我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化軌跡及政策變遷

杜 真，陳呂軍,2，田金平＊

（1.清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084；2.浙江清華長三角研究院生態(tài)環(huán)境研究所，浙江嘉興 314006）

引言

改革開放以來，我國工業(yè)園區(qū)不斷發(fā)展，到2018年，有國家級(jí)園區(qū)552家，省級(jí)園區(qū)1991家[1]，工業(yè)園區(qū)在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，也對(duì)資源環(huán)境造成了巨大壓力。工業(yè)園區(qū)的生態(tài)化對(duì)我國生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施具有重要的意義。工業(yè)園區(qū)生態(tài)化的主要特征是企業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)共生，即原本獨(dú)立的企業(yè)相互合作，通過材料、能量、水、副產(chǎn)品等的交換獲得競爭優(yōu)勢[2]。我國從2000年開始進(jìn)行工業(yè)園區(qū)生態(tài)化的探索，通過各項(xiàng)政策逐漸推動(dòng)了生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)園、低碳園區(qū)、綠色園區(qū)等的建設(shè)，以試點(diǎn)示范帶動(dòng)工業(yè)園區(qū)生態(tài)化。梳理我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化過程中的政策變遷，理解我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化軌跡，對(duì)識(shí)別工業(yè)園區(qū)生態(tài)化過程中的得失及指導(dǎo)未來的工作具有重要的意義。本文通過梳理上述四類工業(yè)園區(qū)建設(shè)的政策變遷，從一個(gè)側(cè)面展現(xiàn)我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化軌跡，總結(jié)我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化的特點(diǎn)和不足之處，給出了相應(yīng)政策建議。

1 我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化政策變遷

1.1 生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)

我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化始于2000年開始的生態(tài)工業(yè)園區(qū)試點(diǎn)。生態(tài)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)大約經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：

（1）試點(diǎn)探索階段（2000—2006年）。2000年，在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的影響下，原國家環(huán)?？偩珠_始著手進(jìn)行生態(tài)工業(yè)園區(qū)的試點(diǎn)探索，廣西貴港、內(nèi)蒙古包頭（鋁業(yè)）、山東魯北（鹽化工）等園區(qū)陸續(xù)開始生態(tài)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)。經(jīng)過一段時(shí)間的探索，2003年，《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)申報(bào)、命名和管理規(guī)定（試行）》[3]《生態(tài)工業(yè)園區(qū)規(guī)劃指南（試行）》[4]發(fā)布，在促進(jìn)生態(tài)工業(yè)建設(shè)的總目標(biāo)下，這兩份文件認(rèn)為生態(tài)工業(yè)園區(qū)的主要特征是“通過園區(qū)內(nèi)各單元間的副產(chǎn)物和廢物交換、能量和廢水的梯級(jí)利用以及基礎(chǔ)設(shè)施的共享，實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化和廢物排放的最小化”，并對(duì)生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)的流程、監(jiān)督管理、組織機(jī)構(gòu)、規(guī)劃方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)等做出了規(guī)定。我國生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)初步形成申請建設(shè)—規(guī)劃—論證—建設(shè)—命名的流程，年度總結(jié)—定期考核檢查的監(jiān)督管理機(jī)制，包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)工業(yè)特征、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、綠色管理四個(gè)方面指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系。對(duì)于生態(tài)工業(yè)園區(qū)的分類，兩份文件模糊地界定了具有行業(yè)特點(diǎn)和區(qū)域特點(diǎn)的園區(qū)，以及具有較好基礎(chǔ)的園區(qū)、尚未建成的園區(qū)、企業(yè)數(shù)量大的園區(qū)、虛擬園區(qū)。2006年，生態(tài)工業(yè)園區(qū)被劃分為行業(yè)類、綜合類和靜脈產(chǎn)業(yè)類三類，《行業(yè)類生態(tài)工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《綜合類生態(tài)工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《靜脈產(chǎn)業(yè)類生態(tài)工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》頒布，生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)進(jìn)入有標(biāo)準(zhǔn)可依的階段。值得注意的是，在這三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中，雖然對(duì)生態(tài)工業(yè)園區(qū)的定義依然緊扣產(chǎn)業(yè)共生的概念，但三類園區(qū)的考核指標(biāo)分為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物質(zhì)減量與循環(huán)/資源循環(huán)利用、污染控制、園區(qū)管理四個(gè)方面，不再與產(chǎn)業(yè)共生的概念直接相關(guān)[5-7]。

