完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度之下農(nóng)地權(quán)利的市場(chǎng)化路徑

高圣平

〔摘要〕 “三權(quán)”分置思想為完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度提供了理論基礎(chǔ)，農(nóng)地權(quán)利的市場(chǎng)化又是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。在“三權(quán)”分置之下，市場(chǎng)主體取得的經(jīng)營農(nóng)村土地的權(quán)利在法律上體現(xiàn)為土地經(jīng)營權(quán)，為反映豐富多彩的市場(chǎng)交易形式，宜將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)。但為使市場(chǎng)主體取得穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，法律上應(yīng)賦予土地經(jīng)營權(quán)以登記能力，明確未經(jīng)登記，不得對(duì)抗第三人。土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)均可作為農(nóng)地?fù)?dān)保融資的標(biāo)的，基于擔(dān)保權(quán)設(shè)定后權(quán)利人仍然行使經(jīng)營土地權(quán)利的事實(shí)，在體系定位上應(yīng)屬抵押權(quán)范疇，并采登記生效主義。

〔關(guān)鍵詞〕 “三權(quán)”分置;土地經(jīng)營權(quán);土地經(jīng)營權(quán)登記;土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)

〔中圖分類號(hào)〕D912.5 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2019）02-0042-11

在經(jīng)事實(shí)證明農(nóng)業(yè)集體統(tǒng)一經(jīng)營模式不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本規(guī)律之后，從“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”到“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營體制”之演變，體現(xiàn)出農(nóng)村基本經(jīng)營制度發(fā)生了重大改變①，也帶來了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的適度調(diào)整。由基層群眾創(chuàng)造出來的“兩權(quán)”分離觀念最終得到了有關(guān)法律的確認(rèn)，這一農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由集體的土地所有權(quán)和承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)構(gòu)成。在派生出土地承包經(jīng)營權(quán)之后，集體土地所有權(quán)的功能集中體現(xiàn)在增強(qiáng)生產(chǎn)服務(wù)、協(xié)調(diào)管理和資產(chǎn)積累等方面②，而土地承包經(jīng)營權(quán)將承包農(nóng)戶對(duì)承包地的權(quán)利固定下來，并被賦予物權(quán)屬性，這極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。③但隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)和農(nóng)業(yè)分工分業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)人口的流動(dòng)日益普遍，必然引發(fā)承包地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的具體形式越來越趨于多樣化。④在此背景之下，習(xí)近平總書記指出：“完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，需要在理論上回答一個(gè)重大問題，就是農(nóng)民土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分離問題”。⑤此后，一系列的政策文件將這一“三權(quán)”分置思想進(jìn)一步明晰，轉(zhuǎn)化為黨和國家的政策。⑥如此，“土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置，從土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)，由市場(chǎng)主體享有，市場(chǎng)主體依法行使土地經(jīng)營權(quán)，不受農(nóng)民集體或承包農(nóng)戶的不當(dāng)干預(yù);市場(chǎng)主體還可以其土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資、投資入股，以此滿足日益迫切的適度規(guī)模經(jīng)營需求，解決日趨明顯的人地分離問題。⑦2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法修正案》），全面反映了“三權(quán)”分置思想。本文從完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的視角，探討農(nóng)地權(quán)利的市場(chǎng)化路徑，以求教于大家。

一、市場(chǎng)主體經(jīng)營農(nóng)村土地的法權(quán)表達(dá)

現(xiàn)行法之下，市場(chǎng)主體取得經(jīng)營農(nóng)村土地的權(quán)利主要有以下幾種方式：第一，租賃承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。在現(xiàn)行法律法規(guī)之下，土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式”流轉(zhuǎn)，但“轉(zhuǎn)包”“互換”的對(duì)象僅限于“同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶”⑧，“轉(zhuǎn)讓”的對(duì)象僅限于“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”⑨，多數(shù)市場(chǎng)主體無法依“轉(zhuǎn)包”“互換”“轉(zhuǎn)讓”等方式取得經(jīng)營農(nóng)村土地的權(quán)利;第二，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，僅限于“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地”。⑩

