中國建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長脫鉤關(guān)系及管控策略

王宏玉，胡守庚，盧 靜

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.國土資源部法律評價工程重點實驗室，湖北 武漢 430074；3.自然資源部不動產(chǎn)登記中心，北京 100034）

1 引言

改革開放40年來，中國城市建設(shè)用地面積從1981年的6 720 km2增加至2016年的52 761 km2[1]，年均增長率為6.06%，呈現(xiàn)出快速增長和持續(xù)擴張的態(tài)勢。與此同時，中國經(jīng)濟水平也經(jīng)歷著迅速的發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值以9.8%的平均年增長率穩(wěn)步增加，一躍成為世界第二大經(jīng)濟體?？梢?，建設(shè)用地作為人類生產(chǎn)、居住和活動的主要場所，對促進中國城鎮(zhèn)化水平提升和經(jīng)濟社會健康發(fā)展做出了重要貢獻[2-3]。然而，建設(shè)用地擴張也帶來了諸如交通擁堵、垃圾圍城、城市“攤大餅”等各種城市病，引發(fā)了一系列社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。黨的十九大報告指出，中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要注重轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力。因此，只有科學(xué)、有序推進建設(shè)用地開發(fā)利用活動，才有望在提升城市功能及用地效率的同時，促成區(qū)域社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展。

此前，學(xué)術(shù)界圍繞建設(shè)用地優(yōu)化配置的理論研究眾多，多從用地擴張機理[4-6]、集約利用管控[7-8]以及與社會經(jīng)濟[9]、承載力[10]、碳排放[11]之間關(guān)系等方面開展。這些研究前期主要聚焦城市建設(shè)用地[12]，近年來也越來越關(guān)注農(nóng)村建設(shè)用地[13]。中國幅員遼闊，研究尺度也涉及全國[14]、省域[15]及典型城市[16]等，但是鑒于中國目前特有的土地供應(yīng)政策，建設(shè)用地的規(guī)模和強度控制等工作與政府制定的年度或規(guī)劃期供應(yīng)計劃有著密切的關(guān)系。《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》明確提出，要實行建設(shè)用地總量和強度“雙控”行動，逐步減少新增建設(shè)用地計劃，控制單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地強度，確保單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積降低20%。在這樣的背景和要求下，迫切需要圍繞“十三五”期末的控制目標開展建設(shè)用地規(guī)模及強度的過程管控研究。當(dāng)前學(xué)界探討建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長關(guān)系的研究方法較多，常見的有回歸分析[17]、脫鉤分析[18]和計量分析[19]等，其中脫鉤理論近年來被認為是探討兩個要素之間關(guān)系的有效方法，并逐漸受到學(xué)者們的青睞。脫鉤理論最早來源于物理學(xué)領(lǐng)域，是OECD針對阻斷環(huán)境破壞與經(jīng)濟增長之間的相關(guān)性而提出來的[20]，后來被廣泛應(yīng)用于二者之間的關(guān)系研究。學(xué)者們利用脫鉤模型測度了土地利用[21-22]、城市擴張[23]、能源排放[24-25]、環(huán)境污染[26]等與經(jīng)濟增長之間的脫鉤關(guān)系，這些研究有效地觀察了資源環(huán)境要素與經(jīng)濟增長之間的關(guān)聯(lián)性，豐富了脫鉤理論的研究領(lǐng)域，也為本研究的開展奠定了基礎(chǔ)。彈性脫鉤模型最早是針對交通與經(jīng)濟增長的脫鉤關(guān)系提出來的[27-29]，運用彈性分析法能夠較好地反映出變量之間的動態(tài)關(guān)系，經(jīng)過諸多研究的實證表明，基于Tapio彈性脫鉤模型的分析方法，不僅能夠削減量綱變動的影響，克服其他脫鉤模型在基期選擇上的困難[30-31]，而且能夠較好地甄別脫鉤動態(tài)變化的過程，提高脫鉤測度的準確度[32-34]，可以較好地適用于建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長的脫鉤研究領(lǐng)域。

鑒于此，本文擬采用Tapio彈性脫鉤模型深入探討“十二五”期間中國及各地區(qū)建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上對“十三五”期末中國及各地區(qū)建設(shè)用地規(guī)模及單位GDP建設(shè)用地使用面積下降情況作出預(yù)測，以期為政府等管理部門實行差別化地建設(shè)用地“雙控”決策、促進新時期建設(shè)用地與經(jīng)濟社會發(fā)展的良性互動提供參考。

