論我國海岸帶立法的核心內(nèi)容

管 松，劉大海＊，邢文秀

（自然資源部第一海洋研究所，山東青島 266061）

引言

早在改革開放初期，實(shí)務(wù)部門就出現(xiàn)了啟動(dòng)我國海岸帶立法工作的呼聲，后因主管部門難以明確，逐漸偃旗息鼓。根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，新組建的自然資源部擔(dān)負(fù)起統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國土空間用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，從而完成了陸海空間在行政管理層面上的合并，解決了主管部門無法統(tǒng)一的立法阻礙，是重啟海岸帶立法工作的新契機(jī)。2018年11月18日發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，更是明確提出了“推動(dòng)海岸帶管理立法”的工作要求。

既然海岸帶立法工作已經(jīng)勢(shì)在必行，那么，接下來，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界共同面臨的任務(wù)就是如何設(shè)計(jì)這部規(guī)范性文件，他們需要回答諸如這部規(guī)范性文件的法律級(jí)別、基本原則、基本框架、主要內(nèi)容等方面的問題。其中，最首要也是具有指導(dǎo)性作用的問題就是這部規(guī)范性文件需要解決的核心問題或者需要完成的核心任務(wù)是什么。而鎖定這個(gè)問題或任務(wù)，并找到解決該問題的方案或完成該任務(wù)的路徑，便是海岸帶立法的核心內(nèi)容。這個(gè)答案將決定這部規(guī)范性文件的基調(diào)和主線，只有找到正確答案，才能確保未來制定的這部規(guī)范性文件能夠?yàn)楹０稁瓿善湓诤Ｑ髲?qiáng)國戰(zhàn)略中所肩負(fù)的重任提供有力的法律保障。

然而，一直以來，學(xué)術(shù)界對(duì)我國海岸帶立法問題的研究都十分有限，相關(guān)成果并不充實(shí)。幾位青年學(xué)者的努力并未引發(fā)學(xué)術(shù)界廣泛而深入的探討[1-10]；幾位資深學(xué)者雖然在探討制定我國海洋基本法和健全我國海洋法律體系的文章中提出了海岸帶立法的建議，但只是點(diǎn)到為止，并未深入和展開[11-14]。因此，學(xué)術(shù)界現(xiàn)有的研究成果無法為國家進(jìn)行海岸帶立法提供充足的技術(shù)支撐，尤其缺乏對(duì)海岸帶立法核心內(nèi)容的深入研究和相關(guān)結(jié)論。本文嘗試回答這一關(guān)鍵性和前提性問題，并提出政策建議，希望可以在新的歷史機(jī)遇下，為我國海岸帶立法工作貢獻(xiàn)綿薄之力。

1 我國海岸帶管理實(shí)踐中的突出問題

長期困擾我國海岸帶管理的突出問題主要有三類——陸海之間、部門行業(yè)之間和行政轄區(qū)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題。盡管在2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，這三類問題得到了一定程度的解決，但它們?nèi)匀恢萍s著海岸帶地區(qū)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展、自然資源的可持續(xù)利用以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

1.1 陸海之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

海岸帶是陸海相互作用的交錯(cuò)地帶，由水域和陸域共同組成。在這里，陸地一側(cè)區(qū)域適用陸地的規(guī)劃和法律制度，如土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、《中華人民共和國土地管理法》等；海洋一側(cè)區(qū)域適用海洋的規(guī)劃和法律制度，如海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、《中華人民共和國海域使用管理法》等。而陸地與海洋各自的規(guī)劃和法律制度之間缺乏足夠的配合與呼應(yīng)。例如，陸地和海域規(guī)劃的編制基礎(chǔ)存在差異，規(guī)劃步驟、方法、繪圖、指標(biāo)、程序、期限等差別較大，且缺乏對(duì)比衡量標(biāo)準(zhǔn)，彼此難以互通和參考，嚴(yán)重影響了利用和保護(hù)海岸帶尤其是陸海相互作用最強(qiáng)烈的潮間帶地區(qū)的效果。

雖然，新組建的自然資源部完成了陸?？臻g在行政管理層面上的合并，但是，2018年12月24日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在第七次會(huì)議上所做的《關(guān)于發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國工作情況的報(bào)告》依然指出，“我國海岸帶地區(qū)仍處于陸海統(tǒng)籌發(fā)展水平整體較低，陸?？臻g功能布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源配置等協(xié)調(diào)不夠，區(qū)域流域海域環(huán)境整治與災(zāi)害防治協(xié)同不足的狀態(tài)”[15]。由此可見，海岸帶地區(qū)的陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題尚未得到充分解決。

