資源環(huán)境承載力評價與國土空間規(guī)劃的邏輯問題

岳文澤，王田雨

（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058）

1 引言

中國共產(chǎn)黨十八屆五中全會提出統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃、推進(jìn)“多規(guī)合一”。2016年12月中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《省級空間規(guī)劃試點方案》，指出開展資源環(huán)境承載能力評價與國土空間開發(fā)適宜性評價，為劃定“三區(qū)、三線”奠定基礎(chǔ)[1]。2017年1月，國務(wù)院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》指出，以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，推動國土集聚開發(fā)和分類保護(hù)相適應(yīng)，切實優(yōu)化國土空間開發(fā)格局[2]。2018年4月，習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上的講話更是明確指出，按照“多規(guī)合一”要求，根據(jù)資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（“雙評價”），劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，科學(xué)謀劃國土空間開發(fā)保護(hù)格局，建立健全國土空間管控機(jī)制?？梢?，以“雙評價”為基礎(chǔ)來編制國土空間規(guī)劃成為基本共識，加強(qiáng)“雙評價”在國土空間開發(fā)格局優(yōu)化中的應(yīng)用勢在必行[3-5]。

為落實上述規(guī)劃戰(zhàn)略和政策要求，各級、各類空間規(guī)劃試點工作都設(shè)置了資源環(huán)境承載力評價的專題研究，中共中央國務(wù)院在2015年印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中也明確指出要“樹立底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)”[6]。資源環(huán)境承載力的綜合評價已被視為規(guī)劃決策的重要依據(jù)，在優(yōu)化國土空間開發(fā)格局和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用，但就如何形成可落地、可操作、可推廣的承載力評價技術(shù)規(guī)范，仍然存在爭議。同時，隨著資源環(huán)境承載力社會影響的擴(kuò)大，對資源環(huán)境承載能力的科學(xué)認(rèn)知亦引發(fā)學(xué)術(shù)界的諸多探索[7-9]，但理論爭議始終存在。只有厘清這些基礎(chǔ)性的邏輯問題，才能為即將開展的國土空間規(guī)劃提供必用、管用、好用的決策支撐。本文嘗試探討資源環(huán)境承載力的基本內(nèi)涵、國土空間規(guī)劃對承載力評價的核心需求、二者關(guān)聯(lián)邏輯3個基礎(chǔ)性問題。

2 資源環(huán)境承載力概念與內(nèi)涵

2.1 回歸本源，重新界定承載“力”

承載力的概念經(jīng)歷了從物理學(xué)到生態(tài)學(xué)再到社會學(xué)的演變[10-12]。承載力首先是一個工程力學(xué)概念，用以表達(dá)承載體與被承載體之間的物理作用。隨后承載力概念被引入生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，1921年，帕克和伯吉斯將其定義為“滿足一定資源環(huán)境條件下，某類生物能夠存活的最大數(shù)量[10]。隨著研究深化，承載力在社會科學(xué)領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用于表達(dá)人類活動與自然系統(tǒng)作用關(guān)系。例如，聯(lián)合國教科文組織將其定義為，在可預(yù)見時期內(nèi)，利用國家或地區(qū)的能源和其他自然資源以及智力、技術(shù)等條件，在保證符合其社會文化準(zhǔn)則的物質(zhì)生活水平下所能持續(xù)供養(yǎng)的人口數(shù)量[11]。國內(nèi)學(xué)者大多將其定義為，一定時期和一定區(qū)域范圍內(nèi)，在維持資源結(jié)構(gòu)符合可持續(xù)發(fā)展需要，環(huán)境功能仍具有維持其穩(wěn)態(tài)效應(yīng)能力條件下，資源環(huán)境系統(tǒng)所能承受人類各種社會經(jīng)濟(jì)活動的能力[8-9，12]。