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

選取中國大陸31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）作為研究單元（港澳臺地區(qū)由于數(shù)據(jù)缺失，未列入研究范圍）。地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）及價格指數(shù)來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》；建設(shè)用地面積（CLA）來源于歷年《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》和《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》；“十三五”時期經(jīng)濟預(yù)期增速從全國及各地區(qū)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中提?。?020年全國及各地區(qū)建設(shè)用地規(guī)?？刂浦祦碓从凇度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要（2006—2020年）調(diào)整方案》（以下簡稱《調(diào)整方案》）；2020年全國及各地區(qū)單位GDP建設(shè)用地使用面積下降目標來源于《國土資源部 國家發(fā)展改革委關(guān)于落實“十三五”單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降目標的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）?？紤]價格因素的影響，本文將所有年份的經(jīng)濟數(shù)據(jù)以2005年為基期的不變價進行平減化處理。

2.2 研究方法

2.2.1 建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長的彈性脫鉤關(guān)系

本文采用劉瓊等[35]改進的Tapio彈性脫鉤模型進行建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長的脫鉤關(guān)系分析，公式如下：

式（1）中：t為建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長脫鉤系數(shù)；CLAn和CLAn-1分別為第n年和第n- 1年該地區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模；GDPn和GDPn-1分別為第n年和第n- 1年的國內(nèi)（地區(qū)）生產(chǎn)總值?？紤]到中國經(jīng)濟持續(xù)快速增長的實際情況，只需考慮“ΔGDP＞0”的情況，根據(jù)圖1，當(dāng)ΔGDP＞0時，建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長之間可能存在的彈性脫鉤關(guān)系主要包括以下4種：

圖1 建設(shè)用地擴張（ΔCLA）與經(jīng)濟增長（ΔGDP）之間的脫鉤關(guān)系Fig.1 The decoupling relationship between the expansion of construction land (ΔCLA) and economic growth (ΔGDP)

（1）擴張性負脫鉤。ΔGDP＞0，ΔCLA＞0，t＞1.2，說明建設(shè)用地和經(jīng)濟規(guī)模都在保持增長，而建設(shè)用地的擴張速度要稍快于經(jīng)濟規(guī)模的增速。

（2）擴張性耦合。ΔGDP＞0，ΔCLA＞0，0.8＜t＜1.2，說明建設(shè)用地的擴張速度與經(jīng)濟規(guī)模的增速基本保持同步。

（3）弱脫鉤。ΔGDP＞0，ΔCLA＞0，0＜t＜0.8，說明建設(shè)用地和經(jīng)濟規(guī)模都在保持增長，而經(jīng)濟規(guī)模的增速要稍快于建設(shè)用地的擴張速度。

（4）強脫鉤。ΔGDP＞0，ΔCLA＜0，t＜0，表明在經(jīng)濟規(guī)模增長的同時，建設(shè)用地規(guī)模出現(xiàn)了縮減的趨勢。

2.2.2 建設(shè)用地規(guī)模及強度“雙控”思路

圖2 建設(shè)用地規(guī)模及強度預(yù)測流程Fig.2 Prediction route of construction land scale and intensity

本文基于Tapio脫鉤模型，沿著“識別‘十二五’期間建設(shè)用地與經(jīng)濟增長脫鉤關(guān)系→預(yù)測‘十三五’期末各地區(qū)建設(shè)用地規(guī)?！A(yù)測‘十三五’期末各地區(qū)建設(shè)用地強度→分析建設(shè)用地預(yù)測不確定性并提出差別化的建設(shè)用地規(guī)模及強度‘雙控’策略”的思路展開（圖2），依據(jù)劃分得到的4類脫鉤系數(shù)和強度下降情況等級，分別進行建設(shè)用地規(guī)模分區(qū)管控及建設(shè)用地強度分級管控，為努力促成“十三五”時期建設(shè)用地“雙控”目標實現(xiàn)提供策略參考。具體預(yù)測流程如下：

（1）建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測。首先根據(jù)“十三五”時期的經(jīng)濟預(yù)期增速VGDP和“十二五”期間建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長之間的脫鉤系數(shù)t得到“十三五”時期的建設(shè)用地預(yù)期擴張速度VCLA：

