行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的解讀與探析

支博 李瑩

[摘 要] 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是國(guó)家治理體系中的一種重要方式，是加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)和舉措。新常態(tài)下，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)面臨著缺乏合理性、審計(jì)模式滯后等突出問(wèn)題，本文立足于新時(shí)代背景，結(jié)合黨的十九大對(duì)審計(jì)監(jiān)督工作的重大決策部署，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行了解讀，并提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。

[關(guān)鍵詞] 行政事業(yè)單位；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；內(nèi)部審計(jì)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 09. 007

[中圖分類(lèi)號(hào)] F239.45 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2019）09- 0016- 03

1 引 言

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是國(guó)家審計(jì)職能拓展的產(chǎn)物，也是最具中國(guó)特色的審計(jì)業(yè)務(wù)種類(lèi)之一，在促進(jìn)高效履職、保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全、拓寬監(jiān)督渠道、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、防治腐敗等方面有著積極的作用。我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)起源于20世紀(jì)80年代的“國(guó)企廠長(zhǎng)審計(jì)制度”，經(jīng)過(guò)30多年的演變和發(fā)展，現(xiàn)已逐步走向成熟。2010年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）全面系統(tǒng)地提出了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容、組織領(lǐng)導(dǎo)、評(píng)價(jià)報(bào)告和成果運(yùn)用；2014年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》）的出臺(tái)，進(jìn)一步細(xì)化了《規(guī)定》，更加突出了“加強(qiáng)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”的業(yè)務(wù)要求以及“全面從嚴(yán)治黨”的政治要求；2016年《第2205號(hào)內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則——經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)》的頒布，建立了重要領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)審計(jì)的重要依據(jù)，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度化、常態(tài)化。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容和特點(diǎn)

2.1 行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容

近年來(lái)，隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)文件的出臺(tái)，提升了我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理，強(qiáng)化了對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的約束。而行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)權(quán)力監(jiān)督體系的有益補(bǔ)充，本文中所探討的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要是指“領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間因其所任職務(wù)，依法對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)（系統(tǒng)）、本單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)、義務(wù)”①；而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則是對(duì)以上活動(dòng)的真實(shí)性、合法合規(guī)性以及效率效果進(jìn)行的鑒證、評(píng)價(jià)與監(jiān)督；該項(xiàng)審計(jì)制度是評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、維護(hù)法紀(jì)、內(nèi)部管理效率情況的一項(xiàng)重要制度，能夠監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部，促進(jìn)勤政廉政、高效履職，防止滋生腐敗，其主要內(nèi)容如表1。

2.2 行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特點(diǎn)

2.2.1 審計(jì)對(duì)象及其責(zé)任的復(fù)雜性與差異性

行政事業(yè)單位是行政單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱(chēng)，廣義上來(lái)說(shuō)，社會(huì)法人組織根據(jù)其性質(zhì)不同可以劃分為三個(gè)部門(mén)：政治部門(mén)、企業(yè)部門(mén)和非營(yíng)利部門(mén)，這三個(gè)部門(mén)彼此獨(dú)立但又相互聯(lián)系；由于我國(guó)的特殊國(guó)情，又設(shè)立了事業(yè)單位這一組織，根據(jù)《關(guān)于事業(yè)單位分類(lèi)試點(diǎn)的意見(jiàn)》，將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為行政職能類(lèi)、公益服務(wù)類(lèi)的和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)。狹義上來(lái)講，我國(guó)行政事業(yè)單位是黨政工作部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和事業(yè)單位的集合。以上機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容不僅涉獵廣泛，而且跨度廣，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自然也存在差異性，進(jìn)而導(dǎo)致其領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)的具體責(zé)任存在不同。

2.2.2 行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容的多樣性

行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)包含了多種審計(jì)類(lèi)型，如合規(guī)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、內(nèi)控審計(jì)等，同時(shí)又涵蓋了多種具體業(yè)務(wù)，如內(nèi)控建設(shè)、財(cái)務(wù)管理、財(cái)政收支等，需要從行為、信息和制度三個(gè)維度展開(kāi)審計(jì)活動(dòng)，即對(duì)合規(guī)性、真實(shí)性和健全性；同時(shí)，由于行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要對(duì)象是各機(jī)構(gòu)的黨政一把手和領(lǐng)導(dǎo)干部，所以審計(jì)內(nèi)容也包括相關(guān)機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)黨和國(guó)家各項(xiàng)方針政策的情況，這對(duì)審計(jì)人員的政治敏銳度和政策理解提出了更為嚴(yán)格的要求。