（2）管理規(guī)定的細(xì)化階段（2007—2010年）。2007年，原國家環(huán)境保護(hù)總局、商務(wù)部和科技部共同組成國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)布了《關(guān)于開展國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)工作的通知》和《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)管理辦法（試行）》（下稱《管理辦法（試行）》）。商務(wù)部和科技部的介入，意味著經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)將成為生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的主要陣地?！豆芾磙k法（試行）》對(duì)生態(tài)工業(yè)園區(qū)的定義為“依據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念、工業(yè)生態(tài)學(xué)原理和清潔生產(chǎn)要求而設(shè)計(jì)創(chuàng)建的新型工業(yè)園區(qū)”[8]，清潔生產(chǎn)也被納入生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的內(nèi)容中來。生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的流程進(jìn)一步細(xì)化為申請—編制規(guī)劃和技術(shù)報(bào)告—預(yù)審核—正式審核—批準(zhǔn)建設(shè)—考核驗(yàn)收—公示—命名—調(diào)研和抽查；監(jiān)督管理機(jī)制也細(xì)化為提交年度工作報(bào)告，已命名園區(qū)每3年一次績效評(píng)估。2009年，《關(guān)于在國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)中加強(qiáng)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的通知》發(fā)布，提出在生態(tài)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)中將提高能源效率，改善能源結(jié)構(gòu)作為重要目標(biāo)，將低碳經(jīng)濟(jì)工作納入重點(diǎn)評(píng)估內(nèi)容[9]。

（3）標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)的完善階段（2011—2015年）。2011年，《關(guān)于加強(qiáng)國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》發(fā)布，提出生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)要堅(jiān)持減量化、再利用、資源化及無害化原則，形成推進(jìn)生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)和發(fā)展的長效機(jī)制[10]。為了推動(dòng)長效機(jī)制的形成，原環(huán)境保護(hù)部在2013年啟動(dòng)了生態(tài)工業(yè)園區(qū)管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作，經(jīng)過兩年多的調(diào)研與論證，《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)管理辦法》（下稱《管理辦法》）和《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》（下稱《標(biāo)準(zhǔn)》）于2015年年底頒布。自2006年開始，產(chǎn)業(yè)共生理念在各類生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)的政策文件中被忽視，而此次頒布的管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)再一次強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)業(yè)共生理念：“綜合運(yùn)用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和管理等措施，將生產(chǎn)過程中剩余和產(chǎn)生的能量和物料，傳遞給其他生產(chǎn)過程使用，形成企業(yè)內(nèi)或企業(yè)間的能量和物料高效傳輸與利用的協(xié)作鏈網(wǎng)”[11,12]。生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)中，“產(chǎn)業(yè)共生”再次占有了一席之地[12]。生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)申報(bào)驗(yàn)收各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任方、要求、時(shí)限得以明確，監(jiān)督管理過程中數(shù)據(jù)的真實(shí)性得以強(qiáng)調(diào)，針對(duì)性扶持政策的重要性也得以凸顯，文件還要求園區(qū)設(shè)立專門部門承擔(dān)生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)的工作以形成長效機(jī)制[11]。

（4）常規(guī)運(yùn)作階段（2016年至今）。2016年，《管理辦法》和《標(biāo)準(zhǔn)》開始實(shí)施，生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)的建設(shè)已經(jīng)渡過探索調(diào)整的階段，進(jìn)入常規(guī)運(yùn)作階段。

1.2 循環(huán)經(jīng)濟(jì)園

循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念被引入我國后，逐漸發(fā)展為我國的一項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)名下進(jìn)行的工業(yè)園區(qū)生態(tài)化活動(dòng)活躍而繁多，這里統(tǒng)稱為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)園”，其發(fā)展大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

