中美能否有效管控南海利益沖突

陳相秒

中國西沙群島永興島上的碼頭。照片攝于2018年1月22日。

近年來，中美在南海的較量不斷升級，日益呈現(xiàn)“冷對抗”局面。美國在將中國視為國際秩序“修正主義國家”和主要“戰(zhàn)略競爭對手”的大框架下，不僅擴大在南海以“航行自由宣示”為主的軍事行動并使之常態(tài)化，還不斷拉攏其域內(nèi)外盟友如日本、韓國、澳大利亞、英國參與進來，儼然已經(jīng)構(gòu)建起一個以中國為首要防范對象的聯(lián)合“陣營”。隨著中美軍事力量?？铡跋嘤觥鳖l次的升高、距離的貼近，如何防止兩國在南海的利益分歧惡化、升級為海上直接摩擦，已成為兩國關(guān)系最重要的課題之一。

南海關(guān)涉中美重大利益

中美在南海是否存在“核心利益”的沖突？這個問題一直是政策研究中的爭論點。如果存在，管控是否還有意義？如果不存在，事情似乎好辦一些。事實上，中美均不曾正式以“核心利益”這一術(shù)語公開表達過各自在南海的訴求，但顯而易見，兩國在南海都有重大利益。

從近幾年雙方在南海的行為方式可以看出，兩國在南海的利益摩擦本質(zhì)上講是力量相對優(yōu)勢和秩序主導權(quán)之爭，恐怕難以調(diào)和。自1995年首次表明在南海“存有利益”，歷經(jīng)奧巴馬、特朗普兩屆政府，美國在南海的利益逐步明晰化：一是“航行自由”的根本利益，包括軍事艦機在南海?？杖我獯┬小ⅰ叭蚪槿搿钡淖杂?二是保持軍事力量的壓倒性優(yōu)勢和對對手進行戰(zhàn)略威懾的能力，通過海域控制和力量投射制止南海發(fā)生美國不能接受的軍事沖突和政治脅迫;三是構(gòu)建由其主導的“基于規(guī)則的地區(qū)秩序”。白宮官員曾在公開場合將南?！昂叫凶杂伞苯缍椤安豢苫蛉钡睦妗保╒ital Interests）和“最高國家利益”（Top National Interests）。

中國在南海的利益訴求大體可概括為四個層面：第一，南海諸島的領(lǐng)土主權(quán)及衍生出來的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)等海洋權(quán)利，以及歷史過程中形成的其它權(quán)利，這是中國在南海的根本利益所在;第二，南海作為天然屏障和戰(zhàn)略支點，是中國國家安全和戰(zhàn)略空間拓展的重要環(huán)節(jié);第三，中國是全球最大的對外貿(mào)易和能源進口國，因此南海海上通道安全還攸關(guān)中國的經(jīng)濟安全和發(fā)展利益。第四，制定規(guī)則、建立機制以約束各方行為，塑造可持續(xù)、穩(wěn)定的海上和周邊發(fā)展環(huán)境穩(wěn)定，也是中國的利益所在。

可以看出，中美在南海的根本沖突在于：美國試圖繼續(xù)主導南海地區(qū)秩序與中國實力不斷增長的不相協(xié)調(diào)。具體看，在力量對比方面，美國有意保持在南海地區(qū)前沿力量的壓倒性優(yōu)勢以繼續(xù)扮演“秩序維護者”角色，但在中國看來，其背后的深層考量是“遏制”中國影響力的拓展;中國通過島礁建設(shè)和相關(guān)設(shè)施部署，鞏固自身在南海的戰(zhàn)略空間、構(gòu)建主動戰(zhàn)略態(tài)勢，很大程度上意在威懾任何新的非法侵占中國島礁及相關(guān)海洋權(quán)益的可能，美方卻認為中國在搞南?！败娛禄?，意在劃定勢力范圍并最終控制南海。在規(guī)則層面，美國把中國尋求通過制定“南海行為準則”管控海上形勢看成是“另立規(guī)則”，“將美國排除在外”，在航行自由問題上對游戲規(guī)則的認識和實踐也與中國大相徑庭。

造成矛盾不可調(diào)和的，除雙方互不信任和戰(zhàn)略猜疑外，也是兩國重大利益的直接碰撞所致。譬如，美國將“航行自由行動”、前沿部署與戰(zhàn)略威懾作為根本利益，顯然是對中國國防安全觀念和利益的一種挑戰(zhàn)。

“冷對抗”或?qū)⒊芍忻滥虾］^量常態(tài)