2019年5月23日發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確提出，“到2020年，基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立‘多規(guī)合一’的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；基本完成市縣以上各級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國國土空間開發(fā)保護(hù)‘一張圖’”，并將海岸帶規(guī)劃定位為國土空間規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，要求“加快國土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)”[16]。由此可見，陸海規(guī)劃不相適宜的問題已經(jīng)十分嚴(yán)重，未來我們應(yīng)在立法層面為實(shí)現(xiàn)陸?！岸嘁?guī)合一”保駕護(hù)航。

1.2 部門行業(yè)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

海岸帶是我國經(jīng)濟(jì)密度最高、綜合實(shí)力最強(qiáng)、戰(zhàn)略支撐作用最大的地區(qū)。2017年，我國海岸帶地區(qū)11?。▍^(qū)、市）以約占陸地13.5%的國土面積，承載了我國43%的人口和57%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，其中海岸帶地區(qū)城市更是以占全國4.6%的面積承載著全國18.4%的人口，創(chuàng)造了全國約34%的生產(chǎn)總值①原始數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。。這意味著海岸帶的人類活動(dòng)不僅數(shù)量龐大，而且種類繁雜。各類活動(dòng)分屬不同行業(yè)，海岸帶地區(qū)集中了港口、工業(yè)、礦產(chǎn)、能源、漁業(yè)與旅游等多個(gè)行業(yè)，它們各自對(duì)應(yīng)著不同的行政管理部門。

2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，我國行政管理部門中對(duì)海岸帶有輻射的包括國土、建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)和海洋等部門。它們根據(jù)本部門職能，編制和實(shí)施相應(yīng)的行業(yè)規(guī)劃，進(jìn)行相應(yīng)的管理活動(dòng)，部門之間沒有充分統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)制，從而在海岸帶地區(qū)形成了多個(gè)職能部門交叉管理、多類部門規(guī)劃重疊覆蓋的局面。

2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，新組建的自然資源部吸收了原國家海洋局的職責(zé)，原屬于國家發(fā)展和改革委員會(huì)組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃的職責(zé)，原屬于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，原屬于水利部、農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局的水、草原、森林和濕地等資源的調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，使得上述局面得到了一定程度的改善。盡管如此，海岸帶管理工作依然涉及多個(gè)行政部門。交通運(yùn)輸部管理著港口和航運(yùn)事務(wù)，生態(tài)環(huán)境部肩負(fù)著海洋環(huán)境保護(hù)和排污口設(shè)置管理的職責(zé)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理著農(nóng)田和漁業(yè)活動(dòng)，水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、文化和旅游部也在各司其職。這些不同部門和行業(yè)之間也依然存在利益沖突和職能競(jìng)合，而且涉及的部門和行業(yè)越多，利益沖突和職能競(jìng)合的問題就越嚴(yán)重。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革雖然整合成立了新機(jī)構(gòu)，重新分配了部分機(jī)構(gòu)的職權(quán)，但并未就部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題設(shè)立相應(yīng)的機(jī)制。這種管理現(xiàn)狀依然無法滿足促進(jìn)海岸帶地區(qū)在空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)等方面全方位協(xié)同發(fā)展的需要。

1.3 行政轄區(qū)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

我國擁有漫長的海岸線，北起遼寧省的鴨綠江口，南至廣西壯族自治區(qū)的北侖河口，大陸海岸線長達(dá)1.8萬多km，島嶼岸線長達(dá)1.4萬多km[17]。海岸帶地區(qū)由11個(gè)省份和多個(gè)市、區(qū)等不同級(jí)別的行政轄區(qū)組成，各行政轄區(qū)相對(duì)獨(dú)立地管理著本轄區(qū)內(nèi)的海岸帶，它們?cè)诋a(chǎn)業(yè)布局、建設(shè)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)等方面缺乏充足而有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，沒有形成全國性系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，即使在一個(gè)沿海省域內(nèi)，各個(gè)分轄區(qū)也難以形成海洋開發(fā)利用的整體統(tǒng)籌，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了規(guī)劃、布局不合理、惡性競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境保護(hù)效果不理想等現(xiàn)象[18]。例如，相鄰港口之間距離過近，連云港與其北面的日照港相距不足100公里。再如，污染較重產(chǎn)業(yè)的用地與自然保護(hù)地距離過近，依托東營勝利油區(qū)的石化產(chǎn)業(yè)區(qū)就緊鄰山東黃河三角洲自然保護(hù)區(qū)。隨著海洋產(chǎn)業(yè)的逐步升級(jí)，省際海洋發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)加劇，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、低質(zhì)化明顯，這一現(xiàn)象更加嚴(yán)重。這樣的管理現(xiàn)狀容易造成資源浪費(fèi)，無法促進(jìn)整個(gè)海岸帶地區(qū)的相互融通補(bǔ)充和協(xié)同發(fā)展，影響各轄區(qū)和整個(gè)海岸帶地區(qū)的發(fā)展水平，也無法落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國家重大戰(zhàn)略。

