論如何盤活財政存量資金

劉凱波

[摘 要] 大量財政資金在國庫賬戶中的集聚導致國庫現(xiàn)金管理成為重大問題，特別是在政府財政收入增速下降、民生領域剛性財政支出增加以及地方債務高筑的嚴峻形勢下，盤活財政存量資金是當務之急。本文將從簡述財政存量資金入手，認識盤活財政存量資金的重要性，并探索盤活策略，減少財政存量資金，提高財政資金使用效益。

[關鍵詞] 財政存量資金；資金管理；盤活策略

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 09. 061

[中圖分類號] F812.4 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2019）09- 0134- 03

0 引 言

如果各級財政專戶與各級政府預算執(zhí)行部門的賬上存在大量閑置的財政資金，這就從一定程度上說明該辦的事情沒有辦、該干的工作沒有干，執(zhí)行財政預算的力度不夠，使用財政資金的效益不高，探究如何及時有效地盤活財政存量資金具有重要意義。

1 財政存量資金簡述

財政存量資金指的是預算年度結(jié)束之后留存累積的財政資金。需要盤活的財政存量資金一般分為合理存量、不合理存量這兩個部分[1]。必需的、合理的財政存量資金就是為確保滿足下一年度年初或某個時期必需的財政預算支出要求而存留的財政資金。站在大財政以收定支的角度，不能編制財政赤字預算，每年有少許結(jié)余的財政資金是基本要求，只是要把握好一個度，避免浪費。不合理的財政存量資金就是財政資金的存量不適度，財政部門及各級政府預算執(zhí)行部門的賬上有大量的沉淀財政資金，說明執(zhí)行財政預算的力度不足，降低財政資金使用效益。而盤活財政存量資金就是指把沒有根據(jù)預算進度執(zhí)行的、依舊在賬上趴著的沉淀結(jié)余財政資金使用起來。換言之，要對現(xiàn)有財政存量資金做出系統(tǒng)的細化和梳理，有效整合閑置的、沉淀的財政存量資金，促使經(jīng)濟事業(yè)更快更好的發(fā)展。

2 盤活財政存量資金的重要性

一方面，盤活財政存量資金是應對財政收入規(guī)模增速放緩的客觀需要。國家財政收入呈現(xiàn)出延續(xù)增長幅度不高的狀態(tài)，各地區(qū)財政收入和往年同期相比增幅回落；財政支出則持續(xù)增長，保民生、促發(fā)展、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構轉(zhuǎn)型升級等壓力處于居高不下的態(tài)勢?，F(xiàn)階段，財政收入不能繼續(xù)維持以前高速增長的狀態(tài)，并且面對企業(yè)盈利增長乏力的情況，財政收入增速下滑和財政剛性支出之間的矛盾日益突出，充分盤活存量資金對提高支出財政資金的效率、促進財政穩(wěn)定增長具有重要作用。

另一方面，盤活財政存量資金是加強政府債務風險控制的必然需求。盤活存量資金能緩解財政壓力，強化對政府債務風險的有效控制，保證順利開展相關工作[2]。如今雖然很多地方的政府財政賬戶之中都有大量沉淀資金，但依舊向金融機構主動融入資金，支付大量融資費用，造成資金的極大浪費，違背資本流動性的原則。為控制好政府債務風險，國務院在2014年10月頒布實施《關于加強地方政府性債務管理的意見》，堅決守住底線，預防發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風險，防范并化解政府金融風險，制定明確的舉債途徑，限制政府通過發(fā)行專項債券或一般債券的方式融資。所以面對政府償還債務的壓力較大、難以重新舉借債務的形勢，盤活存量資金是緩解政府燃眉之急的重要途徑。

然而在盤活財政存量資金的過程中，政府面臨財稅體制改革力度不夠大、現(xiàn)有存量資金分類處理不到位、國庫集中支付流于形式、盤活制度與盤活辦法缺乏靈活性等問題，阻礙地方盤活財政存量資金，必須探索行之有效的策略解決這些問題，切實做好盤活工作，加快推進財政存量資金盤活進程，更有效、更高效地使用財政資金。