社會系統(tǒng)的開放性、動態(tài)性與復(fù)雜性引發(fā)承載力理論問題的廣泛爭議[7，13-17]。顯然，在一個開放的社會系統(tǒng)中，首先，人口的跨區(qū)域遷徙決定了人類社會經(jīng)濟(jì)活動的流動性，同時，大部分資源要素和一部分環(huán)境要素也是跨區(qū)域流動的；其次，人類社會對資源環(huán)境系統(tǒng)的需求標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)與利用的技術(shù)水平，都隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而動態(tài)變化；再次，人類社會系統(tǒng)與資源環(huán)境系統(tǒng)的作用與反饋、適應(yīng)與調(diào)整，形成了二者之間的復(fù)雜性、層級性、非線性關(guān)系。上述社會系統(tǒng)3種特征決定了資源環(huán)境承載力存在與否、是否可知、能否測度等“存在性”“可知性”“可度性”的基本理論問題爭議。例如，有學(xué)者認(rèn)為“城市的資源環(huán)境承載力就是一個偽命題”[7]。即使假設(shè)資源環(huán)境承載力是存在的，面對高度復(fù)雜的人類社會經(jīng)濟(jì)活動系統(tǒng)，其“可度性”也存在較大的挑戰(zhàn)。

圖1 資源環(huán)境承載力內(nèi)涵邏輯Fig.1 The logic of resources and environment carrying capacity

回歸本源，重新界定承載“力”，理解評價對象。如果從力學(xué)角度看，資源環(huán)境承載力由三個“力”共同作用而構(gòu)成：資源環(huán)境系統(tǒng)對人類社會經(jīng)濟(jì)活動的支撐力；人類活動對資源環(huán)境系統(tǒng)施加的壓力；由管理（治理）活動所產(chǎn)生的潤滑力（圖1）。其中，支撐力和壓力構(gòu)成了傳統(tǒng)資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)[18]。例如，人們已經(jīng)意識到近年灰霾天氣的增多或PM2.5濃度上升等環(huán)境污染問題不僅取決于當(dāng)?shù)氐淖匀槐镜讞l件，還與如機(jī)動車尾氣排放等人類活動因素密切相關(guān)[9]。然而，從歷史角度看，城市人類活動強(qiáng)度總體上呈上升趨勢，但仍然保持在“可載”范圍內(nèi)，這主要歸因于科技進(jìn)步以及政府治理活動所產(chǎn)生的潤滑作用。為組織、協(xié)調(diào)與管理城市資源環(huán)境支撐與人類活動施壓的關(guān)聯(lián)與矛盾，城市往往通過人為干預(yù)（管理提升與科技進(jìn)步等）的方式實現(xiàn)“擴(kuò)容”。例如，上海、北京、香港等大都市一再突破規(guī)劃人口上限，卻又能在一定程度上保持和諧、通暢運行。因此，單從資源環(huán)境本底支撐能力和人類活動施壓視角進(jìn)行承載力評價實際上否定了外部干預(yù)導(dǎo)致的承載彈性存在，這也是部分學(xué)者堅持認(rèn)為城市資源環(huán)境承載力是偽命題的重要原因，同時會導(dǎo)致資源環(huán)境承載力評價與空間管理的割裂。但需要指出的是，管理（治理）所產(chǎn)生的“潤滑力”來自于承載力核心系統(tǒng)（人地系統(tǒng)）外部，在某種程度上正是后續(xù)“空間規(guī)劃”所要做的工作，而不應(yīng)納入測度某一時刻、一定區(qū)域承載力大小的范疇。如果把資源環(huán)境承載力看做一個關(guān)系，即某一時刻人地作用的狀態(tài)，那么本文測度（評價）的就是資源環(huán)境系統(tǒng)的支撐力與人類活動系統(tǒng)壓力之間的平衡。至于治理及規(guī)劃則是后續(xù)人為從外部去干預(yù)這種平衡，使其遵從自然系統(tǒng)穩(wěn)定與社會可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。從這個角度看，資源環(huán)境承載力是存在的、可知的，而且是可度的，評價對象是明確的，即特定時刻、給定區(qū)域資源環(huán)境系統(tǒng)承載客體與人類活動系統(tǒng)即承載主體作用所形成的相對平衡的“承載狀態(tài)”。