就市場(chǎng)主體經(jīng)營農(nóng)村土地的法權(quán)表達(dá)，上述第一種方式學(xué)界稱為“土地承包經(jīng)營權(quán)租賃權(quán)”。（11）該權(quán)利雖然效力及于特定的承包地，但只產(chǎn)生債法性利用農(nóng)村土地的關(guān)系，并不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)，“承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”。（12）市場(chǎng)主體的權(quán)利雖受土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（租賃）合同的保護(hù)，但除了受到《農(nóng)村土地承包法》的約束之外，還應(yīng)受到《合同法》上租賃合同中的強(qiáng)行法控制。如此，市場(chǎng)主體并無法形成穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。正是基于此，“三權(quán)”分置政策才被最終認(rèn)可，并作為新一輪農(nóng)村土地制度改革和《農(nóng)村土地承包法》修改的基本指導(dǎo)思想。在承包農(nóng)戶不因土地流轉(zhuǎn)而失去生活保障的基本政策目標(biāo)之下，市場(chǎng)主體取得經(jīng)營農(nóng)村土地的權(quán)利應(yīng)側(cè)重于其效率價(jià)值。

就“三權(quán)”分置的法律表達(dá)，法學(xué)界存在較大爭(zhēng)議。第一種觀點(diǎn)采取“土地所有權(quán)→土地承包權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)（13），明顯采取西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架（權(quán)利束理論），“土地承包經(jīng)營權(quán)分解出兩個(gè)既相互關(guān)聯(lián)、又彼此獨(dú)立的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，被分解的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)消失，而土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)自此產(chǎn)生”（14）;第二種觀點(diǎn)采取“土地所有權(quán)→土地承包經(jīng)營權(quán)→土地承包權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)（15），認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)負(fù)載的雙重功能妨礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，應(yīng)從其中分離出具有身份屬性的土地承包權(quán)，純化土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性;第三種觀點(diǎn)主張“土地所有權(quán)→土地承包經(jīng)營權(quán)→土地經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)（16），派生出的土地經(jīng)營權(quán)成為市場(chǎng)主體經(jīng)營農(nóng)村土地的法權(quán)表達(dá)。

在法律上反映“三權(quán)”分置思想，不宜直接將國家政策法律化，而應(yīng)契合法律體系的內(nèi)在邏輯將國家政策間接轉(zhuǎn)化為法律。（17）就權(quán)利分置關(guān)系，《農(nóng)村土地承包法修正案》采取了前述第三種觀點(diǎn)的表述，更符合權(quán)利發(fā)生的邏輯。因此，前述第三種觀點(diǎn)更值得贊同。集體土地所有權(quán)并不因派生出土地承包經(jīng)營權(quán)而改變其名稱和內(nèi)容，只是土地所有權(quán)人行使其權(quán)利受到限制;同理，土地承包經(jīng)營權(quán)并不因其派生出土地經(jīng)營權(quán)而改變其名稱和內(nèi)容，同樣只是土地承包經(jīng)營權(quán)人行使其權(quán)利受到限制。（18）如此，土地承包經(jīng)營權(quán)作為上一級(jí)概念，其派生出土地經(jīng)營權(quán)后，立法不需要改變其名稱，也無須單獨(dú)規(guī)定其剩余內(nèi)容。第一種觀點(diǎn)將其改稱為土地承包權(quán)，普通民眾不易理解，廣為人知的土地承包經(jīng)營權(quán)一語又面臨著改造和重塑，增加了修法的難度和制度變遷成本。就第二種觀點(diǎn)之下的土地承包權(quán)而言，其與上一級(jí)概念土地承包經(jīng)營權(quán)容易發(fā)生混淆。（19）

而在前述第三種觀點(diǎn)的權(quán)利結(jié)構(gòu)之下，承包農(nóng)戶以其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得土地承包經(jīng)營權(quán)，承包農(nóng)戶可以自行行使該權(quán)利，也有權(quán)委托由他人行使經(jīng)營土地的權(quán)利。2014年《行政訴訟法》修正案、2017年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》修正案明確將這種市場(chǎng)主體取得的經(jīng)營農(nóng)村土地的權(quán)利表達(dá)為“土地經(jīng)營權(quán)”。（20）從土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)，分割了土地承包經(jīng)營權(quán)的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能。（21）在派生出土地經(jīng)營權(quán)之后，承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)著承包地的社會(huì)保障功能;同時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)成為脫離身份屬性的市場(chǎng)化權(quán)利，通過其自由流轉(zhuǎn)解決承包地的拋荒、規(guī)模經(jīng)營以及抵押融資等問題。（22）但不無遺憾的是，雖然《農(nóng)村土地承包法修正案》在章節(jié)編排上堅(jiān)持了“土地承包經(jīng)營權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”的體系安排，反映了“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置之下承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的統(tǒng)合需要，但仍規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營”，且修正案中又沒有規(guī)定“土地承包權(quán)”的性質(zhì)和內(nèi)容。這表明，本條中的土地承包權(quán)僅僅只是發(fā)生了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后的土地承包經(jīng)營權(quán)的簡稱，并不是一個(gè)新的權(quán)利類型。