（1）萌芽階段（2003—2004年）。2003年，原國家環(huán)?？偩衷诎l(fā)布生態(tài)工業(yè)園區(qū)的管理規(guī)定和規(guī)劃指南的同時(shí)，也發(fā)布了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)申報(bào)、命名和管理規(guī)定（試行）》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)規(guī)劃指南（試行）》。生態(tài)工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)被認(rèn)為是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一部分，循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)應(yīng)當(dāng)建設(shè)生態(tài)工業(yè)園區(qū)[13,14]。這個(gè)階段，循環(huán)經(jīng)濟(jì)名義下的工業(yè)園區(qū)生態(tài)化與生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵是一致的，生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)的一部分。

（2）試點(diǎn)階段（2005—2007年）。2005年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》，提出要建立一批符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的工業(yè)園區(qū)，在園區(qū)開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作[15]。之后國家發(fā)展改革委（以下簡稱“發(fā)改委”）會(huì)同原環(huán)?？偩?、科技部、財(cái)政部、商務(wù)部、統(tǒng)計(jì)局發(fā)布了《關(guān)于組織開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)（第一批）工作的通知》，發(fā)改委成為循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)的主導(dǎo)部門。該文件提出要在園區(qū)進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，但并沒有與生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)進(jìn)行對(duì)接，沒有強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)共生的理念，而是與循環(huán)經(jīng)濟(jì)整體的理念一致，強(qiáng)調(diào)園區(qū)提高資源利用率，降低廢物最終處置量[16]。2007年發(fā)改委、原環(huán)?？偩趾徒y(tǒng)計(jì)局公布了循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園的指標(biāo)包括資源產(chǎn)出、資源消耗、資源綜合利用、廢物排放四個(gè)方面[17]，沒有強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)共生。隨后發(fā)改委又領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了第二批循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范試點(diǎn)工作[18]。

（3）綜合支持階段（2008—2012年）。2008年，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》頒布，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)有了法律基礎(chǔ)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)園的建設(shè)得到了大規(guī)模的推進(jìn)和支持。2011年和2012年，發(fā)改委分別開始了城市礦產(chǎn)示范基地建設(shè)和園區(qū)循環(huán)化改造的工作，資源利用效率和污染物排放依然是主要目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)共生的理念并沒有得到強(qiáng)調(diào)[19,20]。2010年《關(guān)于支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投融資政策措施意見的通知》發(fā)布，2012年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》發(fā)布，循環(huán)經(jīng)濟(jì)園的建設(shè)得到產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、財(cái)政政策的支持[21,22]。

（4）穩(wěn)步推進(jìn)階段（2013年至今）。2013年國務(wù)院發(fā)布《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動(dòng)計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)園區(qū)資源高效循環(huán)利用和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施綠色化[23]。在此行動(dòng)計(jì)劃的指導(dǎo)下，循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園的指標(biāo)體系完善、園區(qū)循環(huán)化改造、城市礦產(chǎn)示范基地建設(shè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)園建設(shè)的資金支持等工作穩(wěn)步推進(jìn)。

1.3 低碳園區(qū)

2013年工信部和發(fā)改委共同發(fā)布《關(guān)于組織開展國家低碳工業(yè)園區(qū)試點(diǎn)工作的通知》和《國家低碳工業(yè)園區(qū)試點(diǎn)工作方案》，提出選擇一批工業(yè)園區(qū)，大力使用可再生能源，對(duì)重點(diǎn)用能行業(yè)進(jìn)行低碳化改造，培育低碳企業(yè)，推廣低碳管理模式，使得試點(diǎn)園區(qū)碳排放強(qiáng)度達(dá)到行業(yè)先進(jìn)水平[24,25]。2014年，第一批低碳工業(yè)園區(qū)試點(diǎn)名單公布，2015年此批試點(diǎn)園區(qū)共39家的實(shí)施方案獲得批復(fù)，2016年第二批低碳工業(yè)園區(qū)共12家的試點(diǎn)實(shí)施方案獲得批復(fù)[26-28]。低碳園區(qū)的建設(shè)與園區(qū)的生態(tài)化相關(guān)，但是并沒有直接涉及產(chǎn)業(yè)共生。