2.2 評價對象內(nèi)涵的層次性

從資源環(huán)境系統(tǒng)的基本構(gòu)成來看，包含多種要素，例如普遍認(rèn)同的資源要素、環(huán)境要素和生態(tài)要素。從上述要素與人類系統(tǒng)的作用方式來看，不同要素的作用關(guān)系并不相同，承載力判斷的邏輯亦不相同。而在已有的資源環(huán)境承載力評價體系中，資源、環(huán)境以及生態(tài)這3類要素往往被放在同一層面考慮。本文基于對人地關(guān)系的深入解讀，認(rèn)為評價對象可以被劃分為3個維度，并且各個維度之間存在一定的層級關(guān)系。

資源型要素與人類活動的相互作用與反饋機(jī)制體現(xiàn)在資源對人類活動的支撐和人類對資源的消耗兩個方面，即人類為滿足自身生存和發(fā)展所需要的物質(zhì)和能量，需要不斷向自然進(jìn)行索取，而主要的資源，如土地資源、不可再生能源等數(shù)量都是有限的，其數(shù)量和可開發(fā)規(guī)模決定了資源承載人類活動的極限，當(dāng)人類向自然環(huán)境索取物質(zhì)和能量超出極限時，往往會產(chǎn)生資源短缺、生態(tài)破壞等問題。環(huán)境與生態(tài)要素對人類活動的作用方式并不是名義上的支撐或承載，環(huán)境要素提供的是容納以及消解人類活動排放的廢棄物功能，即人類在利用自然環(huán)境中各種物質(zhì)和能量的過程中，無法避免地會產(chǎn)生一些廢棄物，尤其是工業(yè)生產(chǎn)活動，這些廢棄物需要排放到自然環(huán)境中去消解。特定環(huán)境要素，例如大氣和水對廢棄物排放的容量都是有極限的，這種容納（消解）的極限往往與區(qū)域特定產(chǎn)業(yè)模式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)。當(dāng)人類向自然環(huán)境排放過多的廢棄物，超過了自然環(huán)境的自凈能力時，也就是超出了環(huán)境要素的承載極限，便會帶來嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，損害人類自身的可持續(xù)發(fā)展能力。最后，生態(tài)要素與人類活動的作用方式既不是支撐，也不是容納，而是為人類提供生態(tài)服務(wù)，一種更高級別的“承載”。一定條件下，生態(tài)價值服務(wù)是持續(xù)存在的，不管是否被消費，因此決定生態(tài)服務(wù)極限的，除了與生態(tài)要素本身有關(guān)外，還取決于享受這種服務(wù)的人。社會發(fā)展的一般趨勢是人類對居住環(huán)境、生活質(zhì)量、生態(tài)服務(wù)分配的公平正義及社會福祉等的要求越來越高，所以在保證基本的生態(tài)服務(wù)基礎(chǔ)上，提升生態(tài)服務(wù)分配結(jié)構(gòu)合理性愈發(fā)重要。從以上分析可見，資源環(huán)境承載力內(nèi)涵至少可以解構(gòu)為3個維度：資源承載維、環(huán)境容納維與生態(tài)服務(wù)維。3個維度在資源環(huán)境承載力中的作用和地位如圖2。

圖2 資源環(huán)境承載力的三個維度Fig.2 Three dimensions of resources and environment carrying capacity

圖3 資源環(huán)境承載力的3個層次Fig.3 Three levels of resources and environment carrying capacity

