城市停車管理措施及管理模式研究

梁彪 鄒濤

摘 要：科學(xué)高效的停車管理措施及停車管理模式是維持城市停車有序發(fā)展的關(guān)鍵。文章從我國城市停車存在的問題入手，首先對停車管理中的供給管理、停車需求管理及行為管理3個層次的目的進(jìn)行了分析。然后，針對3個層次的不同管理目的，給出了相應(yīng)的停車管理措施。最后，對3種典型道路停車管理模型進(jìn)行了分析，提出了一種以城市停車管理處為溝通橋梁的城市停車管理模式。

關(guān)鍵詞：停車管理；管理措施；管理模式

當(dāng)前我國城市機(jī)動車的保有量增長迅速，截至2017年年底，全國機(jī)動車保有量達(dá)3.10億輛，其中汽車2.17億輛，根據(jù)預(yù)測，中國汽車保有量到2020年預(yù)計將會達(dá)到2.8億輛，2025年達(dá)到3.6億輛[1]。而根據(jù)“國家暢通工程”考評要求，每百輛機(jī)動車應(yīng)配備45個停車位，而國際通行標(biāo)準(zhǔn)城市的機(jī)動車保有量與停車位總數(shù)之比最低應(yīng)為1∶1.2[2]，這就表明將會有越來越多的機(jī)動車停車需求得不到滿足，而嚴(yán)重的停車問題將成為制約城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。

我國在停車政策、停車管理體制及停車收費上存在落后，至今我國還沒有在國家層面出臺一部約束力較強(qiáng)的停車法規(guī)，當(dāng)前執(zhí)行力最高的是1988年建設(shè)部和公安部聯(lián)合制定的《停車場建設(shè)和管理暫行規(guī)定》，而該規(guī)定早已難以與當(dāng)前交通現(xiàn)狀相適應(yīng)[3]。各停車管理方各自為政，信息不同，管理體制不暢，致使有效信息難以得到有效利用，停車管理效率低下。停車收費不盡合理，我國交通狀況復(fù)雜，難以從大的層面建立統(tǒng)一的收費標(biāo)準(zhǔn)，而各地區(qū)停車管理部門缺乏收費標(biāo)準(zhǔn)制定的經(jīng)驗和能力。

因此，停車管理中的結(jié)合供給管理、停車需求管理及行為管理，對我國現(xiàn)狀停車問題進(jìn)行深入分析，確定合理有效的停車管理措施及停車管理模式，對緩解我國城市停車矛盾、引導(dǎo)城市停車健康發(fā)展至關(guān)重要。

1 現(xiàn)狀停車問題分析

停車是城市交通系統(tǒng)的重要組成部分，不合理的停車不僅造成停車自身的供需矛盾，還間接影響了城市交通安全，降低了交通運行效率。目前，我國城市停車在收費、管理體制及管理手段方面存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在以下方面。

（1）停車收費結(jié)構(gòu)不合理，固定收費方式大量存在。未綜合考慮區(qū)域的停車需求、交通狀況、流量變化及步行距離等因素來確立合理的分區(qū)域、分時段停車收費結(jié)構(gòu)。城市中仍存在大量固定收費、不限時段收費及不限區(qū)域收費等不合理收費結(jié)構(gòu)，影響了交通運行的安全順暢，干擾了城市的高效發(fā)展。

（2）停車管理體制缺乏主管部門，體制運行效率低下。在停車設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、運營過程中，難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)交通、城管、財政、運營商等相關(guān)部門，造成停車規(guī)劃、建設(shè)及運營的成本高昂、實施效率低下[4]。

（3）所制定的停車管理措施欠缺人性化考慮。目前城市停車保留著市場化的經(jīng)營方式，管理方法律意識不強(qiáng)、過于看重收益，致使停車管理手段簡單粗暴，常采用拖車、鎖車及罰款等手段，造成使用者強(qiáng)烈不滿。

城市停車管理上至管理體制下至管理手段、收費結(jié)構(gòu)均存在不合理之處，制約了城市停車的有序發(fā)展，對城市交通的高效運行造成了不利影響。因此，從政府職能、停車供給、停車需求及停車行為等多個角度，優(yōu)化我國城市停車管理模式及停車管理措施，對實現(xiàn)城市停車有序發(fā)展、提高交通運行效率具有較大的現(xiàn)實意義。

