“一帶一路”民心相通的理論基礎、實踐框架和評估體系

趙可金

【內(nèi)容提要】“一帶一路”倡議是中國領導人提出的新型全球化方案。在推進“一帶一路”建設過程中，民心相通是至關重要的一環(huán)。與其他舊的全球化方案相比，“一帶一路”倡議的關鍵不是推動制度變革建設一個好的政府，而是推動全球治理體系和治理能力現(xiàn)代化。持續(xù)交流和累積共識是“一帶一路”的治理之道，也是“一帶一路”國際合作“朋友圈”建設的強大動力。在理論上，社會網(wǎng)絡運作模式成為“一帶一路”民心相通的理論框架，有著強大的理論潛力和治理效能。在實踐上，人文交流為“一帶一路”建設奠定了堅實的民意基礎。“一帶一路”倡議應按照區(qū)域合作架構的緊密程度，建立由聯(lián)通度、熟識度、參與度、治理度和認同度五個因素構成的指標體系，以此系統(tǒng)測量民心相通建設的總體進展和建設方向。

【關鍵詞】民心相通;“一帶一路”;“朋友圈”

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.05.002

“一帶一路”倡議是中國國家主席習近平面對世界經(jīng)濟失衡和復雜全球挑戰(zhàn)提出的新型全球化方案。與以往一切舊的全球化方案相比，“一帶一路”倡議最顯著的特色是堅持共商共建共享原則，強調共同發(fā)展、共同安全和共同治理。“一帶一路”倡議不搞排他性的小集團，而是各方共同參與的“大合唱”。近代以來，歐洲列強的殖民帝國方案、蘇聯(lián)的“社會主義大家庭”方案、美國的世界霸權方案以及歐洲國家聯(lián)合推動的歐盟方案，其根本邏輯都強調要進行制度演變，即站在某一個強國或者強國集團的立場上，將其他國家納入到自己的制度軌道上來。這說到底都是你輸我贏的方案，最終會越走越窄。

相比之下，“一帶一路”倡議并不以演變其他國家的制度為目標，而是強調互聯(lián)互通，通過弘揚和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏的“絲路精神”，逐步累積信任，集聚共識，謀求不改變他國制度的全球發(fā)展和治理優(yōu)化。因此，在推動建設“一帶一路”上，習近平主席特別強調民心相通的意義，認為“國之交在于民相親，民相親在于心相通”。關系親不親，關鍵在民心?！耙粠б宦贰背h就是致力于打造一個共商共建共享的“朋友圈”。2016年1月21日，習近平主席在阿拉伯國家聯(lián)盟總部發(fā)表重要演講時指出，“一帶一路”建設，倡導不同民族、不同文化要“交而通”，而不是“交而惡”，彼此要多拆墻、少筑墻，把對話當作“黃金法則”用起來，大家一起做有來有往的鄰居。[1]2017年1月17日，習近平主席在世界經(jīng)濟論壇2017年年會開幕式上的主旨演講中指出，“一帶一路”的“朋友圈”正在不斷擴大。[2]從民心相通到“朋友圈”，“一帶一路”建設在實踐中逐漸明確了前進方向。

社會網(wǎng)絡模式：推進民心相通的理論基礎

作為一項國際公共產(chǎn)品，“一帶一路”的民心相通在理論上是如何成為可能的？在國際學術界，對于國際公共產(chǎn)品的供給存在著多種理論解釋。在現(xiàn)實主義者看來，每個國家都是自私自利的，追求自身國家利益最大化。只有霸權國愿意提供國際公共產(chǎn)品來實現(xiàn)體系內(nèi)的穩(wěn)定和繁榮，而其他國家更傾向于“搭便車”，這導致國際公共產(chǎn)品總是“供不應求”。[3]發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間的“發(fā)展鴻溝”就是此種供給不足的集中體現(xiàn)。在自由制度主義看來，每個國家都是理性的，即使不存在霸權主導的國際體系內(nèi)，基于國際制度和機制設計也可以提供國際公共產(chǎn)品，以達成霸權后的國際合作，[4]比如世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）和亞洲開發(fā)銀行等國際組織提供的公共產(chǎn)品。然而，“一帶一路”沿線國家恰恰是這些國際組織在國際公共產(chǎn)品上供給不足的重點地區(qū)。在社會建構主義看來，國際公共產(chǎn)品提供主要依賴于國際規(guī)范和理念，它們?yōu)閰⑴c者提供了一種身份認知，通過社會建構形成國際合作。[5]