3個維度與承載力邏輯判斷具有鮮明的層次性（圖3）。不同發(fā)展階段人類對3個維度的要求是不同的[19]。在生產(chǎn)力水平較低的農(nóng)業(yè)文明時期，生存和發(fā)展的內(nèi)在動力必然要求開發(fā)更多的資源，提升資源利用效率，更加看重資源數(shù)量與規(guī)模，因此資源承載的重要性首先保證生存，是基礎(chǔ)性、低層次的。而到了工業(yè)文明時期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)質(zhì)量發(fā)生巨大變化，工業(yè)生產(chǎn)獲得巨大價值回報的同時，也排放了大量廢棄物，環(huán)境容量日趨降低，直接威脅生存健康、生產(chǎn)效率、生態(tài)安全，因此，環(huán)境的承載作用不再是滿足基本生存需要，而是更加看重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提升與生活質(zhì)量改善，相對于資源承載的基礎(chǔ)性，環(huán)境承載則居于中間層次。到了生態(tài)文明時期，人類對自然系統(tǒng)的需求不僅局限在滿足基本生存、高效生產(chǎn)，而是更加看重如何滿足人更高層次的需求，例如優(yōu)美的環(huán)境、愉悅的心情、社會公平與正義等，生態(tài)價值服務(wù)是“承載”這些需求的重要途徑之一。缺乏生態(tài)服務(wù)并不會產(chǎn)生生存問題，對工業(yè)生產(chǎn)的影響也不大，所以相對于生態(tài)服務(wù)提供的基礎(chǔ)規(guī)模、內(nèi)在結(jié)構(gòu)而言，如何讓不同社會群體都能平等地享受生態(tài)服務(wù)更為重要，生態(tài)服務(wù)的公平與正義就構(gòu)成了資源環(huán)境承載力的第三個層次。

3 國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵、任務(wù)與對資源環(huán)境承載力評價的要求

2018年末隨著國家機(jī)構(gòu)改革的落地，各類“空間”規(guī)劃被整合，形成“國土空間規(guī)劃”。國土空間規(guī)劃的核心任務(wù)之一就是實現(xiàn)國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化?！笆舜蟆眻蟾媸状螌?yōu)化國土空間開發(fā)格局提到戰(zhàn)略高度，并將其確定為中國生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)，指出“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”[20]。按照這個定位，國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵與任務(wù)也逐漸明確。

3.1 國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵

國土空間規(guī)劃是一項具有明顯層級性的公共政策，不同層級的國土空間規(guī)劃解決的主要問題也不同[1-2]。國家級或省級的國土空間規(guī)劃側(cè)重解決涉及全局的戰(zhàn)略性問題，例如糧食安全、能源安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全等；市縣級則聚焦于國土空間布局合理性、資源開發(fā)強(qiáng)度和方式、環(huán)境質(zhì)量與脅迫程度等。因此，宏觀層面國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)涵主要有[21]：第一，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)的高效空間集聚，為統(tǒng)籌人口、產(chǎn)業(yè)在空間上的組織運行提供基本框架；第二，實現(xiàn)國家糧食安全的有力空間保證，強(qiáng)化以基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等為核心的基本保障，在保證數(shù)量安全的前提上，提高耕地產(chǎn)能，保障國家糧食安全底線；第三，實現(xiàn)國家生態(tài)安全的切實空間保障，以不同類別的國家級生態(tài)保護(hù)區(qū)為基本保障，構(gòu)建國家級生態(tài)屏障；第四，提升區(qū)域聯(lián)系的空間效率，建設(shè)高效的美麗國土，推進(jìn)各區(qū)域之間的要素流通，加強(qiáng)不同空間之間的聯(lián)系互動，實現(xiàn)高效、高品質(zhì)的國土空間[21-24]。市縣級的國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵則是在空間上落實上述宏觀規(guī)劃的戰(zhàn)略，例如，在市縣層面開展的國土空間規(guī)劃重在底線管控，即統(tǒng)籌劃定各類管控邊界，促進(jìn)生產(chǎn)、生態(tài)、生活空間的有機(jī)融合，同時保證更高層級空間規(guī)劃的落地實施。

3.2 國土空間規(guī)劃的主要任務(wù)

隨著探討深入，國土空間規(guī)劃的主要任務(wù)也愈加清晰。首先，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)紅線三線（三類空間）是基礎(chǔ)[2，23]。要依據(jù)資源環(huán)境的自然稟賦與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的配置，滿足人口增長、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)的需求，形成全域空間開發(fā)與保護(hù)的底圖。其次，控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)是抓手。針對資源環(huán)境承載潛力大、適宜于建設(shè)開發(fā)的區(qū)域，確定為重點開發(fā)，通過適當(dāng)提高開發(fā)強(qiáng)度，保障集聚高效開發(fā)需求；對于保障糧食安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，要鼓勵國土整治，從嚴(yán)控制開發(fā)強(qiáng)度，實現(xiàn)高效保護(hù)；對于那些生態(tài)脆弱性地區(qū)以及承擔(dān)重要生態(tài)功能的地區(qū)，要逐步通過降低開發(fā)強(qiáng)度而實現(xiàn)生態(tài)安全保障。最后，理順發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系是核心。要明確界定哪些區(qū)域應(yīng)該發(fā)展，哪些應(yīng)該保護(hù)，以保障區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為終極目標(biāo)，重構(gòu)發(fā)展與保護(hù)的空間關(guān)系[24]。