1.4 綠色園區(qū)

2016年工信部發(fā)布《關(guān)于開展綠色制造體系的通知》和《綠色制造體系建設(shè)實(shí)施方案編制說明和要求》，綠色園區(qū)成為綠色制造體系的主要內(nèi)容之一。該文件提出到2020年，綠色園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建立，建立百家具備布局集聚化、結(jié)構(gòu)綠色化、鏈接生態(tài)化等特色的綠色園區(qū)[29,30]。2017年第一批綠色園區(qū)名單公布，24家園區(qū)入選，2018年第二批綠色園區(qū)名單公布，22家園區(qū)入選[31,32]。綠色園區(qū)涵蓋了產(chǎn)業(yè)共生的理念，也整合了循環(huán)經(jīng)濟(jì)園建設(shè)的許多理念，作為綠色制造體系的一部分，目前已經(jīng)成為地方政府規(guī)劃的一部分，得到各項(xiàng)政策的支持。未來一段時(shí)間，綠色園區(qū)建設(shè)將成為工業(yè)園區(qū)生態(tài)化的主要手段。

2 我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化軌跡

圖1展示了我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化相關(guān)的主要政策。通過分析這些政策的主要政策目標(biāo)、政策工具、涉及的主要部門等，可以了解我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化政策變遷的特征。由于我國工業(yè)園區(qū)的生態(tài)化主要是由政策驅(qū)動(dòng)的，這可以反映我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化的軌跡。

（1）試點(diǎn)—示范—推廣的一般模式。生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)園、低碳工業(yè)園區(qū)的建設(shè)都是先小范圍進(jìn)行試點(diǎn)，積累一定經(jīng)驗(yàn)之后再擴(kuò)大規(guī)模，進(jìn)行示范園區(qū)的建設(shè)，同時(shí)各類管理制度、標(biāo)準(zhǔn)和配套措施逐漸得以建立和完善，之后再進(jìn)行大規(guī)模的推廣。綠色園區(qū)的建設(shè)就是在汲取其余三類園區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的全國范圍內(nèi)的大規(guī)模推廣。雖然目前國家級(jí)的綠色園區(qū)數(shù)量還不多，但是各省份都將建設(shè)綠色園區(qū)納入了政府規(guī)劃當(dāng)中。這種模式必然使得我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化所涉及的園區(qū)數(shù)量從少到多，地理位置上由東部向中部和西部擴(kuò)散，所涉園區(qū)的級(jí)別從國家級(jí)逐漸滲透到省級(jí)及以下，而起主導(dǎo)作用的政府由中央政府逐漸轉(zhuǎn)為地方政府。

（2）學(xué)習(xí)型政策。在試點(diǎn)—示范—推廣的模式下，相關(guān)政策不斷從實(shí)踐中獲得反饋，汲取經(jīng)驗(yàn)，逐漸得以完善。這一特征在生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)的相關(guān)政策中體現(xiàn)得尤其明顯，從最初試行的管理規(guī)定和規(guī)劃指南，到試行的標(biāo)準(zhǔn)，到經(jīng)過長期調(diào)研、研討、征詢意見而成的2015版《管理辦法》和《標(biāo)準(zhǔn)》，各類政策不斷從實(shí)踐中得到反饋，逐步調(diào)整。

（3）參與政府部門的多樣化與整合。最初只有原環(huán)?？偩株P(guān)注園區(qū)生態(tài)化的議題，后來隨著生態(tài)化建設(shè)需求上升，條件成熟，發(fā)改委、商務(wù)部、科技部、工信部等部門都參與進(jìn)來，人民銀行、證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)作為輔助機(jī)構(gòu)也參與到園區(qū)生態(tài)化建設(shè)的工作中。過多部門參與容易導(dǎo)致政策協(xié)調(diào)不足，增加政策實(shí)施的成本。在建設(shè)綠色制造體系的大旗下，工信部作為主管工業(yè)系統(tǒng)的部門，在2016年左右開始作為一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)部門負(fù)責(zé)綠色園區(qū)的建設(shè)，有利于園區(qū)生態(tài)化的政策協(xié)調(diào)。

