有序推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革

孫倩

【摘要】在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷實(shí)施的過程中，探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”能夠有效推動(dòng)社會(huì)發(fā)展、保障農(nóng)戶權(quán)益、激發(fā)市場(chǎng)活力，可以從落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地增量所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、逐步放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面入手。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興 農(nóng)村宅基地 “三權(quán)分置” 【中圖分類號(hào)】C912.82 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的啟動(dòng)，對(duì)打開當(dāng)前農(nóng)村宅基地的改革死結(jié)與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都非常重要，關(guān)系農(nóng)民的福祉，是防止鄉(xiāng)村衰敗、增進(jìn)村莊活力的關(guān)鍵。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的提出，可以有效激活農(nóng)村閑置土地資源，讓老百姓更多地享受到改革紅利，使宅基地能夠得到更好利用，充分發(fā)揮其融資功能，為鄉(xiāng)村振興注入活力。

鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的價(jià)值體現(xiàn)

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”中的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分別承載著較為重要的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)功能，在很大程度上成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要推力，具有深刻的價(jià)值蘊(yùn)含與實(shí)施作用。

基于宅基地制度改革實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”相對(duì)于傳統(tǒng)的宅基地政策來說更為合理，也更具有適宜性，在一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)階段宅基地的使用缺陷。只要農(nóng)民自愿，就可以將限制的宅基地進(jìn)行抵押融資，或者是與企業(yè)以及其他集體進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)城市人才、資源、資本、技術(shù)等與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展。由此可見，宅基地使用權(quán)得到有效流轉(zhuǎn)，一方面使農(nóng)村閑置土地能夠得到充分利用，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興，土地增值效應(yīng)提升，農(nóng)民收入水平有所提升，在很大程度上緩解農(nóng)村貧困問題；另一方面，可以在帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，提高農(nóng)村社會(huì)治理水平，反哺“三農(nóng)”發(fā)展。

基于宅基地流轉(zhuǎn)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。長期以來，國家對(duì)農(nóng)民的居住權(quán)較為重視，但是對(duì)農(nóng)民宅基地的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)有所忽略，使得農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限，農(nóng)民從宅基地上僅僅能獲得居住權(quán)，農(nóng)民房屋價(jià)值體現(xiàn)不顯著。而農(nóng)村土地征收以及增值等產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益則劃歸政府及集體所有，農(nóng)民權(quán)益受到影響，也缺乏一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從宅基地退出監(jiān)管的角度來看，目前監(jiān)管較為薄弱，宅基地閑置情況較為普遍，降低了土地利用效率，也加大了公共管理的成本，不利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。宅基地“三權(quán)分置”政策的提出，有效推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)，解放剩余勞動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)民的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移。

基于宅基地使用權(quán)放活，增加集體土地市場(chǎng)利用率。我國城鎮(zhèn)人口的快速增加，很大程度上來源于農(nóng)村轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)的就業(yè)人員增加，而城市發(fā)展必然會(huì)使得土地資源更為緊張，宅基地的入市已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。現(xiàn)階段，放活宅基地使用權(quán)的試點(diǎn)工作正在逐步展開，村鎮(zhèn)集體可以對(duì)宅基地進(jìn)行自行開發(fā)或者是聯(lián)合開發(fā)。國家“還權(quán)賦能”的實(shí)施，以及宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，對(duì)宅基地市場(chǎng)活力的激發(fā)有重要意義，需進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)的流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地全面、平等發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利性質(zhì)

宅基地“三權(quán)分置”改革下所有權(quán)權(quán)能性質(zhì)。農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”使得宅基地的各項(xiàng)權(quán)能實(shí)現(xiàn)屬性的回歸，從而真正凸顯“自物權(quán)”。存量占有權(quán)指的是宅基地使用權(quán)的初始分配權(quán)和特定環(huán)境下使用權(quán)的收回權(quán)，增量占有權(quán)指的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的控制權(quán)；增量使用權(quán)和收益權(quán)，即集體建設(shè)用地指標(biāo)使用權(quán)、經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地開發(fā)使用權(quán)等及其所產(chǎn)生的收益權(quán)；增量處置權(quán)和收益權(quán)，是指通過國家相關(guān)政策的轉(zhuǎn)化，宅基地成為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得使用權(quán)及其收益權(quán)。

宅基地“三權(quán)分置”改革下資格權(quán)權(quán)能性質(zhì)。宅基地“三權(quán)分置”改革后，農(nóng)戶資格權(quán)不僅具有鮮明的身份屬性，還具有居住保障特征。就目前的情況而言，我國宅基地“一戶一宅”較為普遍，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)主要通過集中統(tǒng)建的方式實(shí)現(xiàn)“一戶一宅”，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則直接實(shí)行“一戶一宅”，宅基地完全退出之后，則享受商品住宅或者是對(duì)價(jià)補(bǔ)償。簡而言之，宅基地“三權(quán)分置”改革下，“一戶一宅”下的資格權(quán)則繼續(xù)有效，其權(quán)能依然可以發(fā)揮作用；農(nóng)民在自愿不完全退出宅基地時(shí)仍然享有一定的資格權(quán)，即資格權(quán)與宅基地使用權(quán)一體化；農(nóng)戶在自愿有償完全退出宅基地時(shí)則放棄現(xiàn)有的資格權(quán)以及使用權(quán)。