進而根據(jù)“十二五”期末的建設(shè)用地規(guī)模CLA2015和“十三五”時期的建設(shè)用地預(yù)期擴張速度VCLA得到“十三五”期末的建設(shè)用地規(guī)模CLA2020：

（2）建設(shè)用地強度預(yù)測。結(jié)合《意見》等文件精神，本文主要采用單位GDP建設(shè)用地使用面積這一核心指標來度量建設(shè)用地強度（CI），“十三五”期末的CI2020值通過2020年預(yù)測得到的GDP2020和CLA2020獲取，進而得到在該情境下的“十三五”時期CI下降率R：

3 結(jié)果分析

3.1 中國建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長概況

為了方便比較，運用Min-max方法對2009—2015年中國建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長指標進行標準化處理，得到趨勢線如圖3?？梢钥闯?，建設(shè)用地面積從2009年的35.00萬km2增加至2015年的38.59萬km2，年均增長0.60萬km2，年均增長率1.64%；而國內(nèi)生產(chǎn)總值從2009年的349 081.4億元增加至2015年的685 505.8億元，年均增長56 070.73億元，年均增長率11.90%；單位GDP建設(shè)用地規(guī)模則從2009年的1.003 km2/億元下降至2015年的0.563 km2/億元，年均降低0.073 km2/億元，年均下降率為9.17%。

圖3 2009—2015年中國建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長狀況Fig.3 Construction land expansion and economic growth from 2009 to 2015 in China

分析發(fā)現(xiàn)，在2009—2015年間，中國建設(shè)用地的擴張與經(jīng)濟增長趨勢基本吻合，建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長呈現(xiàn)明顯相關(guān)性，而這期間是中國“十二五”規(guī)劃的重要發(fā)展時期，中國經(jīng)濟同步進入“新常態(tài)”的發(fā)展階段，反映出建設(shè)用地有效供給對于中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展起到了積極作用。此外，單位GDP建設(shè)用地規(guī)模持續(xù)下降，表明經(jīng)濟增長對于建設(shè)用地的依賴程度有所降低，建設(shè)用地利用強度有所提升，這與“十二五”期間國土資源部門發(fā)布的政策密切相關(guān)，如原國土資源部在2014年發(fā)布《國土資源部關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》，強調(diào)要切實以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進土地節(jié)約集約利用，促進了單位GDP建設(shè)用地強度提升。

3.2 “十三五”時期建設(shè)用地規(guī)模管控分析

為基于脫鉤分析獲得“十三五”期末各地區(qū)建設(shè)用地規(guī)模的預(yù)測值，首先根據(jù)式（1）對“十二五”期間中國各地區(qū)建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長進行脫鉤分析，選取其中最高值t高、平均值t中和最低值t低作為“十三五”時期發(fā)展的3種情況[29]；根據(jù)國家及各地區(qū)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提取各地區(qū)GDP預(yù)期年均增速，從而得到“十三五”時期各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展預(yù)期增速VGDP及2020年GDP預(yù)測值GDP2020；進而根據(jù)式（2）中VGDP和3類脫鉤系數(shù)，得到“十三五”時期建設(shè)用地預(yù)期增速VCLA高、VCLA中和VCLA低；最后根據(jù)式（3）以CLA2015獲取“十三五”期末建設(shè)用地規(guī)模的預(yù)測值CLA2020。

各地區(qū)3類脫鉤系數(shù)及對應(yīng)的建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測值、《調(diào)整方案》制定的2020年各地區(qū)建設(shè)用地控制指標如表1所示。結(jié)果顯示，絕大部分地區(qū)在“十二五”期間建設(shè)用地與經(jīng)濟發(fā)展脫鉤系數(shù)t都在0～0.8范圍內(nèi)，呈現(xiàn)顯著的“弱脫鉤”狀態(tài)，說明在建設(shè)用地擴張和經(jīng)濟規(guī)模增長的同時，經(jīng)濟增長的速度要稍快于建設(shè)用地的擴張速度；只有青海省在2014年出現(xiàn)了脫鉤系數(shù)t為負值的情況，建設(shè)用地與經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出“強脫鉤”的狀態(tài)，這是由于2014年青海省的建設(shè)用地規(guī)模較2013年減少了2.21 km2所導(dǎo)致。普遍的“弱脫鉤”現(xiàn)象表明“十二五”期間中國建設(shè)用地管控取得了實效，經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”以來，經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的依賴程度進一步降低，經(jīng)濟增長也經(jīng)歷了從追求速度到質(zhì)量的重要轉(zhuǎn)變。

