我國中小城市集中供熱管理日常問題及對策研究

李楠

摘 要：隨著我國環(huán)境治理工作的持續(xù)推進，我國城鎮(zhèn)居民集中供熱體制改革步伐逐漸加快，并取得了較好的發(fā)展成果。隨著市場化經(jīng)營體制變革的不斷完善以及人民生活水平的提高，我國城市集中供暖的管理優(yōu)化以及服務質(zhì)量越來越受到關注。為了更好地提高中小城市的供熱質(zhì)量，保障民生，也為了更好地完善城市集中供熱體制，我們有必要就我國中小城市集中供熱管理進行問題和對策探討?；诖耍疚氖紫日撌隽宋覈行〕鞘屑泄峁芾韱栴}，在此基礎上就當前存在于管理的日常問題進行了對策探討。

關鍵詞：中小城市；集中供熱；管理；問題；對策

城市集中供熱簡單來說是指把熱電聯(lián)產(chǎn)、區(qū)域鍋爐、工業(yè)余熱等熱源通過熱網(wǎng)向用戶提供供熱。城市集中供熱不僅能夠有效滿足城市居民的供熱需求，還能夠為城市建設提供發(fā)展空間，在有效利用資源的基礎上，達到節(jié)約能源、減少環(huán)境污染、實現(xiàn)社會在經(jīng)濟效益、環(huán)境效益以及民生效益的共贏，促進城市建設的可持續(xù)發(fā)展。隨著我國城鎮(zhèn)集中供熱規(guī)模的不斷擴大，完善城鎮(zhèn)集中供熱管理體系成為學術研究的重要課題，中小城市集中供熱管理較為薄弱，因此加強中小城市集中供熱管理的共性問題分析以及對策研究在當前具有重要的現(xiàn)實意義。

1 我國中小城市集中供熱管理日常問題分析

1.1 企業(yè)服務管理方面

第一，中小城市集中供熱企業(yè)服務質(zhì)量不高。主要體現(xiàn)為供熱服務水平較低，檢測供熱問題以及對于用戶的供熱解答、維修需求等存在服務態(tài)度不好，服務滯后甚至出現(xiàn)埋單的現(xiàn)象。與此同時，供熱企業(yè)存在熱源和供熱管網(wǎng)老化、老舊樓區(qū)供熱設施以及住宅保溫性能較差，直接影響了區(qū)域居民住宅溫度不達標等問題。此外，新建成的小區(qū)居民供暖問題層出不窮，開發(fā)建設單位以及小區(qū)物業(yè)供暖服務工作不到位。根據(jù)有關調(diào)查顯示，城市集中供熱服務質(zhì)量投入事件已經(jīng)成為居高不下的民生問題。

第二，供熱行業(yè)服務標準等制度體系建設滯后，進度緩慢。建設滯后以及建設進度緩慢是當前存在于中小城市集中供熱服務評估體系的主要問題。究其緣由，一方面由于集中供熱市場化經(jīng)營體制改革推行時間較短，供熱服務標準化工作經(jīng)驗不足，與用戶參與猛增、用戶需求多樣等顯示要求呈現(xiàn)出較大的供需矛盾。另一方面，供熱行業(yè)服務標準體系雖然取得了較好的建設成效，但是突出缺陷或者說并沒有解決好突出存在的現(xiàn)實問題，從現(xiàn)有標準化評估體系建設缺陷來說，最明顯的缺陷體現(xiàn)在服務標準的定性化占比較大，定量化標準制定不足，由此導致服務標準可依據(jù)性較低，人為操作的空間較大，進而帶來供熱企業(yè)服務自主性權力較大，考核難，不規(guī)范問題較多。直接影響用戶所享受的服務效果。

第三，成本倒掛，需大于供。成本倒掛與需大于供放在一起，是當前集中供熱的基本窘境。首先，供熱企業(yè)的成本管理問題。成本價格倒掛并不是優(yōu)化內(nèi)部管理就能夠?qū)崿F(xiàn)的，當前市場的供熱價格政府管控較為嚴格，而市場供熱價格偏低的現(xiàn)實使得供熱企業(yè)即便有好的內(nèi)部成本控制，仍然不能夠解決企業(yè)連續(xù)虧損的現(xiàn)實問題。再加上供熱設施的改造、增值稅政策以及混合股份的供熱企業(yè)體制，更加重了供熱企業(yè)的虧損局勢。其次，需大于供。由于近些年城市集中供暖面積的大幅度上漲以及改燃工作的政策要求，供熱企業(yè)一方面要解決供暖面積不斷上漲的問題增添熱源比如臨時鍋爐，一方面又要面對供暖企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，比如節(jié)能降耗，煤改氣等。熱源方式多樣，但是整體熱源建設滯后，供熱熱源缺口較大，此外，需求面積規(guī)模激增也帶來了供暖不均衡的問題。