2 加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的有效途徑

陸海邊界是大自然的饋贈(zèng)，部門的職能分工和行政轄區(qū)的劃分是國家機(jī)器正常運(yùn)行所必須的。雖然我們應(yīng)“按照抑制割裂活動(dòng)的需要來設(shè)計(jì)”海岸帶管理制度[19]，但我們不可能通過消除陸海邊界、取消部門分工和行政區(qū)劃的方式來實(shí)現(xiàn)這一目的，只能通過加強(qiáng)邊界兩端、分工各方之間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)來解決海岸帶管理實(shí)踐中的突出問題。由于部門之間、地域之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)無法依靠這些部門和轄區(qū)政府自發(fā)地去完成，當(dāng)缺乏一個(gè)制度化、長效性的機(jī)制時(shí)，跨部門、跨轄區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不僅效率低下，行政成本高，而且無法真正做到全方位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合管理的效果也將大打折扣。也就是說，相關(guān)職能部門和地方政府，即使有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之心，也無統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之力。

理論上，加強(qiáng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的途徑有兩類：一類是設(shè)立凌駕于各相關(guān)職能部門之上的權(quán)力“綜合體”，執(zhí)掌最高決策權(quán)；另一類是建立綜合的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，為各轄區(qū)、各部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提供平臺(tái)、途徑和制度，使統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有路可循、有法可依。顯而易見的是，前者的行政成本太高，實(shí)踐中并不可行；而后者則是我們可以努力的方向。因此，建立高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，是解決我國海岸帶管理突出問題的有效途徑，是完善我國海岸帶管理的核心任務(wù)，也就是海岸帶管理法律的核心內(nèi)容。

我國有部分沿海省份已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，并在這方面做出了嘗試，在海岸帶管理的規(guī)范性文件中規(guī)定了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容。目前已有的省級(jí)規(guī)范性文件包括2017年《福建省海岸帶保護(hù)與利用管理?xiàng)l例》和2013年《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與開發(fā)管理規(guī)定》，市級(jí)規(guī)范性文件包括2019年《惠州市海岸帶保護(hù)與利用管理規(guī)定》、2018年《威海市海岸帶保護(hù)條例》、2018年《錦州市海岸帶保護(hù)與利用管理?xiàng)l例》、2016年《葫蘆島市海岸帶保護(hù)與開發(fā)管理暫行辦法》、2016年《三亞市海岸帶保護(hù)規(guī)定》。這些規(guī)范性文件無一例外地將“陸海統(tǒng)籌”“綜合管理”等作為海岸帶管理的基本原則之一，并明確規(guī)定了各級(jí)人民政府負(fù)有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海岸帶管理工作的職責(zé)，甚至有部分規(guī)范性文件規(guī)定了較為具體的省級(jí)或市級(jí)海岸帶綜合管理制度，以及相應(yīng)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。

例如，2017年《福建省海岸帶保護(hù)與利用管理?xiàng)l例》規(guī)定由省、市、縣人民政府負(fù)責(zé)海岸帶管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立“海岸帶綜合管理聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)和解決海岸帶保護(hù)與利用工作中的重大問題”[20]，以及“以海灣為單元的跨區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制”[21]。