圖1 中國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化政策變遷

（4）政策工具的逐步多樣化。在工業(yè)園區(qū)的生態(tài)化中，政府不僅應(yīng)用了標(biāo)準(zhǔn)、績效評(píng)估等國際上生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)中的重要政策工具[33]，還在后期運(yùn)用了規(guī)劃這一具有中國特色的政策工具。規(guī)劃對(duì)我國地方政府的運(yùn)作具有非常重要的指導(dǎo)作用，在園區(qū)生態(tài)化的大規(guī)模推廣中，規(guī)劃將發(fā)揮極重要的作用。另外，隨著不同部門的資源整合，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段也成為其中重要的政策工具。

（5）各類工業(yè)體系生態(tài)化措施同步執(zhí)行。在園區(qū)生態(tài)化的政策文件中，環(huán)境管理概念的交叉混用現(xiàn)象非常普遍，清潔生產(chǎn)、污染控制、ISO14001體系等概念被作為園區(qū)生態(tài)化的目標(biāo)，而產(chǎn)業(yè)共生這一核心概念在一部分文件中甚至沒有出現(xiàn)。這反映了我國工業(yè)體系面臨著復(fù)雜而緊迫的生態(tài)化難題，許多層面的問題需要在較短的時(shí)間內(nèi)解決，無法只集中于產(chǎn)業(yè)共生。

3 我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化過程中的不足與面臨的挑戰(zhàn)

3.1 對(duì)園區(qū)生態(tài)化理念的理解不足

園區(qū)生態(tài)化是與產(chǎn)業(yè)共生的概念緊密相連的，指園區(qū)企業(yè)之間通過物質(zhì)、能量的交換，使得各個(gè)企業(yè)獲得更大的競爭優(yōu)勢，同時(shí)使得園區(qū)總體環(huán)境影響降低。它強(qiáng)調(diào)的是物質(zhì)、能量等穿越個(gè)體企業(yè)的邊界進(jìn)行交換，使得企業(yè)之間形成一張物質(zhì)能量循環(huán)的網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)概念與清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)是存在區(qū)別的[34]。然而，從我國園區(qū)生態(tài)化的軌跡來看，我國在政策制定和執(zhí)行的過程中，對(duì)園區(qū)生態(tài)化理念的理解存在誤區(qū)。

這一特征從生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)相關(guān)政府文件中可以明顯看出。2003年頒布的生態(tài)工業(yè)園區(qū)命名和管理規(guī)定、規(guī)劃指南中，對(duì)生態(tài)工業(yè)園區(qū)的界定明顯符合產(chǎn)業(yè)共生的理念。到2006年三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)頒布，雖然生態(tài)工業(yè)園區(qū)的定義與2003年文件的界定類似，但具體的考核指標(biāo)包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物質(zhì)減量與循環(huán)、污染控制、園區(qū)管理四個(gè)方面，與產(chǎn)業(yè)共生已經(jīng)沒有直接的關(guān)系。到2007年，生態(tài)工業(yè)園區(qū)管理辦法頒布，清潔生產(chǎn)也被納入生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)。2011年《關(guān)于加強(qiáng)國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》中，生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的原則已然變成“減量化、再利用、資源化及無害化”，與資源管理的概念混為一談。直到2015年新的管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)頒布，產(chǎn)業(yè)共生的理念才重回生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的視野。