1.2 政府監(jiān)管方面

第一，監(jiān)管制度不健全。中小城市集中供熱政府監(jiān)管制度不健全主要體現(xiàn)在：首先，相關的監(jiān)管法規(guī)制度不健全。中小城市集中供熱方面的法規(guī)和政策文件之間系統(tǒng)性不強，突出體現(xiàn)在與上級相關政策、行政法規(guī)的執(zhí)行上存在時間差，造成實際工作中操作依據(jù)不清問題。此外，由于集中供熱相關法規(guī)層次較低，缺乏部門之間政策和工作的協(xié)調(diào)，操作空間不足，執(zhí)行效果參差不齊。

第二，監(jiān)管權責不清。我國集中供熱行政管理一般都設有專門的政府組織機構，而其他政府部門也多有涉及到集中供熱的行政管理職權。各政府管理機構間沒有明確的職權邊界，而且往往缺乏協(xié)商，各自為政，各自帶頭搞建設，造成城市供熱建設多頭管理，責任主體不明，監(jiān)管缺位或者越位問題嚴重。此外，政府與供熱企業(yè)間存在著混合經(jīng)營的問題，政府既是行業(yè)監(jiān)管的主體，同時也參與供熱企業(yè)的管理中，導致監(jiān)管乏力，權威性不足。

第三，監(jiān)管手段單一。我國中小城市都已由原來的福利性供熱體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌?jīng)營體制的體制變革，但是政府對于集中供暖企業(yè)的監(jiān)管依然停留在行政監(jiān)管單一監(jiān)管形式上，而市場化經(jīng)營體制要求政府在宏觀調(diào)控上應該側重強調(diào)對企業(yè)市場激勵機制監(jiān)管方式上，而不是直接的行政管理上。究其緣由，一方面由于我國集中供暖企業(yè)性質(zhì)問題。受傳統(tǒng)經(jīng)濟學理論的影響，基于關系民生保障和社會穩(wěn)定以及改革初期的時間考量，集中供暖行業(yè)應該由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，以便于政府的規(guī)劃監(jiān)管。而隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和完善，缺乏市場激勵機制的問題逐漸凸顯出來。另一方面，政企關系問題。供暖企業(yè)缺乏自主經(jīng)營權，沒有市場主體地位，且處于行業(yè)壟斷地位，企業(yè)的虧損以及改造等建設可以依靠政府財政補貼為后盾，沒有經(jīng)營風險，不存在自由競爭的市場狀態(tài)。因此企業(yè)虧損有恃無恐，可以不用考慮服務問題以及經(jīng)營管理問題，而政府只能依靠行政干涉進行監(jiān)管。

2 我國中小城市集中供熱管理日常問題的解決對策

2.1 企業(yè)服務質(zhì)量與管理優(yōu)化上

第一，有效解決供需失衡問題。首先，擴大行業(yè)規(guī)模。隨著新型城鎮(zhèn)化建設以及振興鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施，中小城市集中供熱將會更加普及，將會有更多的城鄉(xiāng)結合部納入集中供熱的范圍內(nèi)。對此，供熱企業(yè)要依據(jù)政府集中供熱的城市規(guī)劃要求，加快完善多樣式的供熱方式，繼續(xù)擴大供熱行業(yè)規(guī)模，提高供熱能力。與此同時，加強在環(huán)保治理的基礎上增加有效供熱供給，使用清潔能源，改造節(jié)能技術，優(yōu)化節(jié)能管理。把政府的政策性補貼優(yōu)先解決企業(yè)節(jié)能技術問題，確保集中供熱行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。其次，加強聯(lián)網(wǎng)調(diào)峰建設。針對供熱企業(yè)項目建設周期長的問題以及供熱緊張問題。要加快聯(lián)網(wǎng)調(diào)峰建設，引入先進管理系統(tǒng)，將現(xiàn)有主干供熱網(wǎng)連接成網(wǎng)，既能夠有效減少管網(wǎng)事故的發(fā)生，又能夠有針對性地調(diào)配熱源，優(yōu)化資源配置，提升供暖質(zhì)量。