再如，2016年《葫蘆島市海岸帶保護(hù)與開發(fā)管理暫行辦法》規(guī)定由市人民政府成立海岸帶管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)審議海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃及協(xié)調(diào)海岸帶開發(fā)、利用、保護(hù)等重大事項(xiàng)和工作，并為市政府決策提出意見和建議[22]。市海岸帶管理領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（以下簡(jiǎn)稱“市海岸辦”）對(duì)海岸帶實(shí)施綜合管理和協(xié)調(diào)監(jiān)督，其主要職責(zé)包括：監(jiān)督和指導(dǎo)有關(guān)海岸帶法律、法規(guī)和規(guī)章的實(shí)施；組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門擬定海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃；監(jiān)督和指導(dǎo)海岸帶范圍內(nèi)開發(fā)利用和治理保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)；組織監(jiān)督檢查開發(fā)活動(dòng)，協(xié)同有關(guān)部門查處違法行為、解決邊界和資源等各類糾紛等[23]。市政府各相關(guān)部門須在市海岸帶管理領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，分工協(xié)同做好海岸帶的管理工作[24]。該規(guī)范性文件還要求沿?？h（市）區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立海岸管理部門，開展海岸帶管理工作[25]。

又如，廈門市雖然并未制定市級(jí)規(guī)范性文件，卻是我國較早開展海岸帶綜合管理的城市，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。其海岸帶綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制由兩個(gè)層級(jí)組成：第一層為廈門市人民政府海洋管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長任組長，市政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，各涉海部門領(lǐng)導(dǎo)任成員，負(fù)責(zé)討論決定海洋管理的重要事項(xiàng)，協(xié)調(diào)解決存在的重大問題；第二層為海洋管理辦公室和海洋專家組，前者由市政府分管副秘書長任主任，市海洋與漁業(yè)局局長任常務(wù)副主任，各涉海部門領(lǐng)導(dǎo)任副主任，定期召開主任會(huì)議，不定期召開專題會(huì)議，協(xié)調(diào)各涉海部門的工作配合，研究解決海洋管理工作的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

地方層面的先試先行，為在國家層面構(gòu)建海岸帶綜合管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制打下了良好的基礎(chǔ)。但是，管理層級(jí)越高，涉及部門和轄區(qū)越多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建難度就越大。為構(gòu)建高效的國家級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，需要更多的實(shí)證研究。

3 美國海岸帶管理制度中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

與我國一樣，美國的陸地面積和海洋面積都十分遼闊，海岸線漫長，沿海行政轄區(qū)眾多，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)并占據(jù)國民經(jīng)濟(jì)主要部分。以1972年《海岸帶管理法》（Coastal Zone Management Act）為基礎(chǔ)的美國海岸帶管理制度，經(jīng)歷了40余年管理實(shí)踐的檢驗(yàn)，對(duì)我國有重要的借鑒意義，一直都是實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界研究與效仿的對(duì)象。美國國會(huì)定期對(duì)該法律的執(zhí)行效果、應(yīng)對(duì)海岸帶新變化、新挑戰(zhàn)的能力，以及該法律資助項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行審查，并據(jù)此修改和完善該法律。迄今為止，美國《海岸帶管理法》經(jīng)歷了9次修正，最近一次修正發(fā)生于2009年[26]。在現(xiàn)行的文本中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制占據(jù)了大量篇幅。

3.1 “總協(xié)調(diào)人”和“聯(lián)絡(luò)人”制度

美國《海岸帶管理法》為美國海岸帶管理設(shè)立了“總協(xié)調(diào)人”，擔(dān)任這一重要角色的是美國商務(wù)部部長，而非美國國家海洋與大氣管理局（National Oceanic and Administration）局長。他負(fù)責(zé)與其他相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)協(xié)商與合作，并在最大可行范圍內(nèi)協(xié)調(diào)彼此的行動(dòng)[27]。他在批準(zhǔn)州海岸帶管理項(xiàng)目時(shí)，還應(yīng)充分考慮受該項(xiàng)目影響較大的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的意見[28]。

美國在聯(lián)邦和州層面均設(shè)有海岸帶管理事務(wù)聯(lián)絡(luò)員，以此為“支點(diǎn)”，建立起全國范圍的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)?！奥?lián)絡(luò)人”制度包括聯(lián)邦機(jī)構(gòu)總部聯(lián)絡(luò)員制度和州聯(lián)絡(luò)員制度。前者幾乎覆蓋了美國聯(lián)邦的所有機(jī)構(gòu)，有29個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中設(shè)有海岸帶管理項(xiàng)目聯(lián)絡(luò)員。凡是有聯(lián)邦批準(zhǔn)的海岸帶管理項(xiàng)目的州，均設(shè)有項(xiàng)目經(jīng)理（Program Manager）和聯(lián)邦一致性聯(lián)絡(luò)員（Federal Consistency Contact）各1～2名。《海岸帶管理法》一致性的聯(lián)絡(luò)工作、聯(lián)邦部門一致性決定、申請(qǐng)一致性證書等事項(xiàng)，都應(yīng)該提交至項(xiàng)目經(jīng)理處，并備案于聯(lián)邦一致性聯(lián)絡(luò)員處。但是，各州項(xiàng)目經(jīng)理和聯(lián)邦一致性聯(lián)絡(luò)員所在部門并不相同[29]。各州項(xiàng)目經(jīng)理和聯(lián)邦一致性聯(lián)絡(luò)員所在部門見表1。

