我國(guó)開展政策環(huán)評(píng)的必要性及其基本框架研究

耿海清，李天威，徐 鶴

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012；2.生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局，北京 100035；3.南開大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，天津 300350）

引言

所謂戰(zhàn)略環(huán)評(píng)（Strategic Environmental Assessment，SEA），是指對(duì)擬議計(jì)劃、規(guī)劃、政策乃至立法等高層次決策開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過程或行為，目前已經(jīng)成為國(guó)際上比較通行的決策輔助手段。與規(guī)劃和計(jì)劃層面的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)有所不同，國(guó)際上政策環(huán)評(píng)（Policy Strategic Environmental Assessment，Policy SEA）的實(shí)踐要少得多。究其原因，主要是不同國(guó)家和地區(qū)“政策”的內(nèi)涵和外延不同，政策制定和實(shí)施過程存在差異，并且政策環(huán)評(píng)通常還會(huì)涉及比較敏感的政治問題。此外，一些國(guó)家在政策的制定過程中也會(huì)同步開展社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響綜合評(píng)價(jià)，在一定程度上已經(jīng)具備政策環(huán)評(píng)的功能。因此，世界各國(guó)對(duì)政策環(huán)評(píng)的實(shí)施普遍持謹(jǐn)慎態(tài)度，政策環(huán)評(píng)也沒有形成公認(rèn)模式。世界銀行甚至認(rèn)為政策環(huán)評(píng)本來就不應(yīng)該有固定模式和標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)成為一個(gè)面向需求的環(huán)境治理工具；如果拘泥于某種標(biāo)準(zhǔn)程式，反而會(huì)喪失其靈活性，降低其有效性[1]。迄今為止，從世界上為數(shù)不多的政策環(huán)評(píng)實(shí)踐來看，既可以是針對(duì)具體政策的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，也可以是面向決策的環(huán)境分析工具?？傮w而言，很多專家都認(rèn)為，由于政策比較特殊，政策環(huán)評(píng)的模式應(yīng)該與規(guī)劃（計(jì)劃）環(huán)評(píng)有所不同[2-6]。

1 國(guó)際上的政策環(huán)評(píng)實(shí)踐

美國(guó)1969年創(chuàng)立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度時(shí)，評(píng)價(jià)對(duì)象事實(shí)上已經(jīng)包含政策、法規(guī)等層次較高的決策。根據(jù)美國(guó)1978年頒布的《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》，其政策是指“規(guī)則、管理規(guī)定，以及根據(jù)《管理程序法》做出的正式說明、協(xié)議、國(guó)際條約、涉及聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)計(jì)劃的正式文件”。由于美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系并沒有將規(guī)劃、計(jì)劃、政策等決策與建設(shè)項(xiàng)目區(qū)別對(duì)待，因此針對(duì)政策的環(huán)境評(píng)價(jià)其實(shí)就是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)模式在政策層次的應(yīng)用，評(píng)價(jià)重點(diǎn)仍然是政策實(shí)施后對(duì)自然環(huán)境要素和敏感目標(biāo)的影響。在世界銀行的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)分類體系中，將這類評(píng)價(jià)稱作“以影響為核心”的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)[1]，類似的國(guó)家和地區(qū)還有加拿大、荷蘭、中國(guó)香港等。

與“以影響為核心”的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)相對(duì)應(yīng)，世界銀行依托其援助項(xiàng)目，從2001年起在發(fā)展中國(guó)家探索出了另外一種全新的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)模式，即“以制度為核心”的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)[7,8]。這類戰(zhàn)略環(huán)評(píng)主要針對(duì)發(fā)展中國(guó)家法制不健全、社會(huì)治理能力差、民眾環(huán)保意識(shí)低、權(quán)力尋租現(xiàn)象普遍等制度層面的問題，將制度評(píng)價(jià)作為核心內(nèi)容，而很少預(yù)測(cè)具體的環(huán)境影響。通過評(píng)價(jià)，重在提高受援國(guó)對(duì)環(huán)境優(yōu)先事項(xiàng)的關(guān)注度、壯大環(huán)境支持群體、增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任和提高社會(huì)學(xué)習(xí)能力，世界銀行將這類戰(zhàn)略環(huán)評(píng)全部歸入了政策環(huán)評(píng)的范疇。在實(shí)踐中，這類政策環(huán)評(píng)又分為兩種形式：一種有明確的評(píng)價(jià)對(duì)象，可直接稱之為政策戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（Policy SEA）；另一種則沒有具體評(píng)價(jià)對(duì)象，主要對(duì)發(fā)展中國(guó)家實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的制度能力進(jìn)行評(píng)價(jià)，世界銀行將其稱為國(guó)家環(huán)境分析（Country Environmental Analysis，CEA）。