事實上，作為一項國際公共產(chǎn)品，“一帶一路”既不是出于中國謀求霸權的意圖，也并非自由制度主義者主張的制度輸出，更非輸出意識形態(tài)和價值觀，而是一種融國家、市場和全球公民社會資源于一體的國際集體行動，通過推動民心相通匯聚國際共識，促進國際合作。其基本理論框架是開放、包容、共享的網(wǎng)絡運作平臺（Network Operations）。具體來說，“一帶一路”民心相通之所以可能，取決于以下三個支點。

一是政策網(wǎng)絡。與歐美國家主導的國際組織和國際制度方案相比，“一帶一路”類似于一個松散靈活的社會“朋友圈”，它需要在對話和互動中累積信任、創(chuàng)造共識。歐美方案強調規(guī)范理性，以主權國家及其代表為中心，以近乎苛刻的制度形式來分配成員國的權力和利益，甚至強迫其他國家接受超越自身發(fā)展階段的國際規(guī)范，導致嚴重的“民主赤字”和“公正赤字”等問題。

與歐美方案相比，中國的“一帶一路”倡議則強調過程理性，通過設立幾乎沒有任何特別門檻的雙邊、區(qū)域和全球對話機制，匯聚合作共識，驅動合作進程。它是一個機動靈活、形式松散的政策網(wǎng)絡，這一政策網(wǎng)絡鎖定某一政策議題，吸納對該議題感興趣或者有利益關系的社會各界形成一個社會網(wǎng)絡，該網(wǎng)絡的成員可以是各級政府機構，也可以是跨國公司，還可以是非政府組織乃至個人，其約束力完全取決于各方合作的進程所累積的過程理性。

當然，這一社會網(wǎng)絡也絕非毫無規(guī)則的“烏合之眾”，它也強調標準化（政策、技術和規(guī)范標準）、共享規(guī)范和轉換成本等因素。這些因素是構成社會網(wǎng)絡的主要測量指標。在結構上，社會網(wǎng)絡與國際組織的差異在于前者可以是水平型的結構，也可以是等級化的結構，完全視情況而定。

二是社會資本。社會網(wǎng)絡解決了“一帶一路”建設的主體問題，但沒有解決推動社會網(wǎng)絡轉化為建設行動（基礎社會建設項目、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、投資等）的動力問題。在國際發(fā)展中，國家和市場是傳統(tǒng)的兩大動力源，國家主要通過制定全球發(fā)展戰(zhàn)略、定向調控政策以及發(fā)起對外援助等方式，推動國際合作項目建設;市場遵循價值規(guī)律和競爭規(guī)律，企業(yè)主動在海外拓展市場和業(yè)務。然而，“一帶一路”的相關項目存在著風險高、耗資大、周期長等特點，超出了國家戰(zhàn)略能力，也難以獲得市場青睞。

在“國家失靈”和“市場失靈”的情況下，如何推進“一帶一路”相關建設項目呢？“一帶一路”的重要動力源是社會資本，即國際社會交往基礎上網(wǎng)絡參與行為體之間形成的互惠、信任和認知?！耙粠б宦贰钡恼嬲齼r值在于在國與國之間的赤裸裸的“權力政治”和冷冰冰的“利益政治”之外增加充滿合作和關愛的“公共生活”，將人們拉回到有溫度的“公共空間”，而非被權力政治所分割和為利益政治所俘獲。有溫度的人類命運共同體是“一帶一路”的魅力所在，而社會資本就是衡量“一帶一路”民心相通的“溫度計”。因此，通過推進民心相通來開發(fā)跨國社會資本，是各國共建“一帶一路”的重要內(nèi)容，也是“一帶一路”建設深入發(fā)展的不竭動力。

