我國生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策可持續(xù)性的動力機(jī)制

焦文婷

（山西大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，山西太原 030006）

引言

生態(tài)工業(yè)園區(qū)指通過模擬自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)和能量流動特征來實現(xiàn)工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的生態(tài)轉(zhuǎn)型[1]。很多國家通過政策項目來推動生態(tài)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展[2,3]，與此同時，相關(guān)政策也成為學(xué)術(shù)界研究的熱點[4]。

已有研究顯示各國生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策呈現(xiàn)不同的時間尺度[5,6]，從短期的簡單的政策執(zhí)行，如政策標(biāo)簽的使用[7]；到長期和密集的政策變化和制度化，如法律的頒布實施[8]。然而，不同時間尺度的政策對生態(tài)工業(yè)園區(qū)的影響不同[9]，其中短期政策在一定程度上并不能有效和穩(wěn)定地促進(jìn)生態(tài)工業(yè)園區(qū)的持續(xù)進(jìn)展以及環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益的共贏，如荷蘭生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策項目只實施了四年，導(dǎo)致很多項目中斷和失敗[10]，而研究表明我國長期持久的生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策對工業(yè)園區(qū)的生態(tài)轉(zhuǎn)型起到了積極作用[11]，這指出了政策本身的可持續(xù)性對生態(tài)工業(yè)園區(qū)發(fā)展的重要性。

因此，本文引入政策可持續(xù)性概念并闡述其對生態(tài)工業(yè)園區(qū)發(fā)展的重要性，以我國生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策為例，利用事件序列分析方法(Event Sequence Analysis)，重構(gòu)我國生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策的長時期演化路徑，并分析其時間序列特征模式，由此揭示促進(jìn)我國生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策可持續(xù)性的動力機(jī)制，基于此，提出政策制定者和實施者可以通過何種途徑來提升政策的可持續(xù)性并同時有效地促進(jìn)生態(tài)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展。

1 生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策的可持續(xù)性

政策可持續(xù)性指政策在長時間尺度內(nèi)保持一定的穩(wěn)定性、連貫性和整體性[12,13]。提升政策本身的可持續(xù)性是眾多公共政策領(lǐng)域中政策制定者和實施者的關(guān)注點，尤其針對需要長時間尺度才能夠解決的環(huán)境政策問題[12]，如循環(huán)經(jīng)濟(jì)[14]和氣候變化政策[15]等。

可持續(xù)的政策支持對生態(tài)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展具有重要作用。首先，生態(tài)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展是一個長期過程，尤其是其中產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建和發(fā)展，需要長期的努力[16]。產(chǎn)業(yè)共生是生態(tài)工業(yè)園區(qū)的核心內(nèi)容之一[17]，指通過園區(qū)內(nèi)企業(yè)之間基礎(chǔ)設(shè)施的共享和副產(chǎn)品及廢棄物的交換，一家企業(yè)的廢棄物成為另一家企業(yè)的資源，從而實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏[1,18,19]。Paquin &Howard-Grenville[20]和Domenech &Davis[21]等把產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展劃分為不同的階段，在不同階段企業(yè)可能會面臨短期經(jīng)濟(jì)利益與長期環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益的沖突[22]，而短期經(jīng)濟(jì)損失可能會導(dǎo)致企業(yè)的抵制或者退出，甚至破壞已經(jīng)建立的產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)，削弱已經(jīng)取得的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益[14]。

其次，公共政策的制定和實施常常會遇到各種阻力，可能導(dǎo)致“膚淺”的政策執(zhí)行甚至是政策的失敗[12]。例如，在生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策執(zhí)行過程中，研究者發(fā)現(xiàn)生態(tài)工業(yè)園區(qū)會被當(dāng)作“區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”的政策符號來幫助地區(qū)獲取外部投資，并且在發(fā)展過程中工業(yè)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)通常比環(huán)境保護(hù)目標(biāo)獲得更多的關(guān)注[23]。因此，由于生態(tài)工業(yè)園區(qū)的長期性以及政策制定和實施的復(fù)雜性，長時期的政策支持能為企業(yè)創(chuàng)造可靠、穩(wěn)定的政策環(huán)境，這對于說服和支持企業(yè)投入更多時間、能量和資源非常重要，從而能夠有效推動工業(yè)園區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)型建設(shè)。但是，目前關(guān)于工業(yè)園區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策研究，對政策可持續(xù)性的認(rèn)識還很缺乏，尤其對促進(jìn)政策本身可持續(xù)性的動力機(jī)制的認(rèn)識匱乏。即使在公共政策研究領(lǐng)域，對于政策可持續(xù)性的研究主要集中于探究自變量，如黨政組成結(jié)構(gòu)和政策內(nèi)容設(shè)計與政策可持續(xù)性（因變量）的相關(guān)性，主要為基于變量的研究結(jié)果，也忽略了從政策的長期、動態(tài)、復(fù)雜性[24]視角入手來揭示促進(jìn)可持續(xù)的政策形成的動力機(jī)制。