坦率講，在這場較量中，不論是戰(zhàn)略動機、政治意愿，還是國際輿論動員力，中國都處于“守勢”，美國才是“攻勢”發(fā)起者。首先，從動機上看，相比中國在南海追求領(lǐng)土主權(quán)完整和海域管轄權(quán)及國家安全利益不受侵害，美國實際是以權(quán)力來界定利益，必須通過保持和擴張實力來避免域內(nèi)他國實力競爭可能給自己帶來相對實力優(yōu)勢減損。其次，在政治意愿上，2014年以來中國通過快速開展島礁建設(shè)和加速推進“南海行為準則”磋商，獲得了某種意義上的有利局面。對此，美國出于維護地區(qū)秩序主導權(quán)的考慮，日益尋求通過更強、更尖端的前沿軍事部署和加大與盟友和伙伴國的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)協(xié)調(diào)，重新塑造對其有利的地區(qū)動態(tài)平衡，從而成為事實上的現(xiàn)狀“不滿者”和“挑戰(zhàn)者”。第三，在戰(zhàn)略能力上，美國仍是頭號軍事強國，在西太平洋地區(qū)擁有日、韓、澳甚至英、法等軍事同盟的協(xié)助和印度的配合，所能調(diào)集的軍事力量和戰(zhàn)略資源不是中國能比的。

但美國朝野沒有與中國達成“妥協(xié)”的跡象，相反，越來越多美國精英認為，是奧巴馬政府的“軟弱”和“妥協(xié)”讓中國“有機可乘”，現(xiàn)在是該彌補的時候了。在華盛頓，在南海升級針對中國的軍事和外交平衡與壓制漸已成為“政治正確”。特別是最近，美國國內(nèi)彌漫著一種“美中在南海必有一戰(zhàn)”的緊張氣氛。2018年下半年以來，美國蘭德公司、對外關(guān)系協(xié)會等智庫機構(gòu)都將南海列為美國最有可能與中國發(fā)生沖突的地帶，訴諸某種“低烈度戰(zhàn)爭”甚至成為美國戰(zhàn)略學界認為的南海博弈前景可選項之一。

當前，兩國決策層都意識到訴諸“熱戰(zhàn)”并不符合中美各自利益，只會造成雙輸，但也還沒做好讓步的準備。在結(jié)構(gòu)性矛盾、利益沖突和戰(zhàn)略碰撞的框架下，中美在南海的地緣政治競爭或?qū)⒊掷m(xù)下去，海上力量間的偵察與反偵察、介入與反介入將越來越頻繁，而雙方在這一地區(qū)的力量對比“競賽”也將以某種形式升級。美國還可能更加借力日、澳、英、印、韓、越等國海上力量的加入來抗衡中國，而中國也將不得不提升南海前沿軍事部署予以應(yīng)對，南海將因此日益呈現(xiàn)“冷對抗”局面。

保持戰(zhàn)略溝通應(yīng)是務(wù)實選擇

現(xiàn)階段，鑒于美國已經(jīng)篤定中國正在南海獲得南海戰(zhàn)略優(yōu)勢并意在控制南海，決意以更強硬的手段來應(yīng)對，中美雙方有效管控南海分歧并防止沖突的基礎(chǔ)已有所削弱。如何維持可控對峙的局面，考驗著兩國的外交技巧和軍事斗爭能力。對雙方一線人員而言，他們所要做的，是嚴格按照操作規(guī)范和避碰規(guī)則執(zhí)行維護本國利益的指令。對兩國政策制定者而言，保持戰(zhàn)略溝通，避免擦槍走火，是當前處理南海問題比較現(xiàn)實的選擇。

一是雙方應(yīng)從防止沖突擴大、蔓延和升級這一目的出發(fā)，以中美外交與安全對話機制及重大軍事行動通報熱線、海空相遇行為規(guī)則等為基礎(chǔ)，保持戰(zhàn)略上的互動和政策的溝通，防止大的誤判。

二是從矛盾的源頭上找出路，圍繞航行自由行動、美軍在爭議海域的活動等重大問題，建立專門的雙邊對話渠道，即使無法在短期內(nèi)化解分歧，也可為保持默契、維持海上沖突可控創(chuàng)造條件?！败娛禄迸c“去軍事化”的議題不是不可以在這樣的溝通中探討。近來美方有意把軍備控制與軍費裁減納入中美雙邊議程，如果中方?jīng)Q定接招兒，是否可以考慮把美方暫停在南海執(zhí)行“航行自由行動”、中方暫停在南海島礁增加軍事部署列入這個議程，值得探討。

三是充分發(fā)揮兩國智庫在中美南海地緣政治競爭風險防控中的緩沖作用。2012年以來的實踐證明，兩國專業(yè)智庫機構(gòu)在南海問題的議題設(shè)置及推動雙方政策互動和信息共享等方面發(fā)揮了不可替代的作用。兩國政府有必要把借助智庫力量管控彼此分歧，通過支持智庫間的聯(lián)合研究和人員交流，為構(gòu)建南海潛在沖突長效管控和緩沖機制增加條件。

（作者為中國南海研究院助理研究員）