國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)探析

孫輝

摘要：深化國(guó)資國(guó)企改革是發(fā)揮國(guó)有企業(yè)中流砥柱作用的重大舉措，也是帶動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要手段。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)以“管資本”為主國(guó)資管理的重要抓手，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)企快速發(fā)展和引領(lǐng)作用的重要推力。隨著深化改革不斷深入，政策將更加明朗，試點(diǎn)將不斷增加，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司將逐漸成為國(guó)有資本管理的主要形式。本文通過(guò)對(duì)該項(xiàng)改革試點(diǎn)政策背景、試點(diǎn)企業(yè)運(yùn)行情況的簡(jiǎn)要分析，總結(jié)試點(diǎn)路徑及內(nèi)容，提出改革試點(diǎn)建議，以期為改革試點(diǎn)提供參考。

關(guān)鍵詞：國(guó)有投資；運(yùn)營(yíng)公司；國(guó)企；改革試點(diǎn)

一、國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)背景

（一）國(guó)家進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)的重要地位

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告—《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗》中指出：深化國(guó)有企業(yè)改革，完善各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理體制，推動(dòng)國(guó)有資本更多投向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。

（二）國(guó)家提出改革試點(diǎn)思路

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。

（三）國(guó)家不斷出臺(tái)改革試點(diǎn)政策

在黨中央明確提出了成立若干國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司之后，國(guó)家先后又發(fā)布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)）、《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕63號(hào)）和《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2018〕23號(hào)）等一系列改革文件，進(jìn)一步明確組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的目標(biāo)、原則、內(nèi)容和實(shí)施步驟等內(nèi)容，為下一步全面推廣改革試點(diǎn)奠定了基礎(chǔ)。

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司主要分為兩類(lèi)，第一類(lèi)是國(guó)有資本投資公司，主要以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、優(yōu)化國(guó)有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，在關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，按照政府確定的國(guó)有資本布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化要求，以對(duì)戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，通過(guò)開(kāi)展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運(yùn)作等，發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚、化解過(guò)剩產(chǎn)能和轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育核心競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力，積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，著力提升國(guó)有資本控制力、影響力；第二類(lèi)是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，主要以提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率、提高國(guó)有資本回報(bào)為目標(biāo)，以財(cái)務(wù)性持股為主，通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、基金投資、培育孵化、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等方式，盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本合理流動(dòng)和保值增值。

二、改革試點(diǎn)的目的及意義

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是推動(dòng)向“管資本為主”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵舉措；同時(shí)，也是國(guó)有資本進(jìn)一步優(yōu)化布局的重要途徑之一。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司可以有效規(guī)避政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，并將以前國(guó)資管理體制的兩層級(jí)架構(gòu)，轉(zhuǎn)化為國(guó)資監(jiān)管三層級(jí)架構(gòu)。國(guó)資委的監(jiān)管職能依然保留，但其管人、管事、管資產(chǎn)三項(xiàng)職能下移至國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)之間，形成一個(gè)夾層公司——也就是國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，其組織形式由“國(guó)資委—國(guó)有企業(yè)”轉(zhuǎn)變成“國(guó)資委—投資、運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”。

三、改革試點(diǎn)進(jìn)展情況

2016年以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)組織實(shí)施了國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司“2+8”試點(diǎn)，即誠(chéng)通集團(tuán)、中國(guó)國(guó)新2家運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，國(guó)投、中糧集團(tuán)、神華集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中國(guó)五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)、保利集團(tuán)等8家投資公司試點(diǎn)。2016年，10家試點(diǎn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額2450 億元，較上年增加765 億元，同比增加45%；2017年，10家試點(diǎn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額3056億元，同比增長(zhǎng)25%，連續(xù)兩年明顯高于央企平均水平。