2.2.3 行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)性

一方面，由于領(lǐng)導(dǎo)干部的任期長(zhǎng)，審計(jì)期限涉及的時(shí)間跨度較長(zhǎng)，資料數(shù)據(jù)量、業(yè)務(wù)變化和人員變動(dòng)等多方面因素會(huì)增加審計(jì)難度，同時(shí)也會(huì)增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，由于審計(jì)結(jié)果很大程度上關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)干部的政治生涯和職業(yè)生涯，特別是黨的十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨、落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神以及加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)等一系列要求，將權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督作為國(guó)家治理體系的重點(diǎn)內(nèi)容，這對(duì)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力又提出了新的要求，特別是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、審計(jì)評(píng)價(jià)以及線索移交等環(huán)節(jié)，如果對(duì)涉及違規(guī)違紀(jì)的問(wèn)題處理不當(dāng)，會(huì)增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

3 行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的現(xiàn)狀

3.1 內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性差，審計(jì)人員配備堪憂(yōu)

保證審計(jì)的獨(dú)立性和客觀性是開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的基礎(chǔ)和前提，但是從現(xiàn)階段情況來(lái)看，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的獨(dú)立性往往是形式大于實(shí)質(zhì)，并未得到有效保障，導(dǎo)致部門(mén)和職能的權(quán)威性受到影響。一是開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，檢查結(jié)果受后任領(lǐng)導(dǎo)者的意志所影響，審計(jì)資源受到不同程度的限制，制約著審計(jì)工作的開(kāi)展和審計(jì)職能的發(fā)揮；二是機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，一些單位缺少獨(dú)立的審計(jì)部門(mén)，更多的單位雖然設(shè)置了內(nèi)審部門(mén)，但人員的配備無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需要，很多單位出現(xiàn)財(cái)務(wù)人員兼職的情況，其審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)無(wú)法達(dá)到新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要求，導(dǎo)致審計(jì)發(fā)現(xiàn)不充分，對(duì)審計(jì)結(jié)論的形成產(chǎn)生一定影響。

3.2 缺乏科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)研究起步較晚，現(xiàn)階段在該領(lǐng)域缺乏具有指導(dǎo)性的操作規(guī)范，同時(shí)由于全國(guó)各地發(fā)展情況不一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不均衡，各地區(qū)、各領(lǐng)域?qū)徲?jì)側(cè)重點(diǎn)也存在很大差異，以上因素導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。一方面，部分指標(biāo)超出了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容和范疇，有些審計(jì)評(píng)價(jià)與財(cái)政收支審計(jì)評(píng)價(jià)沒(méi)有明顯區(qū)別，總體上評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置缺乏科學(xué)性和客觀性，難以滿(mǎn)足基層單位的需求；另一方面，現(xiàn)階段實(shí)務(wù)工作中主要以定性評(píng)價(jià)為主，缺乏量化指標(biāo)的支持，缺少綜合客觀的評(píng)價(jià)方法，加大了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主觀性和隨意性。

3.3 審計(jì)時(shí)點(diǎn)存在滯后性，影響審計(jì)成果轉(zhuǎn)化效果

一般來(lái)說(shuō)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)按照“先審計(jì)后離任”的方式開(kāi)展，未經(jīng)審計(jì)不得離任，被審計(jì)對(duì)象應(yīng)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題全權(quán)負(fù)責(zé)，但實(shí)際中，審計(jì)人員在開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，往往是在領(lǐng)導(dǎo)干部離任之后進(jìn)行的，這種“先離任后審計(jì)”的審計(jì)方式與人員任免環(huán)節(jié)嚴(yán)重脫離，無(wú)法真正地發(fā)揮預(yù)警作用和監(jiān)督作用；對(duì)于審計(jì)后成果運(yùn)用方面，囿于審計(jì)時(shí)點(diǎn)的滯后性，使得審計(jì)定責(zé)、事后追責(zé)變得較為困難，后任領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于問(wèn)題的整改重視程度降低，對(duì)審計(jì)的成果利用并不充分，審計(jì)建議難以落實(shí)，這對(duì)于單位的經(jīng)營(yíng)與管理也無(wú)法起到促進(jìn)提高的作用；再者審計(jì)成果共享機(jī)制不完善，很多單位未形成良好的溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各部門(mén)間審計(jì)成果共享不到位，造成成果被浪費(fèi)，間接提高成本，削弱了審計(jì)效果。

