深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)建設改革壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展教育職責

夏承開 張士畢 王長福

近年來，安徽省壽縣縣委、縣政府站在歷史發(fā)展的高度，把教育事業(yè)作為促進社會經濟發(fā)展和各項社會事業(yè)發(fā)展的奠基工程，作為全縣“南工北旅生態(tài)縣”發(fā)展戰(zhàn)略的先導和智庫，作為扶貧攻堅工作的前提和保障，突出教育優(yōu)先發(fā)展地位，加強縣級統(tǒng)籌，創(chuàng)新教育工作體制機制，開創(chuàng)了“窮縣辦大教育”的新氣象。同時，堅持以改革為導向，以深化教育管理改革為抓手，推動縣域教育事業(yè)持續(xù)、健康、均衡發(fā)展。

一、改革背景

壽縣是個農業(yè)大縣、人口大縣，也是全國扶貧開發(fā)重點縣。壽縣有各級各類學校共383所，在校生171075人、專任教師9204人;基層教育管理難度高，管理上存在“末梢不敏”的“松、散、弱、軟”現象。

“以縣為主”是21世紀初國家對農村義務教育管理體制作出的重大調整與改革?！霸趪鴦赵侯I導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的管理體制促進了教育事業(yè)的發(fā)展。但是，在推進教育改革與發(fā)展的具體實踐中，出現了“中間虛弱”的現象，即“地方政府負責、分級管理”的權責沒有得到很好的落實;鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府教育發(fā)展職責明顯弱化，縣級政府相關部門教育工作履職不到位等問題日漸突出。

當然，上述情況絕非壽縣獨有，這是教育管理體制上存在“權責脫節(jié)”的普遍性問題，更是加強縣域基層教育管理、推進基礎教育事業(yè)發(fā)展亟待解決的重大問題。

這一時期，全國的基層教育管理均以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，即確定一所“中心學?！?，由“中心學?！睂Ρ距l(xiāng)（鎮(zhèn)）中小學行使管理指導權。事實上，這樣的“中心學?！本褪且粋€“代管婆婆”，既要管好“自家”，還要代管、指導其他學校?！爸行膶W校”的身份與處境很“尷尬”，對其他學校的管理、指導作用有限。2010年初，安徽省教育廳、發(fā)改委出臺了《關于深化義務教育管理體制改革完善農村學區(qū)建設的意見》，在“中心學校”的架構上提出“縣級教育行政部門按照教育教學實際需要，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位設置學區(qū)”“學區(qū)設立管理委員會，負責本學區(qū)教育教學管理”。

從“中心學?！钡健皩W區(qū)管理委員會”的變革，是對“以縣為主”的教育管理體制的進一步深化。但是，學區(qū)管理委員會的機構性質、隸屬關系和管理權限依然是模糊的：學區(qū)管委會是一級業(yè)務管理指導單位，還是具有管理服務權責的縣級教育行政部門派出機構？它是否具備獨立法人資格？這些問題，制約了基層教育管理成效，不利于全面推進縣域教育事業(yè)的健康發(fā)展。

二、實踐做法

2017年3月，根據國家和省市關于深化教育綜合改革等文件精神，以及《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的意見》，壽縣出臺了《關于進一步深化教育管理改革的若干意見（試行）》《關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)教育管理改革工作意見》等文件，打出了一套深化教育管理改革、創(chuàng)新推進教育發(fā)展的“組合拳”。

1.創(chuàng)新“縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共管”機制，推進教育發(fā)展

壽縣堅持“以縣為主”，創(chuàng)新“縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共管”（以下簡稱“縣鄉(xiāng)共管”）機制，全面落實“地方政府負責、分級管理”的權責，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府、縣級政府相關部門的教育發(fā)展職責。《中共壽縣縣委 壽縣人民政府關于進一步深化教育管理改革的若干意見（試行）》（壽發(fā)〔2017〕8號）提出，要“完善‘以縣為主、縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共管機制，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府教育服務管理權限”“將教育發(fā)展考核結果納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直有關單位目標管理績效考核指標體系”。

一是建立統(tǒng)一領導、合力推進教育改革與發(fā)展的工作機制。壽縣成立了由縣長擔任組長的縣教育工作、深化教育改革、推進義務教育均衡發(fā)展工作的3個領導組，加強教育改革發(fā)展的縣級統(tǒng)籌;各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了教育工作領導小組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長共同擔任組長，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育改革發(fā)展的組織實施。同時，推行縣四個班子領導包保鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)、縣直單位包保學校以及縣教育局班子成員包片區(qū)、局機關股室包學區(qū)學校的“三級包?！惫ぷ髫熑沃啤?/p>

二是建立對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直有關部門教育發(fā)展目標的管理考核機制。壽縣將教育改革成效與發(fā)展成果的考核納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門單位目標管理的績效考核指標之中，完善了教育考核評價新體系，制定了《壽縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣直部門教育履職工作考核辦法》及《考核評估細則》，嚴明獎懲。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直有關部門的教育履職督導考核，每年進行一次，由縣教育工作領導組負責實施?？h財政每年拿出15萬元專項資金用于“獎優(yōu)”;考核結果“不合格”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直單位的主要領導和分管領導年度考核不得評為“優(yōu)秀”、不得推薦為“先進個人”，原則上不予提拔或互派交流。