3.2 “聯(lián)邦一致性”制度

“聯(lián)邦一致性”制度是美國海岸帶管理制度中最具特色的制度之一，它解決的是聯(lián)邦行為和州行為之間的關(guān)系，其目的是確保獲批州海岸帶管理項(xiàng)目免受聯(lián)邦行為的影響，在美國海岸帶管理制度中占據(jù)重要位置。所謂“一致性”，并不是要求州行為與聯(lián)邦行為保持一致，而是要求有關(guān)聯(lián)邦活動(dòng)應(yīng)符合獲批的州海岸管理項(xiàng)目的可執(zhí)行政策。也就是說，需要接受“聯(lián)邦一致性”審查的不是州行為，而是聯(lián)邦行為。該制度是為聯(lián)邦政府設(shè)置義務(wù)，而非增加權(quán)力。雖然，美國商務(wù)部部長在批準(zhǔn)州海岸帶管理項(xiàng)目時(shí)，有責(zé)

任充分考慮受該項(xiàng)目影響較大的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的意見，但是，州海岸帶管理項(xiàng)目一經(jīng)批準(zhǔn)，便可以受到“聯(lián)邦一致性”制度的保護(hù)，即使聯(lián)邦機(jī)構(gòu)也必須給予尊重。

表1 各州項(xiàng)目經(jīng)理和聯(lián)邦一致性聯(lián)絡(luò)員所在部門一覽表

續(xù)表

需要接受“聯(lián)邦一致性”審查的聯(lián)邦活動(dòng)范圍十分廣泛，包括發(fā)生在州海岸帶管理項(xiàng)目所設(shè)立的海岸帶范圍內(nèi)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，以及其他會(huì)對(duì)海岸用途和資源產(chǎn)生合理預(yù)見的影響的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。而且，所謂“聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的活動(dòng)”外延十分廣泛，除了聯(lián)邦直接實(shí)施的活動(dòng)，還包括聯(lián)邦授權(quán)的活動(dòng)和聯(lián)邦資助的非聯(lián)邦的活動(dòng)。

“聯(lián)邦一致性”制度在程序?qū)用嬉灿邢鄳?yīng)的要求。首先，每一項(xiàng)發(fā)生在海岸帶內(nèi)或外的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，只要會(huì)影響海岸帶陸域、水域或資源，都必須在最大可行范圍內(nèi)符合獲批的州海岸帶管理項(xiàng)目的執(zhí)行政策。為此，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須在此類活動(dòng)獲批前向有關(guān)州機(jī)構(gòu)提供“一致性決定書”（Consistency Determination）。其次，任何聯(lián)邦機(jī)構(gòu)若要在海岸帶實(shí)施開發(fā)項(xiàng)目，都必須確保該項(xiàng)目在最大可行范圍內(nèi)符合獲批的州海岸帶管理項(xiàng)目的執(zhí)行政策。最后，在某個(gè)州海岸帶管理項(xiàng)目獲得美國商務(wù)部部長最終批準(zhǔn)后，任何向聯(lián)邦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)執(zhí)照或許可的活動(dòng)，無論實(shí)施地點(diǎn)在海岸帶內(nèi)或外，只要會(huì)影響該州海岸帶陸域、水域或資源，均須在申請(qǐng)中附有證書，證明所申請(qǐng)的活動(dòng)符合該獲批州海岸帶管理項(xiàng)目的執(zhí)行政策，并將以符合該項(xiàng)目的方式開展。申請(qǐng)者應(yīng)將這份證書的副本送交州政府或其指定機(jī)構(gòu)，在獲得其同意后，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)方可頒發(fā)執(zhí)照或許可。若州政府或其指定機(jī)構(gòu)在三個(gè)月內(nèi)未做出同意與否的表示，則可視為其同意。例外情況是，美國商務(wù)部部長認(rèn)為該申請(qǐng)中的每一項(xiàng)活動(dòng)均符合美國《海岸帶管理法》該條款的精神，或者屬于國家利益需求[30]。