三是共享平臺。在解決了主體、動力問題之后，“一帶一路”民心相通還有一個必要條件，那就是有關參與方要共建平臺，通過共享資源和機會來實現(xiàn)共同發(fā)展。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和社會交往頻率的加快，共享經(jīng)濟成為一系列基于互聯(lián)網(wǎng)交流的經(jīng)濟和社會活動的代名詞而受到人們高度關注。

“一帶一路”就是一個共享經(jīng)濟模式，是一種基于協(xié)同行動的共同發(fā)展框架，其核心是建立一個各方共享資源和機會的平臺，借助這一平臺來實現(xiàn)自身發(fā)展需求。“一帶一路”倡議提出后，中國立即推動建立了亞洲基礎設施投資銀行、絲綢之路基金、中國—中東歐投資合作基金等多個共享發(fā)展平臺，還主辦了“一帶一路”國際合作高峰論壇以及博覽會、文化展、旅游年、電影節(jié)等多樣化的社會活動，所有這些社會活動都可以視為廣義上的共享平臺。不管這些平臺是國家主辦，還是由企業(yè)和社會主辦，只要對參與各方開放，實行資源和機會共享，均可以視為共享平臺。因此，對很多國家和非國家行為體來說，參與“一帶一路”建設的重要載體就是搭建各種有利于國際合作的共享平臺，通過在這些平臺上推動各方交流和對話，最終推動國際合作項目的落地實施，這一過程就是“一帶一路”的建設過程。

可見，在“一帶一路”民心相通建設中，無論是國家行為體，還是非國家行為體，均可以選擇進入某一議題領域，卷入某一政策網(wǎng)絡，并在該政策網(wǎng)絡中通過對話和互動積累社會資本，推動各方搭建共享平臺，支撐“一帶一路”項目建設。因此，“一帶一路”倡議的網(wǎng)絡運作模式與霸權國家主導、國際制度主導以及某一社會思潮主導的傳統(tǒng)國際合作模式有著明顯的差異，是一種可進可退、十分靈活的國際合作模式，是指導“一帶一路”民心相通的基本理論框架，也是凝聚著中國古老智慧的“中國方案”，有著強大的生命力和廣闊的前景。

中外人文交流：推進民心相通的實踐框架

人文交流是民心相通的重要通道。一般而言，人文交流是以兩國人民之間進行國際交流為中心的一種外交形式。它是與政府間的官方外交相對而言的，又被稱為非官方外交、人民外交、“第二軌道”外交和“非政府組織”外交等。[6]盡管上述稱謂存在含義上的些許不同，但都是以民間交流為載體的外交形式。人文交流借助人員交往、經(jīng)貿(mào)交流、文化溝通、社會往來以及跨國旅行等方式，實現(xiàn)不同國家民眾之間的了解和溝通，在當今風云變幻的外交舞臺上各自扮演著不可或缺的重要角色。

相比之下，中國在人文交流上是一個極具特色的國家。中國主張與世界各國文化的包容互鑒、交流對話，更強調人與人之間的心通意合、相親相愛以及攜手開創(chuàng)人類命運共同體的美好未來。環(huán)顧世界，在構建“一帶一路”國際合作“朋友圈”的進程中，人文交流方興未艾，正逢其時，大有可為。在“一帶一路”推進過程中，應切實重視推進沿線國家的人文交流，為“一帶一路”建設夯實民意基礎。

一是加強高層引領。中國是一個有著五千年文明歷史的大國，中外人文交流的領域十分寬廣。推進“一帶一路”民心相通，要求加強高層引領和頂層設計，強化“制度化管理”，切實將各方面資源整合起來，形成“一盤棋”的人文交流工作大格局。

在宏觀政策和發(fā)展戰(zhàn)略上，要認真總結國內(nèi)外文化交流與傳播經(jīng)驗，著力構建中國特色的人文交流理論體系，為中外人文交流長效發(fā)展尋求戰(zhàn)略支撐。目前，關于“一帶一路”的解釋版本較多，容易令外部世界產(chǎn)生誤解和誤判。應當加強“一帶一路”發(fā)言人制度建設，對“一帶一路”作出權威解釋，尤其是在重大政策上不能出現(xiàn)口徑多元、眾口難調的現(xiàn)象。