壽縣建立的“縣鄉(xiāng)共管”機制，旨在加強縣級統(tǒng)籌，壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在基本公共教育管理服務方面的權責。同時，建立對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直有關部門教育發(fā)展目標的管理考核長效機制，完善教育發(fā)展督導考核評價新體系，構建出深化教育改革與促進教育發(fā)展的縣鄉(xiāng)兩級政府、縣直部門、學區(qū)學校“大合唱”的局面。

《國家教育督導檢查組對安徽省義務教育均衡發(fā)展督導檢查反饋意見》給出了這樣的評價：“壽縣建立三級包保，將責任落實到縣直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，形成了全縣上下共促均衡發(fā)展的良好氛圍?！?/p>

2.深化學區(qū)改革，促進基層教育管理“網格化”

壽縣的學區(qū)建設，是在不斷改革中形成職責明晰、體系完整的基層教育管理格局。2013年之前，壽縣與全國各地一樣，基層教育管理實行“中心校代管”模式;2013年7月，壽縣在全省率先推行學區(qū)建設改革，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，共成立了25個學區(qū)管理委員會，并開創(chuàng)性地設定了“學區(qū)管委會在縣教育局領導下開展工作，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導和監(jiān)督”的管理權限。2017年3月，壽縣“兩辦”印發(fā)了《關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)教育管理改革工作意見》，為進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)管理改革提供了保障。

壽縣構建了縣教育局、學區(qū)管委會、學校三級管理體系（縱線管理），改進并加強了學區(qū)管委會機構建設，界定了學區(qū)管委會的機構隸屬、法人身份，明確了基層教育管理服務的主體責任。同時，建立了縣教育局和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對學區(qū)工作“條塊結合”的雙重管理考核制度（橫線管理），學區(qū)管委會在縣教育局領導下開展工作，接受屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的指導、監(jiān)督、考核和管理;印發(fā)了《壽縣學區(qū)及中小學目標管理考核辦法》，明確了縣教育局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對學區(qū)、學校的考核分值占比（4：6）。

這些有效措施的實施，加快了學校的發(fā)展步伐。正如堰口學區(qū)管委會負責人所說：“通過深化學區(qū)建設改革，明確了學區(qū)管委會為縣級教育行政部門派出機構，屬于股級管理單位。這使我們‘尷尬的身份地位這一問題得到了解決，我們有了管理的‘權，更有了干好工作的‘責?！眽劭h對學區(qū)、學?！皸l塊結合”的雙重管理考核分為半年初評和年終綜合考核兩個階段;對半年初評結果進行預警，對年終綜合考核結果予以獎懲兌現?？h財政每年拿出50萬元專項資金用于“獎優(yōu)”;同時，對考核結果為倒數第一名的學區(qū)、學校予以通報批評，其中對考核得分倒數第一且低于80分或連續(xù)兩年考核倒數第一的單位主要負責人予以問責免職。

三、改革成效

1.“縣鄉(xiāng)共管”大力推進教育均衡發(fā)展

壽縣創(chuàng)新“縣鄉(xiāng)共管”機制，突出縣級政府統(tǒng)籌保障、管理權責下移鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)在轄區(qū)內進行教育布局調整、改善辦學條件、控輟保學和家庭經濟困難學生教育幫扶、鞏固提高義務教育質量和水平、大力推進義務教育均衡發(fā)展等方面的權力與責任，強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本公共教育管理服務功能和教育發(fā)展履職盡責的自覺性和創(chuàng)造性。

壽縣“縣鄉(xiāng)共管”機制的建立與實施，取得了顯著的成效：在創(chuàng)建“義務教育發(fā)展基本均衡縣”的工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾力推進教育發(fā)展，全縣25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計投入教育發(fā)展資金2000余萬元;而且壽春鎮(zhèn)、澗溝鎮(zhèn)、眾興鎮(zhèn)、保義鎮(zhèn)、隱賢鎮(zhèn)等10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還被淮南市人民政府教育督導委員會授予促進義務教育均衡發(fā)展“先進集體”榮譽稱號，安豐鎮(zhèn)、三覺鎮(zhèn)、堰口鎮(zhèn)等15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記（鎮(zhèn)長）也被淮南市人民政府教育督導委員會授予促進義務教育均衡發(fā)展“先進個人”榮譽稱號。全縣115家縣直部門單位切實擔負起教育發(fā)展包保、幫扶職責，為學校分憂解難，累計捐助教育發(fā)展資金300余萬元。

壽縣舉全縣之力，發(fā)揮“縣鄉(xiāng)共管”的積極作用，攻堅克難，高質量通過了“義務教育發(fā)展基本均衡縣”的國家督導認定，使整個淮南市實現了推進義務教育均衡發(fā)展工作的圓滿收官。