3.3 州海岸帶管理項(xiàng)目與州其他項(xiàng)目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

為確保獲批州海岸帶管理項(xiàng)目免受州內(nèi)非海岸帶項(xiàng)目的影響，美國《海岸帶管理法》為其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)也設(shè)置了義務(wù)。當(dāng)?shù)胤秸鶕?jù)其他非海岸帶項(xiàng)目向聯(lián)邦申請(qǐng)協(xié)助時(shí)，若該申請(qǐng)發(fā)生于海岸帶內(nèi)外，會(huì)影響海岸帶的陸域、水域或自然資源，則需說明相關(guān)州政府或地方機(jī)構(gòu)如何看待該申請(qǐng)與獲批州海岸帶管理項(xiàng)目之間的關(guān)系。若所申請(qǐng)項(xiàng)目不符合州海岸帶管理項(xiàng)目的執(zhí)行政策，則無法獲得聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，除非美國商務(wù)部部長持不同觀點(diǎn)，認(rèn)為該申請(qǐng)中的每一項(xiàng)活動(dòng)均符合美國《海岸帶管理法》的相關(guān)精神，或者屬于國家利益需求[31]。簡(jiǎn)而言之，該規(guī)則告訴我們，聯(lián)邦不支持不符合獲批州海岸帶管理項(xiàng)目的其他州項(xiàng)目。

3.4 陸海的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

美國《海岸帶管理法》就需要在聯(lián)邦層面進(jìn)行陸海統(tǒng)籌的項(xiàng)目，對(duì)海岸帶管理項(xiàng)目的審批者兼“總協(xié)調(diào)人”——美國商務(wù)部部長——提出了要求。當(dāng)任何提交審批或修訂的州海岸帶管理項(xiàng)目包含涉及海岸的要求，而該海岸隸屬于受聯(lián)邦支持的國家土地使用項(xiàng)目時(shí)，美國商務(wù)部部長在批準(zhǔn)該項(xiàng)目前，應(yīng)就該州海岸帶管理項(xiàng)目中涉及這部分陸域的內(nèi)容，得到內(nèi)政部部長或其他被指派為管理該國家土地使用項(xiàng)目的聯(lián)邦部門的同意[32]。該規(guī)則告訴我們，在陸海統(tǒng)籌中，國家土地使用項(xiàng)目?jī)?yōu)先于州海岸帶管理項(xiàng)目。

4 我國海岸帶立法核心內(nèi)容的政策建議

陸海之間、部門行業(yè)之間和行政轄區(qū)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題，是長期困擾我國海岸帶管理實(shí)踐的突出問題。這一結(jié)論可以幫助我們確立我國海岸帶立法的核心內(nèi)容，即為我國海岸帶管理工作構(gòu)建一套高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。該機(jī)制是一套從原則到規(guī)則、從實(shí)體性規(guī)則到程序性規(guī)則“五臟俱全”的規(guī)則體系。在美國《海岸帶管理法》中，有關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)容占據(jù)了大量篇幅，可以被視為該法有效運(yùn)行40余年的“功臣”之一。因此，根據(jù)我國的實(shí)際國情，借鑒美國的成功經(jīng)驗(yàn)，本文嘗試從以下四個(gè)方面對(duì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的主要內(nèi)容提出政策建議，以期對(duì)海岸帶立法工作有所助益。

4.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的程序性特征

海岸帶管理需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的事項(xiàng)不僅數(shù)量巨大、種類繁多，而且情況復(fù)雜，不可能在法律層面對(duì)各類需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的事項(xiàng)及其相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方案逐一進(jìn)行規(guī)定。這既不是法律的“分內(nèi)之事”，也不是法律可以勝任的事情。某部法律的規(guī)則通常是可以適用于其適用對(duì)象整體的。這就需要立法者能夠抓住其適用對(duì)象的普遍規(guī)律，或其需要解決的問題的關(guān)鍵。