在統(tǒng)籌協(xié)調上，要進一步加強對“一帶一路”建設工作的歸口管理和組織領導，增強工作的系統(tǒng)性和計劃性;積極探索行政許可、年度備案、資格認定等多形式的管理和審批制度，設立相應協(xié)調機構，不斷加強發(fā)展戰(zhàn)略對接，通過協(xié)議、規(guī)劃、機制、項目等方式，共同推動包容性發(fā)展;要充分發(fā)揮好“一帶一路”國際合作高峰論壇、絲綢之路（敦煌）國際文化博覽會等高端平臺的引領作用，匯集民心，匯聚人氣，將民眾的目光和注意力集中到“一帶一路”建設上來。

二是加強基層推廣。人文交流是一種和風細雨、潤物無聲的過程，要重視基層推廣，在賦能上下功夫，加快培育一批優(yōu)秀文化藝術人才，在文化企業(yè)和文化產(chǎn)品上尋找突破。當前，中外人文交流仍然以非營利性質的交流活動為主，運用市場規(guī)律、開發(fā)商業(yè)渠道不足，“以政府為引導，企業(yè)為主體，市場化運作為主要方式”的走出去工作模式正在探索和完善。打造一批具有國際競爭力的外向型文化企業(yè)、國際文化交易平臺以及具有核心競爭力的知名文化品牌等工作仍任重道遠。打造知名品牌項目、藝術院團和企業(yè)已經(jīng)成為新時期中國開展文化交流的基礎性工作。要在評估和深化現(xiàn)有對外文化交流品牌的同時，著重就品牌項目標準、評估程序、品牌化發(fā)展要素等提出初步實施框架，按公益性和商業(yè)性分類管理，促進一般公益性交流項目向品牌項目轉化，有市場潛力的交流項目向商業(yè)品牌轉化，探討設立綜合性“國家對外文化交流示范區(qū)”的可行性，鼓勵集約發(fā)展和示范效應。

要切實推進民心相通，弘揚絲路精神，推進文明交流互鑒，重視人文合作，形成立體化的網(wǎng)絡布局。要加強“一帶一路”建設學術研究、理論支撐、話語體系建設，建設好“一帶一路”智庫合作聯(lián)盟，充分發(fā)揮社會精英的“先遣軍”作用。同時，要切實推進輿論宣傳，積極宣傳“一帶一路”建設實實在在的成果，推進“一帶一路”城市旅游聯(lián)盟等機構聯(lián)合開發(fā)特色旅游產(chǎn)品，提高旅游便利化，真正將“一帶一路”的民心之網(wǎng)覆蓋到社會大眾，增強大家對“一帶一路”的參與感、獲得感和幸福感。

三是加強機制保障。要從構建廣泛參與的“一帶一路”人文交流大格局和工作機制上找突破。要繼續(xù)注重統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，運用國內(nèi)國際兩種資源。在對內(nèi)協(xié)調機制上，要依托推進“一帶一路”建設工作領導小組及其下屬辦公室，積極探討建立政府、社會、民間和企業(yè)溝通協(xié)作機制。對外要鞏固與世界其他國家已有的交流、對話和合作機制，促進國家間政府層面對外文化交流合作的機制化。

人文交流工作是一項科學的系統(tǒng)工程，涉及國內(nèi)外多部門、多領域以及管理、生產(chǎn)、流通、保障、監(jiān)管、反饋等多環(huán)節(jié)。要從全方位、系統(tǒng)化運作的角度，加強頂層設計，促進對外文化管理政策、工作布局、后勤保障、考核評估等多方面的配套協(xié)作，逐步建立對外文化科學的運作系統(tǒng)。