就市場(chǎng)主體經(jīng)營農(nóng)村土地的法權(quán)表達(dá)，上述第二種方式立法上稱為“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”，其是“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一《物權(quán)法》上明定的用益物權(quán)的下位階概念，在性質(zhì)上屬于物權(quán)，受到《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的強(qiáng)勢(shì)保護(hù)。在“三權(quán)”分置的體系效應(yīng)下帶來的問題是：是否還應(yīng)區(qū)分兩種性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)？

《農(nóng)村土地承包法》是調(diào)整利用農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生的法律關(guān)系。利用農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利既可以是創(chuàng)設(shè)取得，也可以移轉(zhuǎn)取得。創(chuàng)設(shè)取得所反映的法律關(guān)系存在于集體（土地所有權(quán)人）與利用主體之間，依創(chuàng)設(shè)取得所取得的權(quán)利被稱之為“土地承包經(jīng)營權(quán)”?，F(xiàn)行法根據(jù)利用主體的不同對(duì)創(chuàng)設(shè)取得的土地承包經(jīng)營權(quán)作了兩種區(qū)分，其中，“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能取得;“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”的主體并不僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，只是“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)”。（23）《物權(quán)法》以“土地承包經(jīng)營權(quán)”一體保護(hù)承包農(nóng)戶和其他經(jīng)營主體的土地承包關(guān)系。（24）此處，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，即從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然人、法人及非法人組織。這一二元化的制度安排無法區(qū)分兩種不同土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)利設(shè)定及效力上的差異。

“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)并存于《農(nóng)村土地承包法修正案》。在“三權(quán)”分置之下，土地承包經(jīng)營權(quán)是只有具備本集體成員身份的人才能取得和享有土地承包經(jīng)營權(quán)利。在同一法典之中，“兩權(quán)”分離之下的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)與其同義。如此，《物權(quán)法》及《農(nóng)村土地承包法》僅以“兩權(quán)分離”下的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)為調(diào)整對(duì)象，在中國民法典物權(quán)編編纂及《農(nóng)村土地承包法》修正之時(shí)，土地權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)做調(diào)整，其中所規(guī)定的“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”本身并無身份屬性，但在純化土地承包經(jīng)營權(quán)身份屬性的體系化要求之下，此種意義下的土地承包經(jīng)營權(quán)不能由“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一概念予以涵蓋。這些市場(chǎng)主體即使取得經(jīng)營農(nóng)村土地的權(quán)利，也只能是取得土地經(jīng)營權(quán)。由此可見，《物權(quán)法》及《農(nóng)村土地承包法》中土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式的區(qū)分——家庭承包方式和招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等其他承包方式，所指向的承包經(jīng)營權(quán)意涵有別，后者應(yīng)修改為土地經(jīng)營權(quán)。（25）故《農(nóng)村土地承包法修正案》明確將以其他方式取得的經(jīng)營農(nóng)村土地的權(quán)利界定為土地經(jīng)營權(quán)。對(duì)此，立法機(jī)構(gòu)給出的立法理由頗值贊同。（26）