雖然我們從理論層面將海岸帶管理實(shí)踐的突出問題歸納為陸海之間、部門行業(yè)之間和行政轄區(qū)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題，但在實(shí)踐中，這三類問題常常是交叉重疊的，很多規(guī)劃、政策、項(xiàng)目和措施既需要陸海之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，也需要不同部門行業(yè)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，還涉及地方之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。例如，港口的選址既需要考慮腹地的延伸長度和輻射范圍（陸海統(tǒng)籌），也需要考慮海域使用的科學(xué)性、合理性和海洋環(huán)境保護(hù)的需求（部門行業(yè)統(tǒng)籌），還需要考慮相鄰港口的距離和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系（地方之間的統(tǒng)籌）。所以，無論是從法律操作的層面，還是從現(xiàn)實(shí)需求的層面，都需要立法者設(shè)計(jì)一套可以適用于三類統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)制，而不是為每一類問題各設(shè)計(jì)一套統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

這聽起來似乎是一項(xiàng)“不可能完成的任務(wù)”，但當(dāng)我們換一個(gè)視角，從執(zhí)行的層面去探究這個(gè)問題時(shí)，就不難發(fā)現(xiàn)，無論是陸海、部門，還是地方之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，都需要落實(shí)到一個(gè)個(gè)具體的行政機(jī)關(guān)來實(shí)施。所以，立法者需要做的是，為相關(guān)行政機(jī)關(guān)設(shè)立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的權(quán)力和義務(wù)，搭建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的平臺(tái)，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的渠道。這樣的規(guī)則，在法律規(guī)則的類別里，屬于程序性規(guī)則。因此，我國海岸帶立法中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)以程序性規(guī)則為主。

美國《海岸帶管理法》中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)則組成便是如此。前文所提到的“總協(xié)調(diào)人”和“聯(lián)絡(luò)人”制度、“聯(lián)邦一致性”制度等，均是程序性規(guī)則。該法律還規(guī)定了對(duì)“聯(lián)邦一致性”審查結(jié)論有異議的申訴程序[33]。

4.2 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的“總協(xié)調(diào)人”

海岸帶管理工作涉及部門和利益眾多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的難度很大，若無法律明確授權(quán)，各平級(jí)部門之間的協(xié)調(diào)工作很難做到穩(wěn)定而高效，該機(jī)制也難以有效運(yùn)作，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在美國《海岸帶管理法》的“協(xié)調(diào)與合作”（Coordination and Cooperation）篇章中，第一條便開宗明義地規(guī)定了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的職責(zé)歸屬，即誰是“總協(xié)調(diào)人”。這也從一個(gè)側(cè)面告訴我們，在法律中確立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)歸屬是十分必要和重要的。

那么，如此重要的角色該由誰承擔(dān)呢？海岸帶管理事務(wù)往往涉及多個(gè)職能部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)者必須具有足夠高的職權(quán)。在美國海岸帶管理制度中，直接負(fù)責(zé)海岸帶管理事務(wù)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)是海岸帶管理辦公室（Office for Coastal Management），它隸屬于美國商務(wù)部的國家海洋與大氣管理局。美國《海岸帶管理法》規(guī)定，商務(wù)部部長負(fù)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)。也就是說，擔(dān)任“總協(xié)調(diào)人”角色的既不是海岸帶管理辦公室負(fù)責(zé)人，也不是國家海洋與大氣局局長，而是更高級(jí)別的商務(wù)部部長。因此，建議我國未來的海岸帶管理法律規(guī)定自然資源部部長擔(dān)任“總協(xié)調(diào)人”，由其擔(dān)負(fù)起與國家其他職能部門進(jìn)行協(xié)商與合作的職責(zé)。這份協(xié)商與合作的職責(zé)既是“總協(xié)調(diào)人”的責(zé)任，也是他的權(quán)力，相關(guān)國家機(jī)構(gòu)應(yīng)予以配合。

