政府應(yīng)向其宣傳相關(guān)法律法規(guī)，提高他們的維權(quán)意識，同時也應(yīng)該提供一定的法律援助，保障失地農(nóng)民的司法救濟權(quán)，幫助他們通過合法途徑維護自身利益。

（四）深化戶籍制度改革，推動城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)二元戶籍制度不僅制約生產(chǎn)要素的自由流動，妨礙勞動力市場的形成，還嚴重影響社會公平正義。由于戶籍制度的限制，失地農(nóng)民在城市的工作和生活中經(jīng)常受到區(qū)別對待，改革開放成果無法惠及全體公民。除此之外，針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險還不成熟，失地農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間、不同單位之間以及不同職業(yè)之間流動頻繁，養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)繁雜。因此要深化戶籍制度改革，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保證社會成員享受社會保障的機會均等，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。另外，政府應(yīng)對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式做出統(tǒng)一規(guī)定，通過立法予以規(guī)范，借助報紙、廣播、電視等媒體加大養(yǎng)老保險政策宣傳力度，逐步提高失地農(nóng)民參加社會保險的積極性，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面。

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（作者單位：河北工業(yè)大學人文與法律學院）