3 盤活財政存量資金的策略建議

3.1 繼續(xù)改革財稅體制，減少新增財政存量資金

盤活財政存量資金的關鍵在于從根源上減少存量資金，這需要從財稅體制的深化改革入手。第一，集中突破當年結(jié)轉(zhuǎn)項目資金的問題，不僅要加快建設項目庫管理，還要完善項目預算的標準化體系，提高分析項目成本收益的能力，提升中期財政規(guī)劃的可行性，以便提供項目滾動預算的資金與項目上限約束。第二，重視管理政府性基金的使用，厘清一般公共預算和政府性基金預算的邊界，向一般公共預算調(diào)入不可使用?？顚Ｓ媚Ｊ降恼曰鹳Y金，科學預測土地收入一類的政府性基金，提高編制其收入預算的準確性。第三，以強化基層財權和事權匹配為基礎，重視監(jiān)管資金的分配與使用情況，提升專項轉(zhuǎn)移支付資金的計劃性、透明度，確保按計劃撥付資金；繼續(xù)做好清理與合并工作，規(guī)定專項資金使用方向，但不限制用途，預防出現(xiàn)規(guī)定用途和實際需求不一致的現(xiàn)象；針對財政資金支出項目必須落實前期準備工作，強調(diào)前期論證，加大評審力度，提升銜接資金和項目的效率。

3.2 根據(jù)底數(shù)分類處理，盤活現(xiàn)有財政存量資金

徹底清理財政存量資金，摸清現(xiàn)有存量資金的規(guī)模，并分析其原因，有機結(jié)合預算編制和結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理，以便消化并壓縮現(xiàn)有財政存量資金的規(guī)模，提高使用財政資金的效益。

第一，嚴格執(zhí)行年初確定的財政資金預算，只要是年初安排好的預算項目必須盡快啟動，根據(jù)進度加快支出；針對年初代編的預算，應分科目、分項目將其全面厘清，及時細化資金分配方案，下達指標，并在今后編制預算時取消代編行為，超出規(guī)定期限依舊沒有執(zhí)行到單位、部門的預算必須及時將其落實給執(zhí)行主體，盡快執(zhí)行。上級轉(zhuǎn)移支付的資金也必須及時執(zhí)行。

第二，清理、壓縮財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。對于預計當年能夠完全執(zhí)行預算計劃的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)項目，要督促其加快進度；對于預算計劃執(zhí)行緩慢的項目，預計年底會繼續(xù)產(chǎn)生較多結(jié)余資金抑或是結(jié)轉(zhuǎn)資金，有必要及時調(diào)整，把資金用在其他項目上；如果清理之后確認無法支出抑或是不需要支出的那部分資金，應把它收回到總預算里，統(tǒng)籌安排。第三，加大國庫資金管理力度，對地方財政的暫付款進行全面清理，該核銷的依據(jù)既定程序盡快核銷，如果發(fā)現(xiàn)違規(guī)占用現(xiàn)象，該收回的必須及時收回，確保滿足預算支出需求。

3.3 深化國庫集中支付，有效盤活財政存量資金

建立并實施國庫單一賬戶制度，促進國庫集中支付管理的落實，鞏固財政專戶清理整頓成果，壓縮精簡專戶數(shù)量，管理好財政專戶結(jié)余資金，縮小專戶存量資金的規(guī)模[3]。財政專戶不僅分散資金，還阻礙資金的統(tǒng)籌、盤活，應大力整頓，除開社保基金專戶以及非稅收入專戶，其他所有現(xiàn)行財政專戶都應取消，統(tǒng)一納入國庫集中管理、集中核算，在國庫中集中處理財政專戶，徹底扭轉(zhuǎn)當下專戶款項計算難度大、開設混雜以及不公開賬目的等情況，有效盤活財政存量資金。只要是預算安排的資金都應實施國庫集中支付，不得將其轉(zhuǎn)到財政專戶之中，禁止通過以撥定支的做法把庫款轉(zhuǎn)進財政專戶，杜絕發(fā)生虛列支出的問題，創(chuàng)造財政存量資金的必要盤活條件。