2 停車管理目標(biāo)

合理有效的管理措施、改善停車管理模式是實現(xiàn)城市停車管理目標(biāo)的手段，應(yīng)結(jié)合目標(biāo)來針對性的提出解決手段。停車管理的總體目標(biāo)在于確保停車供需的平衡、協(xié)調(diào)停車與城市發(fā)展的關(guān)系、保障城市停車的有序化、高效率。其中，停車供需平衡包含停車供需量的平衡及停車收費的平衡。協(xié)調(diào)停車與城市發(fā)展的關(guān)系旨在維護(hù)城市交通的可持續(xù)發(fā)展、統(tǒng)籌停車與城市發(fā)展布局及發(fā)展政策的關(guān)系。停車管理的微觀目標(biāo)在于維持城市停車的高效化、保障停車的規(guī)范化。

城市停車管理措施、停車管理模式的制定及優(yōu)化以前述總體目標(biāo)為導(dǎo)向，并以各管理層次具體目標(biāo)為基礎(chǔ)。停車管理是一個龐大復(fù)雜的系統(tǒng)，當(dāng)前國內(nèi)外對城市停車管理的研究均將其劃分為停車供給管理、停車需求管理和停車行為管理3個層次，各層次的具體目標(biāo)如下。

（1）停車供給管理旨在依據(jù)城市發(fā)展需求，通過政策或措施對停車設(shè)施數(shù)量進(jìn)行科學(xué)的控制，調(diào)控停車設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營關(guān)系，規(guī)范建設(shè)及管理過程，最終確保城市具有與交通發(fā)展相適應(yīng)的停車空間。

（2）停車需求管理旨在根據(jù)停車供給狀況及城市交通實時動態(tài)，在政策或措施層面對已有的停車需求進(jìn)行優(yōu)化管理，同時約束潛在的停車需求，協(xié)調(diào)彈性停車的時空分布。

（3）停車行為管理旨在通過法規(guī)制約、公德引導(dǎo)，規(guī)范停車行為，維持城市停車的健康發(fā)展。

3 停車管理措施

停車管理措施是城市停車管理各層次目標(biāo)實現(xiàn)的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國城市停車管理包含靜態(tài)的停車供需管理及動態(tài)的停車行為管理兩個方面，其中停車供需管理又包含停車供給側(cè)的管理及停車需求側(cè)的管理兩個方面。

3.1 停車供給管理措施

停車供給管理是停車需求管理與停車行為管理的基礎(chǔ)，其合理性將從根源上對停車需求管理與停車行為管理的效果產(chǎn)生影響，因此，停車供給管理措施的科學(xué)有效性極為重要[5-6]。充分結(jié)合我國大城市停車現(xiàn)狀，并借鑒國外停車管理的經(jīng)驗，在停車場管理的規(guī)劃、建設(shè)及經(jīng)營各個階段提出相應(yīng)的停車管理措施。

（1）健全合理的規(guī)劃政策與程序。完善停車規(guī)劃法規(guī)，嚴(yán)格遵守規(guī)劃程序，為停車場的科學(xué)規(guī)劃提供引導(dǎo)。

（2）嚴(yán)格的建設(shè)規(guī)定。針對產(chǎn)生停車需求的建筑，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照建設(shè)規(guī)范進(jìn)行建設(shè)，充分保障停車位數(shù)量及類型。

（3）逐漸發(fā)展以“政府引導(dǎo)、企業(yè)建設(shè)、企業(yè)或私人經(jīng)營”的停車模式。停車場的建設(shè)投資往往較大，較低的收入造成了成本回收期較長，降低了企業(yè)建設(shè)的積極性，通過政府引資、企業(yè)建設(shè)、企業(yè)或個人經(jīng)營來降低投資風(fēng)險，提升企業(yè)或個人對停車設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營的積極性。

（4）合理的停車收費。在停車供給管理層面，停車收費的目的在于協(xié)調(diào)停車設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營及管理之間的關(guān)系，確保建設(shè)方、經(jīng)營方及經(jīng)營方能夠獲取足夠利益。