4 完善行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)策建議

4.1 優(yōu)化審計(jì)環(huán)境，提高審計(jì)獨(dú)立性與客觀性

各行政事業(yè)單位要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從源頭上提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的獨(dú)立性。一是要從制度上約束，減少隸屬關(guān)系的控制和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力因素的干預(yù)，包括：審計(jì)人員能獨(dú)立行使審計(jì)職能，能夠直接地向最高層領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告審計(jì)結(jié)果，不受限制地接觸和利用各種審計(jì)資源；同時(shí)還要保證審計(jì)人員自覺(jué)回避影響?yīng)毩⑿缘牟焕蛩?，避免個(gè)人因素影響審計(jì)意見(jiàn)的形成和審計(jì)報(bào)告的客觀描述；二是要建立制衡機(jī)制，完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)合理地設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，配備專(zhuān)業(yè)、獨(dú)立審計(jì)人員，避免出現(xiàn)內(nèi)審主體缺位、跨部門(mén)兼職等情況；三是要加強(qiáng)內(nèi)外部審計(jì)的結(jié)合，利用多種途徑增強(qiáng)審計(jì)客觀性，2018年中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對(duì)內(nèi)審工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，充分調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力”，這就要求將政府審計(jì)、社會(huì)審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)有機(jī)結(jié)合，充分借鑒其審計(jì)方法、審計(jì)思路、審計(jì)分析手段。

4.2 結(jié)合實(shí)際，完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

各級(jí)行政事業(yè)單位要結(jié)合單位性質(zhì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，完善領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的評(píng)價(jià)依據(jù)。從深度上來(lái)講，可參照《規(guī)定》、《實(shí)施細(xì)則》和《行政事業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》的具體內(nèi)容，結(jié)合審計(jì)實(shí)踐和歷年審計(jì)發(fā)現(xiàn)，將評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)提供可靠信息；同時(shí)將定量評(píng)價(jià)和定性評(píng)價(jià)有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系，做到多重比較。從廣度上來(lái)講，應(yīng)充分考慮新常態(tài)下新的要求，將審計(jì)對(duì)象落實(shí)黨政一把手主體責(zé)任、廉潔從政、單位內(nèi)控管理、國(guó)家政策貫徹落實(shí)等情況納入考核體系，同時(shí)加強(qiáng)信息技術(shù)在審計(jì)分析中的應(yīng)用，深入挖掘財(cái)務(wù)信息與業(yè)務(wù)信息之間的關(guān)系、趨勢(shì)、異常與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，做到多面評(píng)價(jià)。

4.3 轉(zhuǎn)變審計(jì)模式，積極推行領(lǐng)導(dǎo)干部“任中審計(jì)”

行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是內(nèi)部審計(jì)重中之重的一個(gè)領(lǐng)域，必須通過(guò)合理的規(guī)劃、高效的審計(jì)模式來(lái)提質(zhì)增效?，F(xiàn)階段以離任審計(jì)為主、任中審計(jì)為輔的審計(jì)模式在一定程度上抑制了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)有的作用，推行領(lǐng)導(dǎo)干部“任中審計(jì)”更加符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況。一方面，“任中審計(jì)”避免了離任審計(jì)的突擊性和滯后性，能夠理清責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)干部也有充足的時(shí)間來(lái)關(guān)注審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，采取整改措施，也有助于對(duì)審計(jì)結(jié)果跟蹤反饋，督促被審計(jì)單位及時(shí)整改，使審計(jì)成果得到落實(shí)和應(yīng)用；另一方面，“任中審計(jì)” 能夠推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況全覆蓋，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分布突出審計(jì)重點(diǎn)，有效規(guī)避了由于換崗頻率不同導(dǎo)致的接受審計(jì)頻次與地區(qū)分布不同的問(wèn)題，有利于合理規(guī)劃時(shí)間、分期分批地實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，提高主動(dòng)性與時(shí)效性。

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