PPP模式下的海綿城市建設(shè)若干問題的思考

楊曉偉

摘 要：該文以某城市的海綿城市建設(shè)為基本研究點(diǎn)，通過對試點(diǎn)區(qū)域海綿城市建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)和實(shí)施過程中如何發(fā)揮好規(guī)劃的作用、PPP模式在海綿城市建設(shè)中可能存在的問題以及如何避免海綿設(shè)施“碎片化”進(jìn)行了細(xì)致深入地研究和分析，并就如何解決上述問題進(jìn)行了認(rèn)真思考，同時提出了若干建議，為海綿城市項(xiàng)目建設(shè)與管理提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP模式；海綿城市；“碎片化”

中圖分類號：F283 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0 前言

海綿城市建設(shè)的核心建設(shè)理念是最大限度地減小城市開發(fā)和建設(shè)過程中對自然水文和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的破壞，進(jìn)而形成良性循環(huán)的城市水文和城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的低影響開發(fā)（LID）模式。

在試點(diǎn)區(qū)域海綿城市項(xiàng)目建設(shè)的過程中，很多問題值得我們認(rèn)真思考。象海綿城市建設(shè)如何做到規(guī)劃合理、如何避免項(xiàng)目的“碎片化”、如何界定PPP模式下政府與企業(yè)的責(zé)任等。想要有效解決這些問題，不僅涉及到海綿城市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，同時也涉及到與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)聯(lián)的理論體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的完善，工程建設(shè)管理中的體制機(jī)制調(diào)整等方面內(nèi)容。

1 海綿城市建設(shè)項(xiàng)目概述

該文以約20 km2的試點(diǎn)區(qū)域?yàn)檠芯繉ο?，重點(diǎn)研究了試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)海綿城市項(xiàng)目建設(shè)情況。該區(qū)域分為建成區(qū)和新建區(qū)兩部分，其中，建成區(qū)約9 km2，新建區(qū)約11 km2。試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的海綿城市工程項(xiàng)目按投資形式的不同，分為PPP模式、政府投資模式和企業(yè)自主投資類模式，此外，還包括技術(shù)規(guī)范類、研究類、建設(shè)管控類、績效評估類等非工程項(xiàng)目。研究表現(xiàn)，在項(xiàng)目的整體推進(jìn)過程中，產(chǎn)生了很多制約性問題。

1.1 整體規(guī)劃不合理

試點(diǎn)區(qū)域的部分項(xiàng)目規(guī)劃未獲得批復(fù)，海綿城市項(xiàng)目建設(shè)缺乏專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)，致使項(xiàng)目在推進(jìn)過程中，有很大的不確定性，進(jìn)而影響了整體建設(shè)的進(jìn)度和效果。只有通過前期專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)，將建設(shè)要求、管理規(guī)定、保障措施、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等落到實(shí)處，才能充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，才可以為試點(diǎn)區(qū)域項(xiàng)目建設(shè)發(fā)揮更好的作用。

1.2 項(xiàng)目的“碎片化”

試點(diǎn)區(qū)域由于缺乏適用于全市范圍的海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃及宏觀系統(tǒng)化方案的指導(dǎo)，使得區(qū)域內(nèi)部分工程項(xiàng)目的建設(shè)不能與該市海綿城市建設(shè)整體規(guī)劃達(dá)到高度契合的效果，僅匯水分區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目就不能做到建設(shè)的一致性，建設(shè)內(nèi)容缺乏針對性和系統(tǒng)性。

1.3 建設(shè)項(xiàng)目不到位

試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)PPP模式項(xiàng)目在建設(shè)過程中，由于改造地塊分屬于不同的產(chǎn)權(quán)單位，而各產(chǎn)權(quán)單位對改造項(xiàng)目存在分歧，致使項(xiàng)目實(shí)施不順暢。特別是老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，涉及到管網(wǎng)、道路、市政設(shè)施等不同單位，給PPP項(xiàng)目的實(shí)施增加了很大難度。

2 海綿城市建設(shè)合理規(guī)劃的解決思路

海綿城市建設(shè)本質(zhì)上就是構(gòu)建城市的雨水系統(tǒng)，這是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，需要從長遠(yuǎn)的角度進(jìn)行綜合性的規(guī)劃。

2.1 海綿城市建設(shè)要規(guī)劃先行，確保規(guī)劃的權(quán)威性和可實(shí)施性

編制具有強(qiáng)指導(dǎo)性、實(shí)施性的專項(xiàng)規(guī)劃，將海綿城市建設(shè)理念系統(tǒng)地納入城市總體規(guī)劃。新建及改擴(kuò)建的項(xiàng)目，必須要以建設(shè)海綿城市為根本出發(fā)點(diǎn)來進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，在項(xiàng)目立項(xiàng)的過程中，國土規(guī)劃建設(shè)等部門要進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，項(xiàng)目驗(yàn)收時也需要對項(xiàng)目的"海綿度”進(jìn)行驗(yàn)收檢查。