以上兩種政策環(huán)評(píng)雖然評(píng)價(jià)模式和評(píng)價(jià)重點(diǎn)不同，但都被相應(yīng)的實(shí)施主體明確歸入了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的范疇。除此之外，還有一類評(píng)價(jià)是在政策的制定過程中綜合分析社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三個(gè)方面的影響，以此作為選擇最終決策方案的依據(jù)，其中最有代表性的是歐盟基于2009年《影響評(píng)估導(dǎo)則》對(duì)立法建議、國(guó)際協(xié)議、管理規(guī)定等開展的影響評(píng)估（Impact Assessment），美國(guó)根據(jù)12866和13563號(hào)總統(tǒng)令開展的管制影響分析（Regulatory Impact Analysis），以及我國(guó)香港特別行政區(qū)開展的可持續(xù)發(fā)展評(píng)估。這幾類評(píng)估都是針對(duì)擬議政策提出的多個(gè)方案，分別開展社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響分析、成本收益分析、利益相關(guān)者分析等工作，最后根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果綜合比較各個(gè)方案的優(yōu)劣，從而確定最優(yōu)方案。這幾類評(píng)估無論是程序、形式還是方法均與戰(zhàn)略環(huán)評(píng)非常接近，既可歸入政策分析的范疇，也可歸入政策環(huán)評(píng)的范疇。

2 我國(guó)開展政策環(huán)評(píng)的必要性分析

盡管我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法在最初起草時(shí)就包含了對(duì)部分政策開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的要求，但后來遭到一些部門和地方代表的反對(duì)而沒有入法。反對(duì)的理由主要是缺乏可操作性、沒有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、立法條件尚不成熟等。然而從目前來看，無論是提高決策科學(xué)化水平，還是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，都需要政策環(huán)評(píng)的參與。

2.1 開展政策環(huán)評(píng)可以完善決策機(jī)制

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府部門決策普遍存在程序不清晰、過程不透明、公眾參與度不高等問題，迄今仍然是比較典型的精英決策，因此防范決策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在機(jī)制不完善。在歷史上，因決策失誤導(dǎo)致重大資源環(huán)境問題的案例屢見不鮮。例如，20世紀(jì)50年代末期的“以鋼為綱”“以糧為綱”，導(dǎo)致大量原始森林被砍，毀林開荒、圍湖造地等大行其道；80年代中后期提出的“大礦大開，小礦放開，有水快流”的礦業(yè)開發(fā)政策，以及“國(guó)家、集體、個(gè)人一起上”放手發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的政策，直接造成了90年代初期“十五小”企業(yè)的盲目發(fā)展。然而，目前我國(guó)除了建設(shè)項(xiàng)目和一部分規(guī)劃被納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍外，對(duì)于其他類型決策均沒有專門的環(huán)境影響論證制度。盡管有關(guān)部門也會(huì)開展一些所謂的政策評(píng)估，但主要是政策制定機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的事后評(píng)估，并不具備從決策源頭防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的功能。