表1 建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長脫鉤系數(shù)及“十三五”期末CLA2020預(yù)測情況Tab.1 The decoupling coefficient between expansion of construction land and economic growth and CLA2020 at the end of “The 13th Five-Year Plan” period

按照3類脫鉤系數(shù)預(yù)測得到的3種建設(shè)用地規(guī)模，與《調(diào)整方案》制定的控制值進行對比，可以發(fā)現(xiàn)，為了使建設(shè)用地總規(guī)模不超標，各地在“十三五”時期應(yīng)該采取何種脫鉤系數(shù)進行發(fā)展。結(jié)果呈現(xiàn)出4種情況：（1）按照高脫鉤系數(shù)發(fā)展不會超標，包括天津等5地區(qū)；（2）按照中脫鉤系數(shù)發(fā)展不會超標，包括湖南等4地區(qū)；（3）按照低脫鉤系數(shù)發(fā)展不會超標，包括北京等12地區(qū)；（4）無論按照哪種脫鉤系數(shù)發(fā)展都會超標，表明該地區(qū)在未來發(fā)展中要進一步降低脫鉤系數(shù)，包括河北等10地區(qū)。其結(jié)果如表2所示。

表2 “十三五”期末建設(shè)用地規(guī)模不超標與選擇脫鉤系數(shù)對應(yīng)情況Tab.2 The corresponding situation between scale of construction land and decoupling coef fi cient of selection at the end of “The 13th Five-Year Plan” period

對于按照3類脫鉤系數(shù)發(fā)展，建設(shè)用地規(guī)模都將會超過控制目標的地區(qū)，首先，要堅決守住建設(shè)用地規(guī)模底線，倒逼土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級；其次，要制定并完善合理的土地供應(yīng)政策，引導(dǎo)企業(yè)通過租賃等渠道取得土地使用權(quán)，逐步減少新增建設(shè)用地計劃指標，著力騰退盤活存量低效建設(shè)用地；再次，要進一步降低建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長脫鉤系數(shù)，促成二者良性互動與可持續(xù)發(fā)展，從而確保在2020年末各地區(qū)建設(shè)用地規(guī)模不超過國家控制目標。對于建設(shè)用地規(guī)?？梢苑€(wěn)定在目標范圍的地區(qū)，各地區(qū)可結(jié)合自身情況選擇相應(yīng)的脫鉤系數(shù)進行發(fā)展，促成區(qū)域建設(shè)用地總規(guī)模不超標、利用成效穩(wěn)步提升。

3.3 “十三五”時期建設(shè)用地強度管控分析

實施建設(shè)用地強度管控是新時期破除資源環(huán)境瓶頸、建設(shè)資源節(jié)約型社會的重要舉措?！兑庖姟分赋?，到2020年末，確保實現(xiàn)全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降20%的目標，各?。▍^(qū)、市）單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降率要不低于《意見》設(shè)定的目標值。按照前面的分析，各地區(qū)應(yīng)該以不超過2020年《調(diào)整方案》設(shè)定的控制值為底線，選取相應(yīng)脫鉤系數(shù)所對應(yīng)的CLA2020作為2020年建設(shè)用地總規(guī)模，若均超過控制值則以《調(diào)整方案》設(shè)定的控制值作為2020年該地區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模。根據(jù)式（5）和式（6）“十二五”期末單位GDP建設(shè)用地使用面積CI2015和“十三五”期末單位GDP建設(shè)用地使用面積CI預(yù)測值，得到“十三五”時期單位GDP建設(shè)用地使用面積下降率預(yù)測值R預(yù)測，結(jié)果如表3所示。其中，“十三五”下降率（目標）R目標是《意見》設(shè)定的目標值情況，完成情況依據(jù)預(yù)測值與目標值的差值ΔR進行設(shè)定：（1）若R預(yù)測-R目標＜0，用“-”表示，說明該地區(qū)2020年不能完成《意見》設(shè)定的目標；（2）若R預(yù)測-R目標＞0，用“+”表示，說明該地區(qū)2020年能夠完成《意見》設(shè)定的目標。