因此，本文重點關(guān)注我國生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策的演化路徑，并總結(jié)其時序特征模式。政策演化的時序特征能夠反映政策制定者通過何種戰(zhàn)略和方式來保護(hù)政策并延長政策的生命力，由此能夠揭示促進(jìn)我國生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策可持續(xù)性的動力機(jī)制。

2 研究方法

考慮到政策的復(fù)雜性，本文以單個政策項目為研究邊界，選取了我國生態(tài)環(huán)境部主導(dǎo)的與商務(wù)部和科技部合作實施的生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)政策項目為主要研究對象。為了能夠重構(gòu)該政策長時期演化過程，我們采用的主要研究方法為事件序列分析方法，該方法首先在社會學(xué)和組織科學(xué)中引入，由Boons等學(xué)者將其引入產(chǎn)業(yè)共生研究領(lǐng)域[16]，且Yu[25]等學(xué)者也運(yùn)用該方法進(jìn)行了生態(tài)工業(yè)園區(qū)研究。該方法是一種長時間尺度的案例研究方法，通過追蹤事件（event）發(fā)生發(fā)展的時間序列來重構(gòu)社會系統(tǒng)或社會現(xiàn)象的發(fā)生、發(fā)展、變化、消亡的過程，并進(jìn)一步摸清其時間序列規(guī)律。研究主要分析過程為：

（1）數(shù)據(jù)搜集與梳理、建立政策事件表。數(shù)據(jù)主要來自政策文件、政府報告、新聞內(nèi)容以及領(lǐng)導(dǎo)講話等。政策文件主要從生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站數(shù)據(jù)庫進(jìn)行搜集，同時結(jié)合百度搜索引擎來進(jìn)行搜集，數(shù)據(jù)覆蓋的時間范圍為從生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策引入我國到“十二五”結(jié)束年。對搜集的文本內(nèi)容進(jìn)行編號。運(yùn)用ATLAS.ti軟件進(jìn)行編碼（coding）與內(nèi)容分析，編碼的內(nèi)容主要包括事件發(fā)生時間、事件描述、事件間聯(lián)系，從而建立政策事件時間表。

（2）重構(gòu)政策演化過程。分析政策事件之間通過政策參與者有意識建立起來的聯(lián)系，如生態(tài)工業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃的編制可能參考了之前某項具體政策綱領(lǐng)的頒布。通過政策事件表，以及Gephi軟件，重構(gòu)政策演化過程。

圖1 我國生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策演化過程分析

（3）政策事件序列特征規(guī)律判定。通過分析“斷點”（Breakpoint）與“時間區(qū)間分析方法”（Temporal Bracketing），將長時間的政策發(fā)展演化過程劃分為不同階段，在此基礎(chǔ)上分析長時期演化的政策事件的序列特征規(guī)律。

3 結(jié)果分析

通過對我國長期持久的生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策演化過程的重構(gòu)與分析，將整個演化過程劃分為兩個序列階段（圖1），每個階段包括兩個子序列，以下詳細(xì)介紹兩個階段的主要特征。

3.1 第一階段

第一階段的時間區(qū)間為從2000年6月到2007年3月。首先，浙江省衢州市對其下屬的四個工業(yè)園區(qū)開展了生態(tài)工業(yè)園區(qū)規(guī)劃工作，之后廣西貴港圍繞甘蔗制糖開展了產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃，并且成為原國家環(huán)保總局批準(zhǔn)的第一個國家級生態(tài)工業(yè)園區(qū)試點[26]。以此為標(biāo)志，原國家環(huán)?？偩肿鳛檎呦刃姓?，首次將生態(tài)工業(yè)園區(qū)這一西方概念引入我國的環(huán)境政策當(dāng)中，積極啟動了國家級生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)項目。試點園區(qū)總結(jié)提交進(jìn)展報告。通過對兩年試點經(jīng)驗的總結(jié)，原國家環(huán)?？偩钟?003年出臺了《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)申報、命名和管理規(guī)定（試行）》和《生態(tài)工業(yè)園區(qū)規(guī)劃指南（試行）》。隨后大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、蘇州高新區(qū)、蘇州工業(yè)園等多個工業(yè)園區(qū)也作為試點開始實施。與此同時，科技部啟動國家科技攻關(guān)課題“循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論與生態(tài)工業(yè)技術(shù)研究”，由中國環(huán)境科學(xué)研究院承擔(dān)，東北大學(xué)和清華大學(xué)參加，其中一項重要成果為生態(tài)工業(yè)園區(qū)的評價指標(biāo)體系。2005年4月原國家環(huán)保總局與專家組對評價指標(biāo)體系進(jìn)行了討論和評估，經(jīng)過修改調(diào)整，原國家環(huán)?？偩钟?006年分別發(fā)布了行業(yè)類、綜合類和靜脈產(chǎn)業(yè)等生態(tài)工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)（試行）。