3.3 國土空間規(guī)劃對資源環(huán)境承載力評價的核心要求

面向國家需要，國土空間規(guī)劃對資源環(huán)境承載力評價的內(nèi)在要求也被廣泛討論[4，25]?？偨Y(jié)相關(guān)方案研討和試點工作，當(dāng)前國土空間規(guī)劃對資源環(huán)境承載力最直接的需求包括以下3點。第一，明晰區(qū)域資源環(huán)境本底狀況，識別資源環(huán)境短板。意味著不僅需要摸清各種資源環(huán)境要素的現(xiàn)狀，更重要的是需要明確不同地區(qū)制約社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ馁Y源環(huán)境要素短板。目前對資源環(huán)境系統(tǒng)自然本底的評價是最具操作性的，也是被不同承載力評價方案廣泛采納的，但是如何針對性地選擇資源環(huán)境評價要素以及不同要素的功能與區(qū)域承載力之間的邏輯關(guān)系等問題仍不清晰。第二，需要摒棄“一刀切”的簡單評價模式，為空間規(guī)劃提供更加豐富的決策支撐。以往對資源環(huán)境承載力的評判往往有兩種模式：其一，對當(dāng)前承載狀態(tài)的判斷，是否已超載，還是未超載，例如部分方案把承載力劃分為超載、臨界超載、未超載3種狀態(tài)；其二，在當(dāng)前承載狀態(tài)下，還能夠增加承載多少人口？這種評價模式在20世紀(jì)80年代曾被廣泛使用，當(dāng)時人口數(shù)量很大程度上可以由糧食的供給能力來決定，但在今天，資源環(huán)境承載力評價作為國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作，不應(yīng)簡單地以是否超載與承載“人口”來衡量。首先，僅僅知道是否超載或還能承載多少人口，對國土空間規(guī)劃決策支持價值不高；其次，在今天的開放性和流動性下，人口數(shù)量的判斷往往是困難的，也是不準(zhǔn)確的；再次，是否超載的判斷則會衍生出閾值確定和等級劃分等更復(fù)雜的問題。第三，需要對未來資源環(huán)境承載態(tài)勢做出預(yù)判，提前發(fā)布不同區(qū)域資源環(huán)境承載力的警情，支持實現(xiàn)空間規(guī)劃的預(yù)見性。

4 資源環(huán)境承載力評價與國土空間規(guī)劃的邏輯問題

隨著對資源環(huán)境承載力評價重視程度的提升，相關(guān)研究也逐漸深化。面向國土空間規(guī)劃需求，國內(nèi)相關(guān)學(xué)者和技術(shù)單位提出了多種評價方案。盡管這些方案的框架、側(cè)重點、指標(biāo)體系、復(fù)合邏輯等存在差異，但共性特征也十分明顯。例如，大部分方案都認(rèn)同資源環(huán)境承載力是一個復(fù)雜系統(tǒng)，過去流行的承載人口、超載與否判斷的評價模式已不再適用；多要素、多指標(biāo)、多層次評價思路則成為基本共識[25-26]。在要素選擇上，資源、環(huán)境與生態(tài)要素被廣泛認(rèn)可[27-29]；評價層次上，資源環(huán)境本底評價、承載狀態(tài)評價及預(yù)警評價最為常見[7，30]。面向國土空間規(guī)劃核心需求，上述主流評價框架，除技術(shù)層面問題外，還存在邏輯問題。