第二，提高供熱企業(yè)的服務質(zhì)量。首先，加快行業(yè)供熱服務評估標準化體系的建設。組織專家團隊對城市供暖服務評估標準進行研究，積極借鑒國內(nèi)外城市集中供暖的服務標準化經(jīng)驗，根據(jù)城市供暖現(xiàn)狀和發(fā)展目標，科學適當?shù)卮_定服務評估標準。對于中小城市，依據(jù)城市生活水平、居民收入、供暖基礎設施建設建立最底層的服務評估標準，著重量化指標建設。企業(yè)服務規(guī)范和信息公開化，確立企業(yè)的服務機構，加快信息服務平臺建設，完善企業(yè)服務維修、管網(wǎng)監(jiān)測、測溫等日常服務規(guī)范，提高維修人員以及客服人員的執(zhí)業(yè)素養(yǎng)。與此同時，針對用戶過失導致的供熱服務糾紛，出臺相應的法律法規(guī)，確定違規(guī)行為的法律民事責任。

第三，著力解決企業(yè)連年虧損問題。企業(yè)連年虧損包括供熱價格機制缺乏靈活性以及企業(yè)經(jīng)營激勵不足兩個方面。對此，首先積極組建專家團隊進行供熱價格的調(diào)整，合理確定供熱價格，建立靈活市場化的供熱價格機制，比如借鑒香港中華電力公司的虧損和盈利累積到一定限度后通過分攤給消費者，實現(xiàn)虧損的價格統(tǒng)一不變的規(guī)定限制。其次，進行供暖企業(yè)經(jīng)營激勵體制改革，以激勵對象的高度參與、企業(yè)發(fā)展與員工發(fā)展綁定為激勵效果，推行股份激勵計劃或者虛擬股份激勵計劃等激勵形式。把企業(yè)還給市場。

2.2 政府監(jiān)管完善上

第一，健全集中供熱監(jiān)管的法規(guī)體系。城市集中供熱關系到越來越多的城市居民供熱需求，關系到供熱行業(yè)和市場的健康發(fā)展?；诖?，關于集中供熱的政府監(jiān)管應該從立法層次進行進一步的規(guī)范。中小城市集中供熱是我國城市供熱的主體，各地應該加快在經(jīng)營制度、供熱服務質(zhì)量考核、政府定價機制及其信息公開機制上進行法規(guī)條文的確立。與此同時，規(guī)范關于城市供熱服務質(zhì)量標準、居民住宅供熱室溫測量規(guī)范以及第三方測溫辦法和供熱格式化合同文本，規(guī)范供熱雙方的行為，營造立法環(huán)境。

第二，完善監(jiān)管環(huán)境。改變政府行政管理的單一監(jiān)管方式，把行政直接管理變?yōu)殚g接管理，厘清政府與集中供熱企業(yè)的關系，以特許經(jīng)營授權制度為依據(jù)，明確政府與供熱企業(yè)的權責范圍。建立規(guī)范有效的進入和退出機制，實現(xiàn)對壟斷行業(yè)的監(jiān)管，提高監(jiān)管的有效性。根據(jù)中小城市集中供熱行業(yè)企業(yè)特點，依據(jù)建設部制定的特許經(jīng)營協(xié)議示范文本，進行違約退出機制的相關規(guī)定調(diào)整，在保障城市居民供暖的前提下，進行違約整改，違約整改不達標的可以采取供暖季后退出機制的相關內(nèi)容執(zhí)行。

第三，構建社會監(jiān)督體系。社會監(jiān)督是政府監(jiān)督、企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督之外的監(jiān)督方式，是反應民生問題，解決民生問題的重要方式。人民生活對于城市集中供暖服務質(zhì)量的關注，要求我們構建社會監(jiān)督體系。以群眾滿意度為標準，確定社會監(jiān)督的第三方代理評估機構，以人大常委會為上層組織，授權特定機構進行社會監(jiān)督的權力，定期組織專業(yè)人員進行區(qū)域性的供暖服務質(zhì)量調(diào)研活動。為了進一步保障社會監(jiān)督，政府、企業(yè)要對社會監(jiān)督的調(diào)研信息進行公開回復，確立必要的信息交換機制。開通綠色通道，對于社會反響強烈的供熱問題進行政府、企業(yè)責問。

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