在第一階段，生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策的制定和實施呈現(xiàn)出“單一機(jī)構(gòu)、政策學(xué)習(xí)與實驗型實施”的主要特征，即原國家環(huán)?？偩肿鳛橹饕恼咧贫ㄕ吆蛯嵤┱唛_展了生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策項目。由于生態(tài)工業(yè)園區(qū)概念是從西方引入且比較新穎，因此，政策制定與實施過程采取了實驗型實施方案，也就是通過多種途徑的政策學(xué)習(xí)來逐步進(jìn)行政策文件的頒布。整體來說，第一階段經(jīng)歷了兩輪政策學(xué)習(xí)過程（圖1），每個學(xué)習(xí)過程以政策文件的頒布與試行為結(jié)果。第一輪學(xué)習(xí)過程主要通過總結(jié)園區(qū)實踐經(jīng)驗來進(jìn)行政策的制定；第二輪學(xué)習(xí)過程主要通過科學(xué)研究與實踐經(jīng)驗總結(jié)來進(jìn)行政策文件的制定。兩輪頒布的政策文件都采用了試行的方式，以期在后續(xù)執(zhí)行過程中能夠不斷調(diào)整完善以適應(yīng)變化的政策環(huán)境。從演化角度來看，雖然第一階段呈現(xiàn)出了實驗型政策制定與實施特征，但是總體的演變趨勢由比較松散的政策實施（如前期沒有具體政策文件指導(dǎo)）向一定規(guī)范化和結(jié)構(gòu)化發(fā)展（如對申報程序、規(guī)劃指南、評估標(biāo)準(zhǔn)等的逐步規(guī)范）。

3.2 第二階段

第二階段的持續(xù)時間段為2007年4月到“十二五”規(guī)劃期間。第二階段的起始點為政策制定者從單一機(jī)構(gòu)（即原環(huán)境保護(hù)部）到原環(huán)境保護(hù)部、商務(wù)部、科技部等三部門合作成立的領(lǐng)導(dǎo)小組的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變主要是針對我國由商務(wù)部負(fù)責(zé)管理的國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和由科技部負(fù)責(zé)管理的國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的生態(tài)轉(zhuǎn)型問題。與第一階段相似，第二階段也可以劃分為兩個子序列。第一個子序列為領(lǐng)導(dǎo)小組在第一階段頒布的政策文件的基礎(chǔ)上，修訂了《生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)劃編制指南》，并作為指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)首次發(fā)布。2009年2月，原環(huán)境保護(hù)部總結(jié)了試點示范園區(qū)與示范園區(qū)的進(jìn)展，并向各園區(qū)征求對調(diào)整的綜合類生態(tài)工業(yè)園區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)的意見。在此基礎(chǔ)上，2009年6月，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《綜合類生態(tài)工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》的修改方案。第二個子序列的起始點為將低碳經(jīng)濟(jì)概念引入生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策項目中。2009年12月，領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)中加強(qiáng)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的具體要求》，要求在國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)規(guī)劃編制、年度總結(jié)、績效評估和考核驗收中納入發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容。2011年，領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，并提出“十二五”期間建設(shè)50家特色鮮明、成效顯著的國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)并基本形成促進(jìn)國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)發(fā)展的長效機(jī)制。與此同時，大量的生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)試點通過驗收獲得國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)稱號。

因此，與第一階段相比較，政策演化路徑由單一政策制定者向多部委合作治理轉(zhuǎn)變，并且以政策學(xué)習(xí)和實驗型為主的實施過程逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶒炐团c逐漸增加的行政規(guī)范化實施方法相結(jié)合。該階段的兩個子序列也表現(xiàn)出不同的演變特征。第一子序列以政策文件的修訂為主要內(nèi)容，包括對內(nèi)容（如園區(qū)規(guī)劃編制、評估標(biāo)準(zhǔn)）和對程序（如管理辦法）的修訂，修訂之后程序更加規(guī)范、內(nèi)容更加全面、標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，由此反映出在實驗型實施的基礎(chǔ)上不斷增加了行政規(guī)范化實施方法。第二子序列的主要特征為將新的當(dāng)下流行的政策元素，即低碳經(jīng)濟(jì)概念，納入生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策當(dāng)中，從而提升生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策對新形勢的適應(yīng)性。