4.1 資源環(huán)境承載壓力、能力與潛力之間的邏輯不清

根據(jù)對資源環(huán)境承載力內(nèi)涵的界定，資源環(huán)境承載“壓力”揭示了人類社會經(jīng)濟(jì)活動對資源環(huán)境系統(tǒng)的作用。壓力大小反映的是一種施壓狀態(tài)，但并無法回答某區(qū)域還有多大的承載能力，還能承載多少經(jīng)濟(jì)活動。壓力評價對國土空間規(guī)劃的決策需求并沒有給出很好回應(yīng)。因此，資源環(huán)境承載“能力”概念被提出。能力也常被用于國家資源環(huán)境承載力相關(guān)表述的政策文件中。能力一般是指個人或組織完成既定項目標(biāo)或任務(wù)所體現(xiàn)出來的綜合素質(zhì)，而區(qū)域的資源環(huán)境承載能力是在封閉系統(tǒng)假設(shè)下，主要由區(qū)域資源環(huán)境系統(tǒng)本底所決定的。然而，現(xiàn)實世界的開放性決定了資源利用活動和環(huán)境污染、生態(tài)擾動等的跨區(qū)域特點[7]。此外，在新的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，由于政策調(diào)整等外部因素影響，當(dāng)?shù)爻休d能力具有明顯的動態(tài)性。因此僅僅采用資源環(huán)境本底開展承載能力評價對空間規(guī)劃的支持顯然是不夠的。在這種情況下，承載潛力的概念得以凸顯，例如，區(qū)域的水資源承載能力可能會因為一項跨區(qū)域調(diào)水工程而有根本性改變，這種變化后的值被稱為承載潛力。如果將承載能力、壓力和潛力的評價相結(jié)合，能為國土空間規(guī)劃決策提供有效支撐，但目前很少對承載潛力作出評價，核心原因是對可能影響承載力的復(fù)雜外部因素，特別是政策因素難以把握。

在這樣的邏輯下，當(dāng)前主流承載力評價框架中對資源環(huán)境本底的評價還不足以回答“能力”的大??；對當(dāng)前壓力的評價，對理解區(qū)域當(dāng)前人地關(guān)系有一定幫助，但對于國土空間規(guī)劃決策支持能力不足。如果能在評價中考慮潛力因素，就可以通過環(huán)境修復(fù)、生態(tài)整治等措施提升未來的承載能力，以保障規(guī)劃藍(lán)圖得以落地?？梢?，在當(dāng)前的主流評價體系中，需要進(jìn)一步明確本底評價與承載能力的關(guān)系、承載狀態(tài)評價與壓力的關(guān)系，亟需探索潛力評價方法，通過理順能力、壓力與潛力的關(guān)系，提升對國土空間規(guī)劃的決策支持能力。

4.2 生態(tài)要素承載力評判的邏輯缺乏

在進(jìn)行承載壓力評價時，往往需要耦合人類活動與資源環(huán)境系統(tǒng)的關(guān)系，資源型要素和環(huán)境型要素具有較為清晰的判斷邏輯。資源要素往往通過開發(fā)強(qiáng)度等指標(biāo)判斷承載壓力大小，環(huán)境要素則通過主要污染物的排放量與區(qū)域容量之間的關(guān)系來判斷承載壓力大小。二者正是通過資源要素的承載功能與環(huán)境要素的容納功能而把人類活動與資源環(huán)境系統(tǒng)關(guān)聯(lián)起來的，邏輯清晰。對于生態(tài)要素，現(xiàn)行方案大多從生態(tài)重要性與脆弱度兩個原則來進(jìn)行判斷，即生態(tài)系統(tǒng)越重要、亦或脆弱度越高則生態(tài)承載壓力越大[31]。但生態(tài)系統(tǒng)的重要性或脆弱度高低與人對生態(tài)系統(tǒng)的作用并沒有直接的邏輯聯(lián)系，導(dǎo)致判斷該類要素承載力大小的邏輯缺乏。此外，國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)涵之一是優(yōu)化國土空間開發(fā)與保護(hù)的格局，筆者認(rèn)為不能死板地理解為只要具有重要生態(tài)功能或脆弱系統(tǒng)就首先要保護(hù)起來。生態(tài)系統(tǒng)對人類而言核心功能是提供生態(tài)價值服務(wù)，如果不能與人的需求聯(lián)系起來，只要生態(tài)重要或脆弱，就一味的強(qiáng)調(diào)封閉、隔離保護(hù)，這也失去了生態(tài)系統(tǒng)存在的價值。而生態(tài)保護(hù)更應(yīng)該是考慮了人與生態(tài)系統(tǒng)相互作用背景下維持系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的保護(hù)，是一種促進(jìn)“三生（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）”協(xié)同發(fā)展的保護(hù)。國土空間的優(yōu)化邏輯，保護(hù)與開發(fā)并不是相對的、矛盾的，其內(nèi)涵應(yīng)該是一致的，即都是為了提高“人”的幸福感。對于生態(tài)要素來說，評判其承載力大小除了維持生態(tài)系統(tǒng)安全的可持續(xù)性外，更應(yīng)該關(guān)注其生態(tài)服務(wù)能力的發(fā)揮效率，換句話說，能否使人類公平獲取生態(tài)服務(wù)機(jī)會更為重要。因此，對于生態(tài)系統(tǒng)來說，生態(tài)服務(wù)的公平性才是判斷承載力更應(yīng)該遵照的邏輯。