宅基地“三權(quán)分置”改革下宅基地使用權(quán)權(quán)能性質(zhì)。宅基地“三權(quán)分置”改革下，其土地使用權(quán)承擔(dān)財(cái)產(chǎn)屬性，通過宅基地使用權(quán)的應(yīng)用，土地資源得到有效的資源配置，宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值有效提升。由此，宅基地使用權(quán)權(quán)能得到全面體現(xiàn)，諸如占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及處置權(quán)等。出于提高宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值、促進(jìn)宅基地市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展的考慮，加強(qiáng)宅基地要素配置。那么，宅基地使用權(quán)權(quán)能的本質(zhì)在于：在宅基地原有的存量使用權(quán)基礎(chǔ)上，實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”，由此產(chǎn)生的增量使用權(quán)及其所產(chǎn)生處置權(quán)、收益權(quán)。

鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑

落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地增量所有權(quán)。鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革實(shí)施形成了增量所有權(quán)，由集體經(jīng)濟(jì)組織所有，為了進(jìn)一步完善這一所有權(quán)，應(yīng)通過以下三個(gè)方面貫徹落實(shí)：首先，促使規(guī)劃審批權(quán)以及監(jiān)督收回權(quán)下移。由村集體實(shí)現(xiàn)宅基地實(shí)體考察，對(duì)其是否能夠進(jìn)行獲批進(jìn)行核實(shí)。加強(qiáng)村集體的監(jiān)督權(quán)以及收回權(quán)，對(duì)集體內(nèi)部不合規(guī)的現(xiàn)象予以整改，對(duì)違規(guī)宅基地予以收回，將其作為集體建設(shè)用地，以此促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，構(gòu)建共有產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)交易制度。該制度下，由村集體與農(nóng)戶、其他市場(chǎng)主體等共同擁有宅基地使用權(quán)以及宅基地上所建房屋，以此來保障農(nóng)村土地集體所有制以及農(nóng)戶土地權(quán)益。最后，運(yùn)用“網(wǎng)格化”宅基地管理模式，明確集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶等責(zé)任主體的相關(guān)義務(wù)與權(quán)利，對(duì)宅基地審批、監(jiān)管工作進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，以宅基地管理運(yùn)行高效性落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地增量所有權(quán)。

保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的保障，不僅需要從法律視角進(jìn)行，還需要從實(shí)踐中進(jìn)行。首先，明確宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的法律地位。完善《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》《農(nóng)村宅基地管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，為資格權(quán)保障提供法律依據(jù)。其次，深入貫徹落實(shí)農(nóng)民宅基地退出自愿性原則、有償性原則。大力實(shí)施農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策，鼓勵(lì)農(nóng)民根據(jù)自己的實(shí)際情況，選擇適宜的宅基地退出方式。同時(shí)建立宅基地退出激勵(lì)機(jī)制和科學(xué)管理機(jī)制，不僅促進(jìn)宅基地退出積極進(jìn)行，還促進(jìn)其有序進(jìn)行，盡量減少“一戶多宅”的情況。最后，強(qiáng)化“還權(quán)賦能”，進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)。對(duì)農(nóng)戶本應(yīng)具有的收益權(quán)歸還，農(nóng)戶通過宅基地使用權(quán)應(yīng)用獲得相應(yīng)的收益權(quán)，讓農(nóng)戶能夠通過宅基地抵押融資、出租等形式提高經(jīng)濟(jì)收入。另外，還可以讓農(nóng)戶通過宅基地入股的形式獲取集體產(chǎn)業(yè)分紅收益，從而更好地保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，提高其經(jīng)濟(jì)收益。

逐步放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。宅基地如果通過宅基地的隱形流轉(zhuǎn)，很容易產(chǎn)生一定的產(chǎn)權(quán)糾紛，也會(huì)在很大程度上提高交易成本，對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定性有所不利。根據(jù)2018年中央一號(hào)文件的相關(guān)規(guī)定，對(duì)宅基地使用權(quán)應(yīng)適度放活，對(duì)宅基地市場(chǎng)也應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化、配置、開放，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑也應(yīng)有所規(guī)定。首先，解決農(nóng)村住房的歷史遺留問題，對(duì)宅基地的實(shí)際使用情況進(jìn)行全清查，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)施全面登記，對(duì)宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)予以落實(shí)與保障，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的“一戶一宅”；其次，解決宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營建設(shè)用地后的用途限制問題，允許宅基地使用權(quán)通過合法手段進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行有效監(jiān)督；最后，吸引社會(huì)投資者進(jìn)入農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場(chǎng)，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民不斷探索新的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，提高農(nóng)戶收益。

（作者為吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生）

【參考文獻(xiàn)】

①崔騰飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的難點(diǎn)在哪》，《人民論壇》，2018年第36期。