3.3 政策可持續(xù)性動力機(jī)制：序列特征規(guī)律

我國生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策演化的主要特征為從單一機(jī)構(gòu)到多部門合作治理的轉(zhuǎn)變，以及從政策學(xué)習(xí)與實驗型實施到實驗型與行政規(guī)范化相結(jié)合的實施方式的轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)變方式提升了政策的生命力，促進(jìn)了政策的可持續(xù)性，具體來說：

首先，在政策實施初期（第一階段），由于生態(tài)工業(yè)園區(qū)概念的新穎性和政策制定者對相關(guān)知識的缺乏，以及生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策概念的實施需要企業(yè)行為發(fā)生較大改變，即從供應(yīng)鏈的上游獲取資源轉(zhuǎn)變?yōu)閺膱@區(qū)內(nèi)的臨近企業(yè)獲取資源，因此，政策的順利有效實施要求政策參與者能夠不斷收集和學(xué)習(xí)，從而將生態(tài)工業(yè)園區(qū)概念與我國國情、地區(qū)實際情形、企業(yè)發(fā)展目標(biāo)和行為聯(lián)系起來。通過自下而上的學(xué)習(xí)，政策參與者能夠設(shè)定更合理的目標(biāo)，逐步設(shè)計可行的實施程序、指導(dǎo)方針、標(biāo)準(zhǔn)和激勵措施，增加政策的適應(yīng)性，使政策能夠持續(xù)更長時間。

其次，隨著政策適應(yīng)性的不斷提升，政策目標(biāo)轉(zhuǎn)向為大規(guī)模的生態(tài)工業(yè)園區(qū)發(fā)展，而這一發(fā)展需要政策的穩(wěn)定性作為重要支撐，因此，政策實施過程中行政規(guī)范化方法逐漸增強(qiáng)，比如，穩(wěn)定的政策目標(biāo)和激勵手段、標(biāo)準(zhǔn)化的申請程序和評估標(biāo)準(zhǔn)成為了政策制定者關(guān)注的重點。與此同時，政策制定者也從兩個方面著手保持了一定程度的政策適應(yīng)性：①由于我國不同類型園區(qū)的主管部門不同，因此，從單一部門實施到三部門的合作治理能夠創(chuàng)造雙贏的局面，更好地適應(yīng)我國工業(yè)園區(qū)的管理現(xiàn)狀；②政策制定者將不同時期“流行”的政策元素加入生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策中，如低碳經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排等，由此，生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策隨著“熱點議題”的變化，可以吸引更多的政治、媒體、園區(qū)管理者和企業(yè)的關(guān)注，提升了政策的適應(yīng)性?？傮w來說，政策演化后期政策穩(wěn)定性和適應(yīng)性的有效結(jié)合，能夠提升政策的可持續(xù)性且能夠不斷促進(jìn)生態(tài)工業(yè)園區(qū)的大規(guī)模發(fā)展。

4 結(jié)論與政策啟示

政策的成功需要政策參與者長期的努力來實現(xiàn)。我國長期持久的生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策表明，從“單一政策制定者—實驗型實施方法”到“合作治理—實驗與行政實施方法相結(jié)合”的政策演變的序列特征，是實現(xiàn)我國生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策可持續(xù)性的有效路徑。這條路徑本質(zhì)上是在初始階段通過自下而上的學(xué)習(xí)策略提升政策的適應(yīng)能力，且隨著知識的積累和政策與環(huán)境之間適應(yīng)性的提升，通過增加行政手段提升政策的穩(wěn)定性，而這種穩(wěn)定性是實現(xiàn)有效政策結(jié)果的重要特質(zhì)。在穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，即在不改變關(guān)鍵政策目標(biāo)和實施方法的前提下，通過將生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策概念與其他流行的政策元素進(jìn)行結(jié)合，能夠使政策適應(yīng)不斷變化的環(huán)境。

總的來說，以上政策演化模式的序列特征是一個不斷加強(qiáng)和穩(wěn)定簡單的、嘗試性政策開端的過程，它反映了自上而下的政策規(guī)劃和自下向上實施行為之間的相互作用的良性循環(huán)。這一良性循環(huán)能夠提升生態(tài)工業(yè)園區(qū)政策的可持續(xù)性，更重要的是促進(jìn)了我國生態(tài)工業(yè)園區(qū)的積極發(fā)展。