（5）嚴(yán)格的停車執(zhí)法。在停車供給管理層面，停車執(zhí)法主要面向建設(shè)方及經(jīng)營方，對于不按建設(shè)規(guī)范進(jìn)行建設(shè)的停車設(shè)施、不按收費標(biāo)準(zhǔn)及管理條例進(jìn)行經(jīng)營的停車設(shè)施，及時做好執(zhí)法監(jiān)督及違章處罰。

（6）引進(jìn)先進(jìn)的停車技術(shù)、管理體制、管理規(guī)范，改善停車管理中現(xiàn)存的不合理狀況。

3.2 停車需求管理措施

停車需求管理是通過措施的調(diào)整實現(xiàn)對停車需求進(jìn)行調(diào)控，目的在于規(guī)范已有的停車狀況、限制潛在的停車需求、協(xié)調(diào)彈性停車的時空分布。針對我國停車需求管理存在的諸多問題，提出相應(yīng)的停車管理措施。

（1）合理的停車收費。通過制定合理的停車收費結(jié)構(gòu)來平衡路內(nèi)外停車的關(guān)系，在充分保障建設(shè)經(jīng)營方的利益前提下降低路外停車收費，實現(xiàn)對出行者停車需求的調(diào)控，分擔(dān)路內(nèi)停車壓力，進(jìn)而達(dá)到緩解交通擁堵的目的。

（2）動態(tài)的停車需求管理。交通是個動態(tài)的過程，脫離交通變化來分析某時刻的停車需求管理是不合理的，應(yīng)配合道路實時路網(wǎng)負(fù)荷、停車需求熱點制動實時有效的停車需求管理措施。

（3）落實自備車政策，及時限制潛在的停車需求。

3.3 停車行為管理措施

停車行為管理是確保停車合理性的最后一道屏障，主要通過實際管理手段來規(guī)范停車者的行為，引導(dǎo)城市停車的健康發(fā)展。停車行為管理主要涉及停車收費及停車執(zhí)法兩個層面。

（1）合理的停車收費。在停車行為管理層面，通過分區(qū)域、分時段實施差別化遞增收費標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)對停車行為進(jìn)行調(diào)控。

（2）嚴(yán)格的停車執(zhí)法。在停車供給管理層面，停車執(zhí)法主要面向停車者，對違反管理規(guī)范的停車者，結(jié)合其造成的交通影響、社會影響及時作出處罰，通過加大對停車者的約束力來實現(xiàn)停車行為的秩序化。

4 停車管理模式

目前我國大多數(shù)城市道路停車管理主要有政府主導(dǎo)、市場化經(jīng)營及政府與市場化經(jīng)營相結(jié)合3種管理模式[7]。

（1）政府主導(dǎo)型：其特征在于政府指定某事業(yè)單位或者其他組織代為管理和維護(hù)道路停車設(shè)施，受委托者則以政府的名義實施管理行為和行使職權(quán)，由政府統(tǒng)管、統(tǒng)收、統(tǒng)支。

（2）市場化經(jīng)營型：其特征在于政府通過采取拍賣、招標(biāo)、承包等方式確定經(jīng)營企業(yè)，經(jīng)營企業(yè)獨立行使職權(quán)，政府進(jìn)行監(jiān)督，由企業(yè)經(jīng)營、政府監(jiān)管、利益分成。

（3）政府與市場化運營相結(jié)合型：其特征在于政府采取特批、授權(quán)、委托或招標(biāo)等方式確定運營企業(yè)，運營單位按照政府制定的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行管理，并接受政府的監(jiān)管，由政府監(jiān)督、企業(yè)運營、統(tǒng)收統(tǒng)支。

隨著政府對停車管理職能的下放，停車管理模式中市場化經(jīng)營型、政府與市場化運營相結(jié)合型已經(jīng)成為主流的停車管理模式，但目前與這兩種停車管理模式相匹配的管理體制尚未成熟，缺少政府與企業(yè)之間的溝通與協(xié)調(diào)。因政府方服務(wù)于城市居民，據(jù)此政府以規(guī)范的停車秩序及高效的停車管理為目標(biāo)。而企業(yè)服務(wù)于自身，以低廉的成本及高額的投資回報率為目的，若不能較好地保證企業(yè)的目的，將會大大降低企業(yè)在停車場建設(shè)及經(jīng)營上的積極性。兩方各為目的，相互配合難度較大，嚴(yán)重降低了停車設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)效率，增加了運營成本。