與此同時，重新建立財政國庫完善的動態(tài)監(jiān)控機制。第一，構建動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，合理設置完善的預警規(guī)則，對于不正確的支付（如任意縮減財政資金撥付流程，增加直接支付，應對其設置上限5萬元，超出這一金額限制就不能通過授權，不得支付）和三公經(jīng)費、培訓費還有會議費等應列未列情況設立預警，在系統(tǒng)里直接把這些項目篩選出來，只要發(fā)現(xiàn)有疑點，就自動將其提交給系統(tǒng)管理員再核查一次。依托網(wǎng)絡信息技術，對財政資金支付實施全過程監(jiān)控，強化事前監(jiān)督、事中監(jiān)督，實時掌握支付每一筆資金的對象和金額、科目、時間、用途等。第二，設置支付系統(tǒng)的支付監(jiān)控模塊，對工會、基礎建設等關聯(lián)賬戶進行監(jiān)控，直接篩查向基本賬戶轉(zhuǎn)移關聯(lián)賬戶中的資金的情況，自動將其提交給管理員，重新核查。第三，加強預算的編制、執(zhí)行與績效管理，按照財政收入妥善安排財政支出，滿足各部門、各單位的預算資金需要，有效降低閑置財政資金的比率。

3.4 調(diào)整盤活制度辦法，提高盤活工作的針對性

真正盤活財政存量資金離不開科學的、操作性強的、切實可行的盤活制度與盤活辦法的支持，應充分考慮地區(qū)差異、經(jīng)濟發(fā)展差異，靈活調(diào)整盤活制度辦法。可參考土地管理辦法，凡是超過一定時限還未安排使用的財政資金應回收并重新分配，體現(xiàn)資金的效力。例如某市財政局在法律法規(guī)的框架以內(nèi)完善市級國有資本經(jīng)營預算試行辦法，頒布市政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)關于進一步盤活財政存量資金的意見的通知，完善定期清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的工作機制，提高各部門、各單位執(zhí)行預算的責任感。尤其要按照管理辦法，大力執(zhí)行超時限未使用的財政資金的回收管理辦法，堅決回收這部分資金，使其在缺少資金的關鍵領域發(fā)揮作用。不過應堅持財政存量資金盤活的軟著陸，如果存量資金過多，應特殊對待，逐步削減，預防因硬著陸、一刀切引起過大的震蕩，達到平穩(wěn)過渡的目的。

在財政存量資金的盤活環(huán)節(jié)，一些地區(qū)積極探索，率先形成先進辦法，應嘗試推廣[4]。例如某地建立政府督查和審計、財政等部門聯(lián)動的工作機制，形成合力，落實各部門盤活存量資金的主體責任；某地修改政府采購辦法，要求預算單位在批復采購預算兩個月以內(nèi)完成采購計劃的編制，簡化審批重點支出項目的流程；某地對預算部門的銀行賬戶進行清理、整頓，通過制度堵住其存款獲利空間，并且針對跨年度的項目實施分年度預算安排等。這些制度和辦法都值得借鑒，各地區(qū)根據(jù)實際情況靈活調(diào)整，將其用于實踐，更有針對性地盤活財政存量資金。

4 結(jié) 語

最近幾年，國家面臨越來越大的經(jīng)濟下行壓力，很多地方都存在財政存量資金庫存較高、地方政府性債務較高的問題，沉淀閑置的財政資金不僅是資源浪費，更不利于發(fā)揮財政資金的作用，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。這就要求各級政府加深對財政存量資金的理解，認識盤活財政存量資金的重要性，繼續(xù)深化財稅體制改革，根據(jù)財政存量資金底數(shù)實施分類處理，同時深化國庫集中支付，合理調(diào)整盤活制度與盤活辦法，通過這些策略真正將財政存量資金盤活，推動經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

主要參考文獻

[1]王璐.盤活財政存量資金現(xiàn)狀及問題分析[J].時代經(jīng)貿(mào)，2016（21）：36-37.

[2]張立飛.淺析盤活財政存量資金的制度性障礙及對策[J].納稅，2017（24）：132.

[3]郭媛媛.市級盤活財政存量資金政策研究[J].財經(jīng)界：學術版，2018（6）：11-12.

[4]吳旭新，方波，張海飛.盤活財政存量資金的實踐與思考[J].中國財政，2018（1）：69-71.