2.2 開展政策環(huán)評(píng)可以健全戰(zhàn)略環(huán)評(píng)體系

政策、規(guī)劃和計(jì)劃，是國(guó)際上公認(rèn)的三類戰(zhàn)略環(huán)評(píng)對(duì)象，而我國(guó)目前的法定評(píng)價(jià)對(duì)象僅限于規(guī)劃和計(jì)劃層次，尚未覆蓋數(shù)量眾多的其他決策。究其原因，主要是規(guī)劃和計(jì)劃的政治色彩相對(duì)較弱，內(nèi)容比較具體，對(duì)環(huán)境的影響比較直接。因此，迄今我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)無論實(shí)踐還是研究，都把規(guī)劃環(huán)評(píng)作為主體，對(duì)于政策環(huán)評(píng)只是開展過為數(shù)不多的幾個(gè)案例研究，如汽車產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)、天津市污水資源化政策環(huán)境評(píng)價(jià)、農(nóng)業(yè)政策環(huán)境評(píng)價(jià)、貿(mào)易政策環(huán)境評(píng)價(jià)等[9-11]。從方法論的角度來看，以上研究均側(cè)重于機(jī)制探討，重點(diǎn)是環(huán)境問題的政策歸因和政策對(duì)環(huán)境的影響機(jī)理分析，還沒有做到定性與定量有機(jī)結(jié)合，更沒有提出一套適合我國(guó)國(guó)情的政策環(huán)評(píng)理論框架[12-15]。因此，從建立健全我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)體系的角度出發(fā)，應(yīng)進(jìn)一步加大政策環(huán)評(píng)研究和實(shí)踐力度，這也是我國(guó)生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

2.3 開展政策環(huán)評(píng)可以落實(shí)法律提出的要求

自1996年以來，國(guó)務(wù)院多次在正式文件中提出要在重大決策制定過程中開展環(huán)境影響論證，特別是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求。在立法方面，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第十四條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見”。盡管政策制定中考慮環(huán)境問題的方式有多種，但政策環(huán)評(píng)無疑是最全面、最系統(tǒng)和最規(guī)范的一種。同時(shí)，2008年環(huán)境保護(hù)部成立時(shí)，國(guó)務(wù)院對(duì)其職責(zé)規(guī)定中就包括對(duì)重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的要求，2018年生態(tài)環(huán)境部組建后的“三定”方案中進(jìn)一步突出了這一職能。2019年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《重大行政決策程序暫行條例》明確要求決策承辦單位根據(jù)需要對(duì)決策事項(xiàng)涉及的人財(cái)物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益進(jìn)行分析預(yù)測(cè)。

綜上所述，我國(guó)推進(jìn)政策環(huán)評(píng)已經(jīng)成為一項(xiàng)非常緊迫的任務(wù)，而當(dāng)務(wù)之急是建立適合我國(guó)國(guó)情的政策環(huán)評(píng)模式，特別是要明確實(shí)施政策環(huán)評(píng)的關(guān)鍵問題。

3 我國(guó)開展政策環(huán)評(píng)的關(guān)鍵問題探討

3.1 政策環(huán)評(píng)的目標(biāo)

要系統(tǒng)設(shè)計(jì)適合我國(guó)國(guó)情的政策環(huán)評(píng)模式，必須首先明確我國(guó)開展政策環(huán)評(píng)的目的，這對(duì)于確定政策環(huán)評(píng)的重點(diǎn)、方法和程序等具有指導(dǎo)意義。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，我國(guó)實(shí)施規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的目的是預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施對(duì)環(huán)境造成不良影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，即主要考慮的是技術(shù)和事實(shí)層面的問題，在世界銀行的分類體系中仍然屬于以“影響為核心”的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。對(duì)于政策環(huán)評(píng)，由于具有一定的政治色彩，涉及的利益主體更多，適用的評(píng)價(jià)對(duì)象更加寬泛，應(yīng)同時(shí)考慮技術(shù)層面和價(jià)值層面的問題。從技術(shù)層面來講，與規(guī)劃環(huán)評(píng)并無本質(zhì)區(qū)別，主要是為了預(yù)防政策實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成不良影響。從價(jià)值層面來講，可考慮追求以下三個(gè)方面的目標(biāo)：一是健全決策機(jī)制。通過政策環(huán)評(píng)診斷決策制度、環(huán)境管理制度等方面存在的不足，為改進(jìn)制度提供依據(jù)。二是促進(jìn)環(huán)境公平。即評(píng)價(jià)擬議政策是否符合環(huán)境公平和環(huán)境正義原則，是否及時(shí)回應(yīng)了社會(huì)公眾的環(huán)境關(guān)切，是否考慮了社會(huì)弱勢(shì)群體的環(huán)境利益。三是凝聚社會(huì)共識(shí)?？蓪⒄攮h(huán)評(píng)中的公眾參與作為推進(jìn)政治民主化的重要途徑，同時(shí)爭(zhēng)取社會(huì)支持。