可以看出，按照預(yù)測得到的“十三五”時期中國各地區(qū)單位GDP建設(shè)用地使用面積下降率R預(yù)測，大部分地區(qū)可以較好地完成《意見》設(shè)定的下降任務(wù)。將各地區(qū)的預(yù)測完成情況（ΔR）進行分級處理，分優(yōu)、良、中和差4類，結(jié)果如表4所示。然而，根據(jù)規(guī)模預(yù)測得到的強度下降結(jié)果，也會受到經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等諸多不確定因素的影響，因此，在未來一個階段的管控思路中，應(yīng)注重結(jié)合此類因素的特點，提升建設(shè)用地“雙控”成效，促進建設(shè)用地健康高質(zhì)量發(fā)展。此外，考慮同區(qū)域中各省本底建設(shè)用地集約程度也不盡相同，按照1 km2/億元的分界線將各省的本底集約程度進行區(qū)分，基于此，提出建設(shè)用地強度管控策略如下。

（1）預(yù)測完成情況為“優(yōu)”和“良”的地區(qū)多集中分布在中國中部地區(qū)、西南地區(qū)和青藏地區(qū)。其中有7個行政區(qū)都位于長江經(jīng)濟帶，占整個長江經(jīng)濟帶行政區(qū)總數(shù)的63.64%，說明近年來長江經(jīng)濟帶作為中國重要的經(jīng)濟增長極，在不斷推進“長江大保護”戰(zhàn)略和

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，建設(shè)用地管控成效也日趨凸顯。而青藏地區(qū)由于其特殊的生態(tài)安全屏障功能，在國家和地方政策的支持下，建設(shè)用地與經(jīng)濟發(fā)展也呈現(xiàn)良性互動的態(tài)勢，這些地區(qū)按照預(yù)測情況均能夠較好地完成“十三五”時期的強度下降任務(wù)。因此，對天津、重慶、陜西、遼寧、湖南和湖北等本底集約程度較高的省份，一是要保障項目建設(shè)用地需求，在符合區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的要求下，可適當(dāng)給予增加建設(shè)用地供應(yīng)指標；二是要引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和合理流動，促進城鎮(zhèn)用地規(guī)模增加與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相掛鉤。對江西、貴州、云南、安徽、西藏和青海等本底集約程度較低的省份，一是要堅持綠色發(fā)展理念，注重建設(shè)用地開發(fā)利用對生態(tài)環(huán)境的影響，嚴格限制“三高”企業(yè)用地門檻，強化生態(tài)紅線劃定和土地監(jiān)察巡查工作；二是要注重建設(shè)用地開發(fā)與經(jīng)濟增長的協(xié)調(diào)性，進一步強化集約用地和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，避免區(qū)域發(fā)展遇到的“資源詛咒”問題；三是要充分保障這些省份脫貧攻堅用地需求，尤其是對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅項目建設(shè)用地要實行精準保障、及時審查報批用地、強化供后監(jiān)管。

表3 “十三五”時期單位GDP建設(shè)用地使用面積下降預(yù)測完成情況Tab.3 The completion prediction of the decrease in the area of construction land use per unit of GDP during “The 13th Five-Year Plan” period

表4 “十三五”時期中國各地區(qū)建設(shè)用地強度下降預(yù)測完成情況等級Tab.4 The completion prediction levels of the decreasing intensity of construction land in various regions of China during“The 13th Five-Year Plan” period

（2）預(yù)測完成情況為“中”的地區(qū)多集中分布在中國北部大部分地區(qū)及南部沿海地區(qū)，占研究區(qū)行政區(qū)總數(shù)的一半，承接著中國“西部大開發(fā)”“中部崛起”等重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。數(shù)據(jù)表明，雖然這些地區(qū)能夠按時完成“十三五”時期國家設(shè)定的強度下降率，但是仍需要繼續(xù)轉(zhuǎn)換經(jīng)濟增長動力、優(yōu)化建設(shè)用地管控路徑。因此，對上海、廣東、福建、江蘇、山東、河北、河南、吉林、山西和廣西等本底集約程度較高的省份，一是要注重激發(fā)建設(shè)用地活力，積極探索可持續(xù)的城市有機更新模式；二是要針對不同省份的發(fā)展基礎(chǔ)、開發(fā)強度和增長潛力，促成與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)的國土空間開發(fā)格局。對內(nèi)蒙古、海南、甘肅、寧夏和新疆等本底集約程度較低的省份，一是要加大存量建設(shè)用地挖潛力度，積極盤活閑置用地并推進低效用地再開發(fā)、再利用；二是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長動力，加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)先保障新型產(chǎn)業(yè)、促進產(chǎn)業(yè)用地空間優(yōu)化，推動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；三是要推廣節(jié)地新技術(shù)和新模式，積極探索用地取得、供地方式、土地價格等方面的新機制，加強部門協(xié)同和政策聯(lián)動，促進節(jié)約集約用地。