4.3 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的聯(lián)絡(luò)渠道

一個(gè)機(jī)制的高效運(yùn)作，除了需要明確的職權(quán)歸屬，還需要便捷的聯(lián)絡(luò)和對(duì)接渠道。這就需要我們?cè)诤０稁Я⒎ㄖ性O(shè)立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的聯(lián)絡(luò)渠道，搭建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺(tái)?？梢詤⒖济绹淖龇?，在國家和地方各級(jí)相關(guān)職能部門設(shè)立海岸帶管理事務(wù)“聯(lián)絡(luò)人”?！奥?lián)絡(luò)人”是一種程序性的存在，它不負(fù)責(zé)對(duì)涉及海岸帶的政策、規(guī)劃和項(xiàng)目等的內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)，而是讓統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作有明確的對(duì)接人，從而提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作的效率?！奥?lián)絡(luò)人”的存在如同一個(gè)個(gè)支點(diǎn)，共同撐起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，兩點(diǎn)一線，便可以組成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)。在海岸帶管理規(guī)劃和項(xiàng)目的制定與實(shí)施過程中，可以通過該網(wǎng)絡(luò)，在最大程度上征求相關(guān)部門的意見，協(xié)調(diào)各方利益。例如，將海岸帶管理規(guī)劃和項(xiàng)目備案于各“聯(lián)絡(luò)人”處，這意味著“聯(lián)絡(luò)人”所在部門可以對(duì)該規(guī)劃和項(xiàng)目提出意見和建議，并負(fù)有盡最大可能配合該規(guī)劃和項(xiàng)目的義務(wù)。根據(jù)美國的經(jīng)驗(yàn)，除了各省份海岸帶管理部門需要設(shè)立海岸帶管理事務(wù)“聯(lián)絡(luò)人”外，凡海岸帶管理事務(wù)可能涉及的國家機(jī)構(gòu)內(nèi)均應(yīng)設(shè)立海岸帶管理事務(wù)“聯(lián)絡(luò)人”。布點(diǎn)范圍廣，意味著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的范圍廣，自然有利于確保海岸帶管理規(guī)劃和項(xiàng)目的科學(xué)性及有效實(shí)施。

4.4 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的基本規(guī)則

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行當(dāng)然要遵守諸如生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先等海岸帶管理的基本原則。然而，從運(yùn)行效率和實(shí)施效果的角度出發(fā)，還需要法律為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制規(guī)定更有針對(duì)性且更容易操作的基本規(guī)則。海岸帶管理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主要是針對(duì)在制定和實(shí)施海岸帶管理政策、項(xiàng)目和措施中發(fā)生的利益沖突問題?！翱倕f(xié)調(diào)人”并非最高決策者，當(dāng)某些職權(quán)和利益發(fā)生沖突時(shí)，還需要法律為它們之間的優(yōu)先順序確立若干基本規(guī)則。簡(jiǎn)言之，海岸帶管理法應(yīng)規(guī)定統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作須遵守的基本“排序規(guī)則”。

可以參考美國的做法，在法律中明確地方海岸帶管理項(xiàng)目與地方其他項(xiàng)目之間的優(yōu)先順序，以及地方海岸帶管理項(xiàng)目與國家土地管理項(xiàng)目之間的優(yōu)先順序。例如，我國海岸帶管理法可以規(guī)定，地方非海岸帶政策、規(guī)劃、項(xiàng)目或措施，若發(fā)生于海岸帶范圍內(nèi)，或可能對(duì)海岸帶資源與環(huán)境產(chǎn)生影響，在申請(qǐng)國家審批時(shí)，必須證明本政策、規(guī)劃、項(xiàng)目或措施不違反已經(jīng)獲批的海岸帶政策、規(guī)劃、項(xiàng)目和措施。再如，我國海岸帶管理法還可以規(guī)定，地方海岸帶政策、規(guī)劃、項(xiàng)目或措施，若涉及國家土地利用和保護(hù)政策、規(guī)劃、項(xiàng)目或措施，在申請(qǐng)國家審批時(shí)，也須證明其未與后者存在沖突。

5 結(jié)論與展望

根據(jù)中共中央和國務(wù)院的工作部署，“推動(dòng)海岸帶管理立法”是我們當(dāng)前必須開展的工作?；谖覈０稁Ч芾韺?shí)踐中的突出問題，借鑒美國海岸帶管理制度的成功經(jīng)驗(yàn)，本文提出應(yīng)以建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制為核心內(nèi)容，推進(jìn)我國海岸帶立法工作。海岸帶管理工作涉及眾多部門和多方利益，其法律制度必將是一個(gè)復(fù)雜而嚴(yán)密的規(guī)則體系。其中，作為核心內(nèi)容的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制也必將是由一系列實(shí)體性和程序性規(guī)則組成的整體。受研究階段和文章篇幅的限制，本文提出的立法建議只是整個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制這個(gè)“大機(jī)器”中的若干個(gè)“零件”，還需要更多研究成果的支撐，才能勾勒出完整的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。作者的相關(guān)研究還在持續(xù)中，也希望本文可以起到拋磚引玉的效果。