“五度”體系：測量民心相通的指標體系

總體來看，目前國際社會已開始把中國看作是一個積極的建設者和負責任的大國。所有這一切變化，都與中國推動包括民心相通在內(nèi)的各方面努力相關?！耙粠б宦贰泵裥南嗤ㄊ且环N基于勸說的軟實力，而非基于強制的硬實力。按照“一帶一路”區(qū)域合作架構的緊密程度劃分，應建立由聯(lián)通度、熟識度、參與度、治理度和認同度構成的“五度”指標體系，以此系統(tǒng)測量“一帶一路”國際合作“朋友圈”建設的總體進展。

一是聯(lián)通度?！耙敫?，先修路?！被A設施在“一帶一路”建設和發(fā)展中扮演著先導性作用，是“一帶一路”建設的優(yōu)先領域，是測量“一帶一路”民心相通情況的首要前提。推進“一帶一路”基礎設施互通，就是要以一體化的思維指導相關項目的規(guī)劃、建設、管理，將基礎設施建設項目與沿線國家政府部門、企業(yè)和社會捆綁在一起，確立一個集規(guī)劃、建設、管理、服務于一體的聯(lián)通平臺，形成一個多利益相關方共同參與的立體化治理體系，以政策對接、技術標準對接、發(fā)展規(guī)劃對接、項目建設和管理對接、社會規(guī)范和文化對接為主要內(nèi)容，真正建設一條超越地緣政治和文明隔閡的互利共贏之路、彼此信任治理與和平發(fā)展之路，更大程度上惠及沿線國家和人民。

二是熟識度。在推動基礎設施互聯(lián)互通的同時，還要推進人員交往的互聯(lián)互通。因為“一帶一路”的最終目的是通過推動基礎設施互聯(lián)互通，使得“天塹變通途”，服務于人員之間的交往。人員交往的頻率越高，“一帶一路”沿線國家之間的熟識度越高?！耙粠б宦贰敝铝τ诖蛟炖婀餐w、責任共同體和命運共同體，其核心還是在于人員交往的共同體。同時，“一帶一路”涉及面廣、領域眾多，需要建立“兵對兵，將對將，各行各業(yè)要通暢”的多層次人員交往渠道，打通經(jīng)絡、暢通人脈，積極穩(wěn)妥地推進“一帶一路”民心相通事業(yè)。因此，在基礎設施互聯(lián)互通之后，需要測量沿線國家民眾之間的熟識度以及與之相關的交往范圍、交往頻率以及交往質量，從中獲得“一帶一路”民心相通的進展程度。

三是參與度?！耙粠б宦贰背h逐漸形成國際共識并付諸行動不斷取得實效，從其發(fā)生過程來說，“一帶一路”民心相通必然是一個參與合作逐步擴大的過程。參與度自然成為衡量“一帶一路”建設進展的一個重要指標，比如參與范圍（機構和個人）、參與規(guī)模、參與程度、參與質量、參與效果等，都可以作為測量參與度的重要指標。對某一個“一帶一路”相關的具體項目來說，很容易觀測到相關國家、企業(yè)、社會組織的參與情況。對“一帶一路”的合作機制和合作框架來說，也可以從參與國家的成員資格、認繳份額、活躍程度等指標觀察到參與度的大小。無論以國家為單位，還是以機構和企業(yè)為單位，都可以通過測量其參與度來考察“一帶一路”民心相通情況。

四是治理度?！耙粠б宦贰辈粌H是一個關于利益共同體建設的發(fā)展倡議，更是一個關于責任共同體建設的治理倡議。隨著“一帶一路”建設項目的拓展，以治理機構的互聯(lián)互通為主要內(nèi)容的責任共同體必然會提上議事日程，如何構建制度、分配權責、履行規(guī)則規(guī)范等是“一帶一路”無法回避的問題?！耙粠б宦贰背h是跨國家、跨領域和跨行為體的復合治理體系。誠如全球治理委員會的報告所言，“全球治理被認為主要是由國家間關系構成的，但現(xiàn)今卻不僅涉及國家和國家間的范圍，而且包括了非國家組織、公民運動、跨國企業(yè)、學術團體以及公眾輿論”。[7]因此，如何衡量政府、企業(yè)和非政府組織等多元行為體圍繞某一議題治理過程的制度化水平，是“一帶一路”治理度測量的重要內(nèi)容。目前，針對治理質量評估的諸多指標被不斷創(chuàng)建出來，世界治理指數(shù)（WGI）是影響較大的綜合性指標，包括腐敗監(jiān)管指數(shù)、政府效能指數(shù)、政府穩(wěn)定指數(shù)、監(jiān)管治理指數(shù)、法律制度指數(shù)、民主自由權利指數(shù)等六個治理維度。不難看出，全球治理指數(shù)是一個與居民消費價格指數(shù)（CPI）類似的基于人們感知的復合指數(shù)，可以成為衡量“一帶一路”治理度的重要測量體系。