（3）預(yù)測完成情況為“差”的地區(qū)顯示其按照預(yù)測結(jié)果，順利完成強度下降任務(wù)還存在一定難度，主要包括北京、四川、浙江和黑龍江等地區(qū)，這些地區(qū)在發(fā)展經(jīng)濟的同時要嚴格建設(shè)用地審批，部分地區(qū)要提高現(xiàn)有建設(shè)用地的利用效率，努力促成《意見》制定的下降目標。因此，對北京、浙江和四川等本底集約程度較高的省份，一是要創(chuàng)新建設(shè)用地管理和利用模式，推進城市建設(shè)用地多功能立體開發(fā)和復(fù)合利用，支持農(nóng)村集體盤活存量建設(shè)用地；二是要進一步提高土地資源市場化配置程度，健全主體平等、規(guī)則一致、競爭有序的市場規(guī)制，充分釋放土地資源空間和潛力；三是要加強高新科技產(chǎn)業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的引領(lǐng)，以技術(shù)驅(qū)動促進區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。對于黑龍江等本底集約程度較低的省份，一是要完善最嚴格的節(jié)約集約用地制度體系，進一步健全用地標準控制制度，推動區(qū)域建設(shè)用地利用方式轉(zhuǎn)變；二是要加強建設(shè)用地總量控制力度，嚴格建設(shè)項目用地審批，適當(dāng)減少新增建設(shè)用地供應(yīng)指標，以總量控制倒逼強度提升；三是要嚴格落實建設(shè)用地利用動態(tài)巡查制度，加強建設(shè)用地供后開發(fā)利用全程監(jiān)管，持續(xù)開展節(jié)地考核評價和監(jiān)管考核。

4 結(jié)論與討論

（1）彈性脫鉤模型能夠有效刻畫建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟增長間的動態(tài)關(guān)系?！笆濉逼陂g中國各地區(qū)建設(shè)用地與經(jīng)濟發(fā)展脫鉤關(guān)系主要呈現(xiàn)“弱脫鉤”狀態(tài)，中國經(jīng)濟發(fā)展邁入新常態(tài)階段以來，經(jīng)濟增長對建設(shè)用地等資源要素的依賴程度降低，有效緩解了現(xiàn)階段資源消耗與經(jīng)濟增長之間的矛盾。

（2）以不超過2020年建設(shè)用地規(guī)?？刂浦禐槟繕耍瑒澐至?類脫鉤系數(shù)對應(yīng)的區(qū)域。結(jié)果顯示，新時期要有機協(xié)調(diào)建設(shè)用地供應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，努力促成二者發(fā)展“低脫鉤”模式；對于預(yù)測規(guī)模會超標的地區(qū)要進一步降低脫鉤系數(shù)進行發(fā)展，嚴格控制建設(shè)用地總量，并充分釋放存量建設(shè)用地空間。

（3）研究劃分了“優(yōu)”、“良”、“中”和“差”4類不同等級的強度下降完成情況區(qū)域，提出了區(qū)域差別化的管控策略。在實際工作中，地方政府和自然資源管理部門要依據(jù)劃分的等級情況，對各地經(jīng)濟發(fā)展狀況、建設(shè)用地利用現(xiàn)狀進行綜合考量，尋找合理的管控模式及路徑，因地制宜地推進強度管控工作。

本文立足現(xiàn)有最新數(shù)據(jù)，基于純粹的脫鉤分析對“十三五”時期中國各地區(qū)提出了差別化的建設(shè)用地管控策略，為區(qū)域決策提供參考。然而建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系較為復(fù)雜，受資源環(huán)境稟賦、國家宏觀政策、外部市場環(huán)境等多重要素的制約，在建設(shè)用地“雙控”工作中要充分把握好不同區(qū)域的不確定性因素，促進建設(shè)用地增長與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。另外，考慮建設(shè)用地與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系每年變動可能較大，各地可結(jié)合現(xiàn)有最新數(shù)據(jù)開展對比分析，尋找與2020年控制目標的差距，這將會對全國建設(shè)用地全面管控奠定良好基礎(chǔ)。