3.2 政策環(huán)評(píng)的對(duì)象

由于不同國(guó)家的政治制度和決策體系不同，因此“政策”的內(nèi)涵和外延并無統(tǒng)一口徑。學(xué)術(shù)領(lǐng)域同樣如此，不同學(xué)者對(duì)政策的定義也存在很大差別[16,17]。但總體來看，既可以把“政策”等同于“決策”，也可以把政策理解為某一類型的決策。就我國(guó)而言，決策從形式上可大體分為四種，分別是戰(zhàn)略、法規(guī)、規(guī)劃和規(guī)范性文件。其中，戰(zhàn)略是由黨中央、國(guó)務(wù)院等核心決策機(jī)構(gòu)制定的，事關(guān)國(guó)家發(fā)展方向和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的重大決策，如可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等。法規(guī)是由國(guó)家制定或者認(rèn)可，用于調(diào)整社會(huì)關(guān)系，并依靠國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施的社會(huì)活動(dòng)準(zhǔn)則，包括憲法、普通法律、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、行政法規(guī)、規(guī)章等。規(guī)劃是各級(jí)政府在一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)或解決特定問題而制定的行動(dòng)方案，按類別可分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。規(guī)范性文件是指各級(jí)政府部門就其權(quán)限范圍內(nèi)制發(fā)的，用于約束和規(guī)范相關(guān)主體行為的文件。

在以上四種決策形式中，由于國(guó)家戰(zhàn)略主要是方向性要求，一般沒有具體內(nèi)容，因而在實(shí)踐中很難評(píng)價(jià)。法規(guī)主要是關(guān)于當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)和辦事程序等方面的規(guī)定，與資源環(huán)境的關(guān)聯(lián)性也不強(qiáng)。與前兩類決策相比，規(guī)范性文件和規(guī)劃往往直接涉及區(qū)域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局和資源配置等，因而對(duì)環(huán)境的影響比較直接，可作為我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的重點(diǎn)對(duì)象。其中，規(guī)范性文件是我國(guó)特有的決策形式，各級(jí)政府部門均可頒布，但現(xiàn)有法律對(duì)其法律地位、制發(fā)主體、制定權(quán)限、制發(fā)程序、審查機(jī)制等尚無全面、統(tǒng)一的規(guī)定，在制定過程中容易受部門利益左右，因而更容易隱藏環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于規(guī)劃，目前“一地三域”“十個(gè)專項(xiàng)”規(guī)劃已經(jīng)被納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)法，下一階段需要重點(diǎn)推進(jìn)的是那些尚未被納入法規(guī)要求的規(guī)劃：一是重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，在形式和內(nèi)容上更像“政策”，雖然環(huán)境影響評(píng)價(jià)法提出了開展規(guī)劃環(huán)評(píng)的要求，但基本上沒有開展起來；二是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，在我國(guó)的規(guī)劃體系中屬于總體規(guī)劃，內(nèi)容極其廣泛，對(duì)其他各類專項(xiàng)規(guī)劃均有指導(dǎo)作用，目前尚未被環(huán)境影響評(píng)價(jià)法包含；三是區(qū)域規(guī)劃，主要針對(duì)跨行政區(qū)的特定區(qū)域，是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細(xì)化和落實(shí)，這類規(guī)劃也沒有被環(huán)境影響評(píng)價(jià)法包含。