基于此，本文充分結(jié)合各方利益，提出城市停車管理處作為政府與企業(yè)之間的溝通橋梁，最終提出一個較為合理的城市停車管理模式，如圖1所示。城市停車管理處旨在統(tǒng)籌協(xié)市規(guī)劃部門、建設(shè)部門及交通管理部門等，使其相互配合，共同服務(wù)與停車者。此外，城市停車管理處還負(fù)責(zé)制定城市停車發(fā)展戰(zhàn)略、城市停車收費結(jié)構(gòu)及停車場建設(shè)規(guī)劃等任務(wù)。

進(jìn)一步地，針對城市路內(nèi)停車、路外停車及公共配建停車中存在的規(guī)模較大、組成類型多樣且復(fù)雜的情況，應(yīng)在城市停車管理處下設(shè)路內(nèi)停車管理辦公室、路外停車管理辦公室、公共建筑配建停車場管理辦公室及停車督察辦公室等部門，各自統(tǒng)籌相關(guān)類型停車場的規(guī)劃、建設(shè)與管理，各部門職能如表1所示。

（1）路內(nèi)停車管理辦公室。負(fù)責(zé)路內(nèi)停車設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)及管理，直接對城市停車管理負(fù)責(zé)；路內(nèi)停車占用道路空間，對交通影響較大，在進(jìn)行路內(nèi)停車管理時應(yīng)與動態(tài)交通管理部門做好信息互換，確保管理措施的及時有效性；與城市停車管理處及時溝通，獲取路外及配建停車規(guī)模，合理控制路內(nèi)停車規(guī)模及布局；在于動態(tài)交通管理部門、城市停車管理處溝通的基礎(chǔ)上，制定合理的停車收費標(biāo)準(zhǔn)、確定限時限區(qū)域停車方法；對違章停車進(jìn)行監(jiān)督。

（2）路外停車管理辦公室。負(fù)責(zé)路外停車設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)及管理，直接對城市停車管理處負(fù)責(zé)；與城市停車管理處協(xié)調(diào)，獲取路內(nèi)及配建停車設(shè)施的布局、規(guī)模及收費結(jié)構(gòu)，調(diào)控路外停車布局、規(guī)模及收費結(jié)構(gòu)；確保路外停車設(shè)施出入口、通道寬及轉(zhuǎn)彎半徑等符合標(biāo)準(zhǔn)并盡可能減少車輛出入對道路交通的影響。

（3）配建停車場管理辦公室。負(fù)責(zé)公共建筑配建停車設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)及管理，直接對城市停車管理處負(fù)責(zé)；結(jié)合客流吸引量確定合理的停車規(guī)模，依據(jù)建筑性質(zhì)制定科學(xué)的收費標(biāo)準(zhǔn)。

（4）停車督察辦公室。負(fù)責(zé)城市車輛的審查、登記工作；落實停車收費制度；對停車經(jīng)營方進(jìn)行監(jiān)督。

5 結(jié)語

當(dāng)前我國城市停車管理在體制、措施及收費結(jié)構(gòu)不合理，制約了城市停車的有序發(fā)展。首先，本文對停車管理中的供給管理、停車需求管理及行為管理3個層次的目的進(jìn)行了分析，研究認(rèn)為，停車供給管理旨在調(diào)控停車設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營的關(guān)系、規(guī)范建設(shè)及管理過程；停車需求管理旨在對現(xiàn)存的停車進(jìn)行引導(dǎo)，促使停車供需在時空上實現(xiàn)均衡化發(fā)展，同時限制潛在的停車需求；停車行為管理旨在通過法規(guī)制約、公德引導(dǎo)，規(guī)范停車行為，維持城市停車的健康發(fā)展。然后，結(jié)合停車管理3個層次的不同目的給出了相應(yīng)的停車管理措施，在停車供給管理層面從停車設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)及經(jīng)營各個階段提出相應(yīng)的管理措施；在停車需求管理層面從停車收費、動態(tài)管理及政策3個方面提出了相應(yīng)的管理措施；在停車行為管理層面從停車收費及監(jiān)督執(zhí)法兩個方面提出相應(yīng)的管理措施。最后，對3種典型道路停車管理模型進(jìn)行了分析，提出了一種以城市停車管理處為溝通橋梁的城市停車管理模式，并給出了相應(yīng)部門的主要職能。

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