工業(yè)園區(qū)生態(tài)化政策中糅雜其他政策目標(biāo)，是可以理解的。當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)治理還處在初級(jí)階段，許多問題并存，園區(qū)企業(yè)面臨較大的政策壓力，因而在園區(qū)生態(tài)化政策中包含其他政策目標(biāo)，對(duì)企業(yè)和園區(qū)來說是一種緩沖。但是如果園區(qū)生態(tài)化的政策目標(biāo)被完全替換成其他內(nèi)容，就不可能實(shí)現(xiàn)原有的政策目標(biāo)，也對(duì)政策效果的評(píng)估造成干擾。另外，在我國政策主導(dǎo)的環(huán)境治理模式下，政策本身具有宣傳、教育的作用。如果園區(qū)生態(tài)化的政策長期混入其他目標(biāo)，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)和公眾對(duì)園區(qū)生態(tài)化的內(nèi)涵理解發(fā)生偏差，對(duì)未來的政策執(zhí)行產(chǎn)生不利影響。

對(duì)園區(qū)生態(tài)化理念的理解不足，還導(dǎo)致了其他的問題，例如缺乏恰當(dāng)?shù)暮怂阍u(píng)價(jià)體系、政策工具還需開發(fā)等。

3.2 缺乏與園區(qū)生態(tài)化內(nèi)涵一致的核算評(píng)價(jià)體系

利用量化指標(biāo)對(duì)政策執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估是有效政策執(zhí)行的重要一環(huán)。因此，基于政策目標(biāo)，發(fā)展一套與園區(qū)生態(tài)化內(nèi)涵一致的核算評(píng)價(jià)體系，對(duì)于園區(qū)生態(tài)化具有重要意義。一套有效的核算評(píng)價(jià)體系，既能幫助園區(qū)管委會(huì)和企業(yè)以恰當(dāng)?shù)姆绞椒纸馊蝿?wù)，穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)措施，也能幫助管理部門對(duì)園區(qū)生態(tài)化建設(shè)的進(jìn)展進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)，還能為政策的成本效益分析提供基礎(chǔ)執(zhí)行的成本。

然而，由于對(duì)園區(qū)生態(tài)化內(nèi)涵理解不足等原因，我國在園區(qū)生態(tài)化建設(shè)中采用的核算評(píng)價(jià)體系，存在直接借用服務(wù)于其他政策目標(biāo)的評(píng)價(jià)體系的情況，不能真正體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)共生的核心特征。在實(shí)際的政策執(zhí)行中，量化指標(biāo)對(duì)園區(qū)、企業(yè)的行動(dòng)具有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用，未經(jīng)妥善考慮的評(píng)價(jià)體系極有可能對(duì)園區(qū)和企業(yè)行動(dòng)產(chǎn)生誤導(dǎo)，無法幫助現(xiàn)有政策目標(biāo)的達(dá)成，還有可能通過路徑依賴等機(jī)制，提高未來政策執(zhí)行的成本。

3.3 新的政策工具開發(fā)的需要

回顧我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化歷程，主要的政策工具為標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證等，后期有一些財(cái)政、金融政策做配套。然而，產(chǎn)業(yè)共生是一個(gè)復(fù)雜的涉及物質(zhì)能量、商業(yè)活動(dòng)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的演化過程，必然需要多種政策工具共同發(fā)力，從不同角度促進(jìn)其發(fā)展和成熟。從物理化學(xué)角度看，它涉及物質(zhì)和能量的交換與利用，需要專業(yè)人士對(duì)交換網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行設(shè)計(jì)，保證產(chǎn)業(yè)共生的可能性。其可行性則需要從其他角度考慮。從經(jīng)濟(jì)角度看，它涉及不同企業(yè)之間的商業(yè)往來，需要法律法規(guī)沒有障礙，企業(yè)具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，保證產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)具有持續(xù)存在的條件和動(dòng)力；從社會(huì)的角度看，它涉及一定區(qū)域內(nèi)相關(guān)人員信任感的建立和發(fā)展，需要結(jié)合社會(huì)學(xué)理論，利用相應(yīng)工具，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生、發(fā)展和穩(wěn)定。因此，除了現(xiàn)有政策工具之外，還需要考慮以下幾個(gè)方面，發(fā)展新的政策工具：為產(chǎn)業(yè)共生提供良好的法律法規(guī)環(huán)境；分析參與產(chǎn)業(yè)共生的成本收益，為企業(yè)提供恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)；注重社會(huì)因素在產(chǎn)業(yè)共生中的作用，探索從社會(huì)角度促進(jìn)產(chǎn)業(yè)共生的方法；促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遗c園區(qū)、企業(yè)的接觸與合作，提供相關(guān)平臺(tái)和機(jī)制。