2.2 識別問題，聚焦問題，系統(tǒng)化統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)的海綿城市建設(shè)項(xiàng)目

全面系統(tǒng)地梳理海綿城市項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)過程中遇到的困難、理解誤區(qū)和建設(shè)障礙，要把握關(guān)鍵問題，從長遠(yuǎn)著手，制定近期和遠(yuǎn)期規(guī)劃，使之成為科學(xué)、持續(xù)的推動力，確保海綿城市建設(shè)的有序進(jìn)行。

3 PPP模式下海綿城市建設(shè)工程順利推進(jìn)的對策

PPP（政府和社會資本合作：Public-Private Partnership）建設(shè)模式為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了一條高效、可行的途徑，也是海綿城市建設(shè)的試點(diǎn)過程中的重要探索模式。引入PPP模式，可以充分整合利用政府機(jī)構(gòu)和社會資本的優(yōu)勢，整體協(xié)同加快推進(jìn)海綿城市建設(shè)進(jìn)程。

3.1 發(fā)揮PPP優(yōu)勢，探索創(chuàng)新海綿城市建設(shè)新技術(shù)、新材料

PPP建設(shè)模式的一個重要特征就是通過市場的力量，將高度專業(yè)化的工作交給最擅長的專業(yè)公司，把政府從不擅長的具體事務(wù)中解脫出來，充分利用社會資本的靈活性，積極探索出海綿城市建設(shè)的新理念、新技術(shù)、新材料，進(jìn)而應(yīng)用在海綿城市建設(shè)的項(xiàng)目中。

3.2 引入PPP模式，優(yōu)勢互補(bǔ)，共同推進(jìn)海綿城市建設(shè)

在PPP模式的海綿城市建設(shè)中，政府機(jī)構(gòu)需要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)城市的各相關(guān)部門和單位，落實(shí)工作、壓實(shí)責(zé)任。在項(xiàng)目前期階段，如果只由PPP項(xiàng)目公司履行項(xiàng)目主體責(zé)任，不僅超出了PPP項(xiàng)目公司的能力，最主要的是PPP項(xiàng)目公司并不能夠完全代表政府行使相關(guān)權(quán)利、承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。為此，需要認(rèn)真梳理項(xiàng)目的各項(xiàng)事由，明確政府和社會資本之間、政府各相關(guān)部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，前期規(guī)劃、立項(xiàng)手續(xù)等工作宜由政府機(jī)構(gòu)作為責(zé)任主體；PPP項(xiàng)目公司則應(yīng)該主要負(fù)責(zé)資金籌措、工程建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等。如果PPP項(xiàng)目公司對規(guī)劃干預(yù)太多，則會增加項(xiàng)目的不確定性和項(xiàng)目管理風(fēng)險。在權(quán)責(zé)明晰的基礎(chǔ)上，建立責(zé)任落實(shí)和追究機(jī)制，因?qū)俚卣畬?xiàng)目的完成情況負(fù)總責(zé)（即責(zé)任主體），所以應(yīng)該將此項(xiàng)工作納入政府年終績效考核系統(tǒng)。

3.3 以海綿城市建設(shè)為契機(jī)，提高基礎(chǔ)設(shè)施水平

海綿城市建設(shè)改造項(xiàng)目，涉及到的權(quán)屬單位多，項(xiàng)目管線復(fù)雜，單一實(shí)施海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，推進(jìn)中會遇到很多不可預(yù)料的困難，特別是老舊小區(qū)的海綿城市項(xiàng)目改造工程，涉及到小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的更新問題。在項(xiàng)目立項(xiàng)設(shè)計(jì)階段，就需統(tǒng)籌考慮，以海綿城市建設(shè)為契機(jī)，解決地塊問題，最好采取“1+N”模式，盡量避免大拆大建。所謂“1”，就是由責(zé)任主體申請立項(xiàng)一個主體工程項(xiàng)目，象“老舊小區(qū)改造項(xiàng)目”（解決小區(qū)物業(yè)式管理、路燈修復(fù)、安裝監(jiān)控、拆除停車位地鎖、健身娛樂設(shè)施的修復(fù)與更新、房屋屋頂修復(fù)改造、小區(qū)綠化等問題），“N1”則為海綿城市建設(shè)工程，“N2”則為其他工程（如供水管道改建修復(fù)，供熱管線、再生水管線、雨水利用管線同步改造升級等問題，也可以列入海綿城市建設(shè)主體工程），“1+N”同步實(shí)施，最終達(dá)到提升整個小區(qū)的環(huán)境質(zhì)量以及同步達(dá)到海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的水平。

4 結(jié)論與建議

在推進(jìn)海綿城市建設(shè)的過程中，不僅要重視海綿城市建設(shè)工程技術(shù)方面的研究，更要在海綿城市建設(shè)的基礎(chǔ)性研究上有新的突破，只有兩方面共同發(fā)展，才能科學(xué)有序地推進(jìn)海綿城市建設(shè)。

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