五是認同度?！耙粠б宦贰背h源于中國，但卻屬于整個世界。尤其是“一帶一路”倡導共商共建共享原則，共同打造政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的利益共同體、責任共同體和命運共同體，表明“一帶一路”的真正歸宿是形成民眾內(nèi)心深處的社會認同。認同度是測量“一帶一路”發(fā)展程度的一個重要指標，它體現(xiàn)了廣大社會成員對“一帶一路”產(chǎn)生的共同認識與評價的程度，也反映了大眾對重建一個“人類命運共同體”的社會心理愿望。哪些國家的老百姓認同自己是“一帶一路”沿線國家，是否認同自己加入了“一帶一路”的“朋友圈”以及是否在已有的認同框架（地方、族群、國家、宗教等）基礎上附加了“一帶一路”認同等，都是測量“一帶一路”認同度的重要內(nèi)容。

總之，在推進“一帶一路”倡議的發(fā)展過程中，民心相通是影響“一帶一路”建設水平的重要因素。在政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通的“五通”中，民心相通是最終的落腳點，也是“一帶一路”建設的根本和關鍵。民心相通在理論上需要確立開放包容的社會網(wǎng)絡運作模式，將政策網(wǎng)絡、社會資本和共享平臺結合起來，鍛造政府、市場和社會合作共濟的“朋友圈”，不斷累積信任，培育合作需求，唯有如此，“一帶一路”才能走實走深，消除各種誤解，造福各國人民。在實踐上，推進民心相通需要發(fā)揮中外人文交流的主渠道作用，在編織互利合作網(wǎng)絡的基礎上，坦誠交流，以心交心，為建立開放包容的社會網(wǎng)絡夯實社會基礎和民意基礎。當然，在推進民心相通過程中，還要確立包括連通度、熟識度、參與度、治理度和認同度在內(nèi)的“五度”指標體系，及時測量民心相通的發(fā)展水平，不斷推進“一帶一路”可持續(xù)、高質量發(fā)展。

（作者系清華大學社會科學學院國際關系學系主任，教授）

（責任編輯：甘沖）

[1] 習近平：《共同開創(chuàng)中阿關系的美好未來——在阿拉伯國家聯(lián)盟總部的演講》，http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0122/c1024-28074930.html。

[2]習近平：《共擔時代責任共促全球發(fā)展——在世界經(jīng)濟論壇2017年年會開幕式上的主旨演講》，http：//www.xinhuanet.com/2017-01/18/c_1120331545.htm。

[3]王逸舟著：《當代國際政治析論》，上海：上海人民出版社，1995年， 第344-345頁。

[4] [美]羅伯特·基歐漢著，蘇長和等譯：《霸權之后：世界政治經(jīng)濟中的合作與紛爭》，上海：上海人民出版社，2006年版，第4-12頁。

[5] [美]亞歷山大·溫特著，秦亞青譯：《國際政治的社會理論》，上海：上海人民出版社，2005年版，第7頁。

[6]靳文，《漫話非官方外交》，載《世界知識》，2002年第6期，第46-47頁。

[7] [瑞典]卡爾松、[圭亞那]蘭德爾著，趙仲強等譯：《天涯成比鄰：全球治理委員會的報告》，北京：中國對外翻譯出版社， 1995 年版，第 3頁。