3.4 園區(qū)能力建設(shè)的需要

需要清晰認(rèn)識(shí)到，目前我國園區(qū)生態(tài)化建設(shè)取得的成果，是由一批經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件好，管理能力強(qiáng)的園區(qū)完成的，其中一些園區(qū)甚至對(duì)我國園區(qū)生態(tài)化政策起到啟發(fā)和推動(dòng)的作用。例如天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，早在2000年就獲得ISO14001認(rèn)證，在2002年就制定了生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)規(guī)劃，通過一系列管理措施和政策激勵(lì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)的建立和發(fā)展[35,36]。

然而，隨著園區(qū)生態(tài)化工作從試點(diǎn)走向推廣，從基礎(chǔ)較好的園區(qū)擴(kuò)展到其他園區(qū)，我們必將面臨截然不同的情況。許多園區(qū)在工業(yè)園區(qū)基本功能的執(zhí)行上還有欠缺，很難以目前的條件實(shí)現(xiàn)生態(tài)化。因此，一方面需要把控生態(tài)化工作推廣的節(jié)奏，另一方面，需要極度重視園區(qū)的能力建設(shè)工作。不僅要在初期通過專家咨詢等方式幫助園區(qū)開展工作，還要注重長效機(jī)制的建立，幫助園區(qū)管理人員、園區(qū)企業(yè)理解園區(qū)生態(tài)化的內(nèi)涵及其基本的運(yùn)作方式，幫助其掌握基本的工具和方法，使園區(qū)生態(tài)化建設(shè)以一種可持續(xù)的方式進(jìn)行下去。

4 結(jié)論與建議

本文梳理了我國進(jìn)行工業(yè)園區(qū)生態(tài)化時(shí)，在生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園、低碳園區(qū)、綠色園區(qū)建設(shè)中的政策變遷，總結(jié)出我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化有以下特點(diǎn)：試點(diǎn)—示范—推廣的一般模式；學(xué)習(xí)型的政策；參與政府部門的逐步多樣化與最終整合的趨勢；政策工具逐步多樣化；產(chǎn)業(yè)共生與其他環(huán)境管理措施并行，但產(chǎn)業(yè)共生的實(shí)施有時(shí)受到干擾。同時(shí)從對(duì)園區(qū)生態(tài)化的理解、核算評(píng)價(jià)體系、政策工具開發(fā)、園區(qū)能力建設(shè)等方面分析了我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化過程中體現(xiàn)出的不足與未來面臨的挑戰(zhàn)。

工業(yè)園區(qū)生態(tài)化，就是要促進(jìn)園區(qū)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)共生。把握產(chǎn)業(yè)共生的內(nèi)涵，才能把握相應(yīng)的政策目標(biāo)、核算評(píng)價(jià)體系和政策工具。未來的園區(qū)生態(tài)化建設(shè)，需要從產(chǎn)業(yè)共生的內(nèi)涵出發(fā)，制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系，從物質(zhì)能量、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)角度入手，發(fā)展多樣化的政策工具。

我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化的前期經(jīng)驗(yàn)來自各類試點(diǎn)和示范園區(qū)，這些園區(qū)往往有比較高效的園區(qū)管委會(huì)和較為充足的資金，有能力建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，有效開展相關(guān)工作。然而未來要進(jìn)行大規(guī)模的園區(qū)生態(tài)化，就要面對(duì)大批資金不足、治理能力較弱的園區(qū)。未來的工業(yè)園區(qū)生態(tài)化工作需要謹(jǐn)慎評(píng)估國內(nèi)園區(qū)的狀況，把握好政策節(jié)奏，重視園區(qū)能力建設(shè)工作。