基于以上考慮，兼顧人們對(duì)“政策”的一般理解和國(guó)際上的通行做法，我國(guó)政策環(huán)評(píng)對(duì)象在狹義上應(yīng)包含政府部門的三類主要決策形式，按優(yōu)先順序分別為規(guī)范性文件、規(guī)章和行政法規(guī)，特別是《重大行政決策程序暫行條例》中的“重大決策事項(xiàng)”。此外，由于國(guó)際上一般將規(guī)劃環(huán)評(píng)之外，針對(duì)更高層次決策的環(huán)境評(píng)價(jià)統(tǒng)統(tǒng)歸入政策環(huán)評(píng)范疇，因此我國(guó)可將沒有被納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的地方政府規(guī)章、部門規(guī)章、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、普通法律、國(guó)家戰(zhàn)略以及在形式和內(nèi)容上更像政策的規(guī)劃作為廣義上的政策環(huán)評(píng)對(duì)象（圖1）。事實(shí)上，以上決策在制定過程中，也并非完全沒有考慮環(huán)境后果，只是在程序、形式、深度等方面還有較大改進(jìn)空間，其獨(dú)立性也需要進(jìn)一步增強(qiáng)。當(dāng)然，這里所說的廣義政策環(huán)評(píng)在形式上也會(huì)更加多樣。

圖1 我國(guó)的政策環(huán)評(píng)廣義對(duì)象及其推進(jìn)路徑

3.3 政策環(huán)評(píng)的重點(diǎn)

世界銀行將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)分為“以影響為核心”的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和“以制度為核心”的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)兩大類別，這對(duì)于我國(guó)確定政策環(huán)評(píng)的重點(diǎn)內(nèi)容具有啟示意義[1,7,8]。我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，環(huán)境保護(hù)制度體系盡管沒有西方發(fā)達(dá)國(guó)家那么完善，但要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于其他發(fā)展中國(guó)家。此外，考慮到中國(guó)防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)生態(tài)文明制度體系的任務(wù)都很緊迫，政策環(huán)評(píng)應(yīng)同時(shí)兼顧影響評(píng)價(jià)和制度評(píng)價(jià)兩個(gè)方面（圖2）。對(duì)于具體政策來說，在評(píng)價(jià)過程中是影響評(píng)價(jià)多一些還是制度評(píng)價(jià)多一些，應(yīng)根據(jù)決策的性質(zhì)、類型和層次等確定。一般來說，決策的層次越高，政治色彩越強(qiáng)，涉及的利益主體越多，就越應(yīng)側(cè)重于制度評(píng)價(jià)。相反，決策的層次越低，越偏重于具體的開發(fā)行為，就應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)影響評(píng)價(jià)。具體而言，對(duì)于法律、行政法規(guī)和規(guī)章，由于主要是關(guān)于程序和當(dāng)事人權(quán)利、責(zé)任等方面的規(guī)定，因此可把制度評(píng)價(jià)作為核心，適當(dāng)兼顧環(huán)境影響。對(duì)于國(guó)家戰(zhàn)略、規(guī)范性文件、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等，由于內(nèi)容比較廣泛，既包含制度建設(shè)方面的內(nèi)容，也包含區(qū)域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源配置問題，因而可同時(shí)把影響評(píng)價(jià)和制度評(píng)價(jià)作為重點(diǎn)。對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)法已經(jīng)覆蓋的“一地三域”和“十個(gè)專項(xiàng)”類規(guī)劃，以及具體的建設(shè)項(xiàng)目，在實(shí)際工作中一直就是以“影響評(píng)價(jià)”為核心，今后可將制度評(píng)價(jià)作為補(bǔ)充。

圖2 我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)序列及其評(píng)價(jià)重點(diǎn)

對(duì)于政策環(huán)評(píng)中的影響評(píng)價(jià)，應(yīng)聚焦主要問題，并體現(xiàn)出專業(yè)化和快速化的特點(diǎn)。為此，首先應(yīng)追求有限目標(biāo)，重點(diǎn)聚焦政策所涉及的區(qū)域或產(chǎn)業(yè)定位、規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)、時(shí)序等重大問題和關(guān)鍵問題；在評(píng)價(jià)內(nèi)容上，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政策實(shí)施的累積影響、長(zhǎng)期影響、人群健康影響、對(duì)生態(tài)安全的影響，以及與國(guó)家主要戰(zhàn)略意圖的協(xié)調(diào)性等。對(duì)于制度評(píng)價(jià)，應(yīng)基于政策實(shí)施后可能導(dǎo)致的重大資源環(huán)境問題，評(píng)價(jià)現(xiàn)有制度體系的應(yīng)對(duì)能力，分析存在的主要問題，提出改進(jìn)和完善制度、體制和機(jī)制的建議。