4.3 “木桶原理”復(fù)合思路與適宜性評價的邏輯矛盾

評價結(jié)果的復(fù)合是資源環(huán)境承載力評價的難點之一。對于復(fù)雜系統(tǒng)，為了決策需要，進(jìn)行一定的簡化是必需的?？紤]到多指標(biāo)加權(quán)復(fù)合方法存在邏輯不清、方向不明，結(jié)果難以解釋等一系列問題，“木桶原理”的復(fù)合方式被引入并被廣泛采用，通過不同指標(biāo)結(jié)果等級的比較，實現(xiàn)復(fù)合，即通過最短的“木板”決定“木桶”容量[32-33]?；凇澳就霸怼钡膹?fù)合規(guī)則，決定了凡是人口聚集、高密度、高強(qiáng)度、開發(fā)歷史悠久的區(qū)域都處于高承載壓力狀態(tài)，如果有閾值（無論采用何種方案），可以明確這些地區(qū)大部分都是超載的。然而，可以肯定的是，經(jīng)過人類歷史長河的選擇，足以證明這些區(qū)域都是地形平坦，水土光熱等合理匹配，區(qū)位優(yōu)越，開發(fā)條件最好，最適宜人類活動的區(qū)域。往往造成承載力評價結(jié)果壓力最大的區(qū)域也是適宜性評價結(jié)果最好的區(qū)域，雙評價的結(jié)果明顯是矛盾的[34-35]。二者之間矛盾性明顯無法回應(yīng)國土空間規(guī)劃的要求，即如何堅持“資源環(huán)境承載力與國土空間開發(fā)相匹配”的原則。對于一個最適宜開發(fā)同時又是承載壓力大的地區(qū)，今后究竟應(yīng)該重點開發(fā)還是重點保護(hù)，這是國土空間規(guī)劃中需要作出選擇的。這個選擇除了要引入其他判斷準(zhǔn)則外，必須要重新理解雙評價之間邏輯關(guān)系的矛盾性與統(tǒng)一性。