2.“網格管理”提升基層教育管理效益

壽縣學校較多，僅義務教育公辦中小學就有266所;而且學校布點也很廣，管理難度大，存在“（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）看得見管不著、（主管部門）管得著看不見”的弊端。

而“條塊結合”的網格化管理，正好增強了教育管理的深入性和精細化，有效扭轉了基層教育管理“松、散、弱、軟”的情況，破解了基層教育管理中“看得見管不著、管得著看不見”的難題，提升了基層教育的管理效益。同時，通過建立對學區(qū)管委會主任、學校校長的考核激勵機制，采取半年預警、年終評價的模式，持續(xù)激發(fā)了學區(qū)主任、校長教書育人的工作激情。

在2017年度全縣學區(qū)、學校教育改革發(fā)展目標的管理考核中，有24個學區(qū)管委會和185所學校（含15所縣屬學校）均獲得了教育改革發(fā)展獎，累計發(fā)放獎金50.9萬元。

3.完善考評機制，促進教育改革發(fā)展

壽縣建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直單位教育改革發(fā)展目標管理考評機制，加強了縣政府教育督導委員會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門單位教育履職情況的督導考核，調動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府抓轄區(qū)教育改革與發(fā)展的積極性，激發(fā)了縣直部門單位關注、支持教育發(fā)展的主動性，構建了以縣、鄉(xiāng)兩級政府為主導，教育部門為主體，縣直部門單位聯(lián)動協(xié)作，推進教育改革發(fā)展的工作格局。

壽縣建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門教育改革與發(fā)展履職督導考評機制，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直有關部門切實履行教育發(fā)展職責，是對國家、省、市、縣逐級建立的教育履職督導考核體系的補充與貫通，具有創(chuàng)新價值和現實意義。

壽縣在“義務教育發(fā)展基本均衡縣”的創(chuàng)建工作中，得到了全縣25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和115個縣直部門單位的大力支持，并獲得了2300余萬元的幫扶資金。以2017年為例 ，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門單位支持或幫扶教育發(fā)展資金投入清單顯示：每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入的教育發(fā)展資金均在75萬元以上，其中投入超百萬元的有壽春鎮(zhèn)、安豐鎮(zhèn)、眾興鎮(zhèn)、保義鎮(zhèn)、隱賢鎮(zhèn);每個縣直部門單位幫扶學校的發(fā)展資金均在2萬元以上，其中幫扶資金超10萬元的單位有壽縣財政局、壽縣第二中學、壽縣經濟和信息化委員會等。

四、改革啟示

壽縣是首批國家級貧困縣、大別山片區(qū)縣、淮河行蓄洪區(qū)核心縣，也是人口大縣、農業(yè)大縣。2017年以來，壽縣就開始實施“堅持以縣為主、推進縣鄉(xiāng)共管”的教育綜合改革，探索出了一條貧困縣促進教育均衡發(fā)展、實現鄉(xiāng)村教育振興的新路徑。

一是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)制管理改革。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校，設置具有獨立法人資格的縣級教育行政部門派出機構——學區(qū)管理委員會，履行教育管理職責。同時，接受屬地黨委、政府的管理，實現管辦分離，進一步理順了教育管理體制。

二是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理服務教育的權責。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對學區(qū)管委會、屬地中小學負責人的任免提名權、日常管理權、考核權以及教師聘任、學校規(guī)劃布局的參與權。這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在管理服務教育時，有了明確的職責和抓手。

三是有序推行教師的“無校籍管理”。以學區(qū)為單位，開展學區(qū)內中小學教師“無校籍管理”競聘上崗活動，讓初中富余的教師分流到缺少教師的偏遠學校，極大地緩解了初中教師富余、小學教師短缺和語數等基礎學科教師富余、藝體等小學科教師短缺的矛盾，建立起了校長、教師交流輪崗和鄉(xiāng)村師資均衡配置的長效機制。

四是建立分級分類督導考核機制。完善縣級政府對縣直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，以及縣教育行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對學區(qū)、學校、教師的督導考核獎懲機制，解決了部門職責不到位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理軟化弱化的問題，形成了推進鄉(xiāng)村教育振興的合力。

壽縣建立的“以縣為主、縣鄉(xiāng)共管”的教育改革發(fā)展機制，是對黨和國家深化教育綜合改革、推進教育事業(yè)科學發(fā)展政策要求的深入貫徹，特別是對中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的意見》《關于深化教育體制機制改革的意見》的積極實踐。這種因地制宜抓落實、創(chuàng)新思路“接地氣”的教育改革發(fā)展，是可復制的具有推廣價值的教育改革創(chuàng)新案例。改革促進發(fā)展，創(chuàng)新激發(fā)活力。深化教育綜合改革需要匯聚改革合力，自上而下、一以貫之，馳而不息、久久為功。

當前，壽縣正在全面貫徹落實《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，深入實施“縣管校聘”制度改革，全面推行中小學教師“無校籍管理”競聘上崗措施，盤活師資存量，優(yōu)化師資配置，提振新時代教師隊伍立德樹人、愛崗敬業(yè)的責任意識和使命擔當。這項改革的現實意義和深遠影響，值得期待。