3.4 政策環(huán)評(píng)的程序

一般而言，政策制定大致包括問題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、方案比選、政策發(fā)布、政策執(zhí)行、政策評(píng)估（事后）、政策調(diào)整等幾個(gè)階段。政策環(huán)評(píng)應(yīng)緊密圍繞以上環(huán)節(jié)開展工作，與政策過程充分融合，發(fā)揮好決策輔助功能（圖3）。具體而言，在政策問題界定階段，政策環(huán)評(píng)的主要任務(wù)是識(shí)別與擬議政策相關(guān)的資源環(huán)境問題，并分析其背后的制度原因。在政策目標(biāo)確立階段，政策環(huán)評(píng)應(yīng)組織主要利益相關(guān)方，對(duì)識(shí)別出來的主要環(huán)境問題，以及政策目標(biāo)中隱含的環(huán)境問題進(jìn)行討論，確定政策環(huán)評(píng)的重點(diǎn)或優(yōu)先事項(xiàng)。在政策方案設(shè)計(jì)階段，政策環(huán)評(píng)應(yīng)重點(diǎn)發(fā)揮提供環(huán)境信息、提出環(huán)境基線、篩查環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和參與方案設(shè)計(jì)的作用。與西方國(guó)家不同的是，我國(guó)的很多政策在制定過程中并沒有備選方案，那么政策環(huán)評(píng)就需要針對(duì)建議方案開展上述工作，盡量消除或減少政策方案隱藏的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。如果建議方案可能導(dǎo)致重大資源環(huán)境問題，政策環(huán)評(píng)就應(yīng)在早期階段提出否定或調(diào)整意見。在政策方案的比選階段，政策環(huán)評(píng)需要分別從環(huán)境影響和制度保障兩個(gè)方面入手，對(duì)各個(gè)備選方案進(jìn)行評(píng)價(jià)。如果沒有備選方案，那么就只對(duì)建議方案開展評(píng)價(jià)。對(duì)于影響評(píng)價(jià)，應(yīng)針對(duì)評(píng)價(jià)重點(diǎn)，著重分析政策實(shí)施后可能導(dǎo)致的重大資源環(huán)境問題；對(duì)于制度評(píng)價(jià)，應(yīng)針對(duì)政策實(shí)施后可能導(dǎo)致的重大資源環(huán)境問題，分析現(xiàn)有制度的應(yīng)對(duì)能力。最后在以上分析的基礎(chǔ)上，一方面要根據(jù)影響評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)政策方案進(jìn)行優(yōu)化，并提出預(yù)防和減緩不良環(huán)境影響的對(duì)策建議；另一方面要指出現(xiàn)有制度，特別是環(huán)境管理制度存在的主要問題，提出改進(jìn)建議。在政策方案執(zhí)行階段，政策環(huán)評(píng)的主要任務(wù)是推動(dòng)環(huán)境問題主流化，同時(shí)監(jiān)測(cè)政策實(shí)施的實(shí)際影響，適時(shí)開展跟蹤評(píng)價(jià)，并對(duì)下一輪政策的制定提出建議。

圖3 我國(guó)政策戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)程序

4 討論

黨中央要求把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，政策環(huán)評(píng)是一個(gè)很好的切入點(diǎn)。本文結(jié)合我國(guó)決策體系特點(diǎn)闡述了開展政策環(huán)評(píng)的必要性、目標(biāo)、對(duì)象、重點(diǎn)、程序等關(guān)鍵問題，提出了開展政策環(huán)評(píng)的基本框架。然而，要想把政策環(huán)評(píng)納入決策程序，還需從法規(guī)層面明確提出開展政策環(huán)評(píng)的要求，同時(shí)加強(qiáng)技術(shù)方法、案例示范等方面的研究。