在這種體系重構(gòu)思路之下，土地經(jīng)營權(quán)這種市場(chǎng)化的權(quán)利，既可派生于土地承包經(jīng)營權(quán)，也可派生于土地所有權(quán)。理想的法典結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是，將這兩種土地經(jīng)營權(quán)置于一章，先規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的一般規(guī)則，如土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容及其限制、登記及其效力，再分別規(guī)定兩種土地經(jīng)營權(quán)的特殊規(guī)則。但基于制度變遷成本的考慮，《農(nóng)村土地承包法修正案》還是維持了現(xiàn)行法的既有結(jié)構(gòu)體系，將派生于土地承包經(jīng)營權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定于第二章第五節(jié)，將派生于土地所有權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)仍然規(guī)定于第三章“其他方式的承包”。由此引發(fā)的規(guī)則之間相互不協(xié)調(diào)的情形比較明顯。例如，派生于土地所有權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)，已經(jīng)不再具有“承包”所蘊(yùn)含的成員權(quán)屬性，仍然將其定位于“其他方式的承包”，將其產(chǎn)生依據(jù)仍然規(guī)定為“承包合同”，值得商榷。此外，如何看待此種情形之下的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)？在現(xiàn)行法之下，“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”同樣位于《物權(quán)法》“土地承包經(jīng)營權(quán)”章，在解釋上，其性質(zhì)應(yīng)屬物權(quán)。不過，亦有學(xué)者認(rèn)為，“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”包括了債權(quán)性和物權(quán)性兩種類型，只有經(jīng)由登記才能使之具有物權(quán)屬性。（27）在“三權(quán)”分置之下，《農(nóng)村土地承包法修正案》將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)（容后詳述），是否弱化了對(duì)于“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”的保護(hù)？實(shí)際上，《農(nóng)村土地承包法修正案》同時(shí)賦予土地經(jīng)營權(quán)以登記能力，對(duì)已經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)已與物權(quán)相當(dāng)。如此看來，將“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”重構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)，不會(huì)損及權(quán)利人的利益，也不會(huì)帶來太大的制度再造成本。

綜上，市場(chǎng)主體經(jīng)營農(nóng)村土地的法權(quán)表達(dá)即為土地經(jīng)營權(quán)，以“土地所有權(quán)→土地承包經(jīng)營權(quán)→土地經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)傳達(dá)“三權(quán)”分置的指導(dǎo)思想，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)新一輪農(nóng)村土地制度改革所引起的制度變遷目標(biāo)。同時(shí)，以“土地所有權(quán)→土地經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)改造“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”，純化土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性，反映“三權(quán)”分置政策帶來的體系效應(yīng)。

二、市場(chǎng)主體取得穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期的法技術(shù)路徑

將《農(nóng)村土地承包法修正案》定義的土地經(jīng)營權(quán)與《物權(quán)法》上就土地承包經(jīng)營權(quán)的定義性法條相比（28），兩者的權(quán)利內(nèi)容都是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，權(quán)利客體都是農(nóng)村土地;兩者之間的區(qū)別主要體現(xiàn)為：在權(quán)利主體上，土地經(jīng)營權(quán)人是市場(chǎng)主體，沒有身份限制，而土地承包經(jīng)營權(quán)人在“三權(quán)”分置所引起的體系效應(yīng)之下，僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，具有身份屬性;在權(quán)利設(shè)定依據(jù)上，土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生于“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同”（派生于土地承包經(jīng)營權(quán)之時(shí)）或“承包合同”（派生于土地所有權(quán)之時(shí)），而土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生于“土地承包經(jīng)營權(quán)合同”（《物權(quán)法》）或“承包合同”（《農(nóng)村土地承包法》）。

從上述土地經(jīng)營權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的定義性法條中尚無法準(zhǔn)確判斷兩者的權(quán)利性質(zhì)。土地承包經(jīng)營權(quán)位于《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”，依體系解釋可以得出其屬物權(quán)的結(jié)論;但就《農(nóng)村土地承包法修正案》規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)，尚無法得出其屬物權(quán)的結(jié)論。而從《民法典各分編（草案）》第129條、第130條的規(guī)定中（29），也無法得出土地經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)的準(zhǔn)確結(jié)論。

在“三權(quán)”分置政策提出之后，學(xué)術(shù)界就土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)展開了充分的討論，形成了“總括權(quán)利說”（30）“物權(quán)說”（31）“債權(quán)說”（32）“兩權(quán)說”（33）等四種主要觀點(diǎn)。（34）從試點(diǎn)改革和立法史來看，法政策上更傾向于將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)。（35）在“放活土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)”分置政策目標(biāo)之下，《三權(quán)分置意見》沒有采取不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)模式的通常做法——“書面合同+登記”來確認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)。不僅如此，《農(nóng)村土地承包法修正案草案（一審稿）》第39條第1款僅規(guī)定了簽訂債權(quán)合同即可。（36）同時(shí)，該草案（一審稿）中并未就土地經(jīng)營權(quán)的登記做出規(guī)定。這里所體現(xiàn)出來的立法態(tài)度也與試點(diǎn)政策文件相一致，明顯將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)。