4.4 面向過去原則與面向未來預(yù)警之間的邏輯問題

加強(qiáng)對不同地區(qū)資源環(huán)境承載力的監(jiān)測預(yù)警也是當(dāng)前國家高度重視的工作[36-38]。通過資源環(huán)境承載力預(yù)警管理，實現(xiàn)對區(qū)域人地關(guān)系的動態(tài)監(jiān)管，具有重要實踐意義?！邦A(yù)警”通常是指在災(zāi)害或其他危險發(fā)生之前，根據(jù)以往總結(jié)的規(guī)律或觀測得到的可能性前兆，發(fā)出緊急信號，以做出充分準(zhǔn)備來最大程度地減輕危害所造成的損失。當(dāng)前，資源環(huán)境承載力主流的動態(tài)預(yù)警思路是將當(dāng)前的承載狀態(tài)與過去幾年的變化趨勢結(jié)合起來，劃分警情，從而實現(xiàn)對未來的動態(tài)預(yù)警[39-40]。然而，這種基于過去的視角，對未來的情況進(jìn)行判斷本身就有邏輯性問題，尤其是應(yīng)用于承載力的預(yù)警上，人類在調(diào)節(jié)、改造人地關(guān)系過程中具有積極正向的能動性，且由于技術(shù)進(jìn)步、政策調(diào)整等外界因素引起的趨勢非線性變化時有發(fā)生。這種邏輯缺陷本身無法避免，但也不容忽視，今后應(yīng)嘗試設(shè)置差異化監(jiān)測周期、潛力預(yù)測等手段，診斷和預(yù)判短期內(nèi)承載力狀態(tài)和可持續(xù)發(fā)展的耦合程度，及時調(diào)整警情等。

5 結(jié)論與討論

資源環(huán)境承載力評價在國土空間規(guī)劃中具有基礎(chǔ)地位，但評價如何更好地服務(wù)于國土空間規(guī)劃仍面臨挑戰(zhàn)。本文首先重新定義了資源環(huán)境承載力內(nèi)涵，明確資源環(huán)境承載力評價對象，并建立了資源環(huán)境承載力評價的資源承載維、環(huán)境容納維和生態(tài)服務(wù)維的3層次框架。其次，探討了國土空間規(guī)劃對資源環(huán)境承載力評價的核心要求。最后，指出當(dāng)前承載力評價的4個基本邏輯問題：第一，資源環(huán)境承載壓力、能力與潛力之間的邏輯不清；第二，生態(tài)要素承載力判斷的邏輯缺乏；第三，“木桶原理”復(fù)合思路與適宜性評價存在邏輯矛盾；第四，基于面向過去原則，對未來資源環(huán)境承載力進(jìn)行預(yù)警的邏輯問題。

新的國土空間規(guī)劃框架下，重塑資源環(huán)境承載力理論內(nèi)涵、重構(gòu)評價模式固然重要，但資源環(huán)境承載力科學(xué)內(nèi)涵的復(fù)雜性與實踐的可行性之間的矛盾是客觀存在的。因此，如何在管用與好用原則下尋求二者“最大公約數(shù)”是當(dāng)前開展資源環(huán)境承載力評價的重要挑戰(zhàn)。本文提出以下幾點建議供學(xué)界和實踐單位討論。第一，強(qiáng)化以資源環(huán)境物理本底為基礎(chǔ)的能力評價，提升評價結(jié)果的科學(xué)性；優(yōu)化壓力評價中的判斷邏輯，并結(jié)合能力與壓力綜合判斷承載力；此外，不建議在通用規(guī)程中放入具有不確定性的潛力評價，但各地區(qū)可以根據(jù)地方實際進(jìn)行潛力評價探索。第二，針對評價單元的主導(dǎo)功能，不同要素承載力采用差異化的判斷邏輯，不同功能區(qū)域，如生態(tài)保護(hù)區(qū)與都市區(qū)的生態(tài)承載力判斷邏輯可以不同。第三，重構(gòu)資源環(huán)境承載力評價與適宜性評價之間的邏輯關(guān)系，不同層次上實現(xiàn)錯位與配合，建議承載力評價更多體現(xiàn)在對宏觀層級（國家級和省級）國土空間規(guī)劃的支持，而適宜性評價偏重于在微觀層級（市縣級）國土空間規(guī)劃中發(fā)揮主導(dǎo)作用。對于評價單元的選擇，在數(shù)據(jù)可獲取的基礎(chǔ)上，采用自然地理單元優(yōu)先原則。第四，建議資源環(huán)境承載力監(jiān)測與預(yù)警作為另外的專項工作展開，從支撐國土空間規(guī)劃角度來看，也不適合在通用規(guī)程中討論。總體來看，由于理論與實踐矛盾突出，不可能存在任何一種完美方案，任何方案都需要在實際工作中進(jìn)一步檢驗與完善。