四、改革試點(diǎn)模式

（一）改革試點(diǎn)可選擇模式

從目前改革試點(diǎn)情況看，基本是原國(guó)企集團(tuán)進(jìn)行改組試點(diǎn)，如國(guó)家央企的“2+8”改革試點(diǎn)，以及北京首旅集團(tuán)的改革試點(diǎn)。但從理論上分析，新設(shè)控股公司進(jìn)行改革試點(diǎn)也是可行方式之一。

（二）改革試點(diǎn)模式分析

1.改革試點(diǎn)模式：原有國(guó)有集團(tuán)直接改革試點(diǎn)

優(yōu)勢(shì)：（1）直接試點(diǎn)可減少整合、重組及審批程序，短時(shí)間內(nèi)可取得試點(diǎn)效果；（2）減少新增企業(yè)層級(jí)，避免管理風(fēng)險(xiǎn)；（3）符合國(guó)家試點(diǎn)政策；（4）可盡快實(shí)現(xiàn)以管資本為主的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。

劣勢(shì)：需要調(diào)整職能和機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)、職能和人員調(diào)整將減緩試點(diǎn)效果。

適合試點(diǎn)企業(yè)：在試點(diǎn)階段，選擇該種模式是比較符合政策訴求，且試點(diǎn)企業(yè)具備戰(zhàn)略、整合、重組、管理等能力。該種模式適合總部管控能力強(qiáng)，下屬企業(yè)平臺(tái)建設(shè)比較規(guī)范的國(guó)企集團(tuán)。

2.試點(diǎn)模式：新設(shè)集團(tuán)改革試點(diǎn)

優(yōu)勢(shì)：（1）符合國(guó)家試點(diǎn)政策；（2）可整合相對(duì)復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，橫向整合效果明顯；（3）有利于國(guó)有集團(tuán)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

劣勢(shì)：（1）整合重組復(fù)雜，審批程序較長(zhǎng)，短時(shí)間內(nèi)難以取得試點(diǎn)效果；（2）新增企業(yè)層級(jí)，增加管理風(fēng)險(xiǎn)；（3）涉及利益平衡，協(xié)調(diào)難度較大，需要國(guó)資委積極協(xié)調(diào)。

適合試點(diǎn)企業(yè)：在試點(diǎn)階段，該種模式基本沒(méi)有出現(xiàn)。該種模式適合產(chǎn)業(yè)相對(duì)分散、主業(yè)不集中，各國(guó)企集團(tuán)實(shí)力及能力不突出，且需要建立產(chǎn)業(yè)集團(tuán)區(qū)隔管理的改革試點(diǎn)。

五、改革試點(diǎn)建議

在實(shí)施改革試點(diǎn)過(guò)程中，建議在以下幾個(gè)方面深入推進(jìn)改革。

（一）明確集團(tuán)總部定位，實(shí)施總部機(jī)構(gòu)、職能改革

適應(yīng)改革試點(diǎn)需要，逐步完善頭腦型總部建設(shè)；根據(jù)改革試點(diǎn)方向，明確集團(tuán)總部定位，調(diào)整職能機(jī)構(gòu)，發(fā)揮總部核心功能和戰(zhàn)略管理作用。

（二）實(shí)施董事會(huì)改革，完善公司治理架構(gòu)

積極開(kāi)展董事會(huì)改革試點(diǎn)，真正發(fā)揮外部（獨(dú)立）董事作用，完善公司治理結(jié)構(gòu)，完善戰(zhàn)略、投資、薪酬、提名、審計(jì)等委員會(huì)等議事規(guī)則。明確完善董事會(huì)、黨委常委會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)的審批權(quán)限，建立科學(xué)、有效的決策體系。

（三）科學(xué)授權(quán)管理改革，有效提高工作效率

梳理集團(tuán)、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、所屬企業(yè)之間授權(quán)管理清單，明確審批權(quán)限，實(shí)施有效放權(quán)，放管結(jié)合，提高工作效率。

（四）實(shí)施產(chǎn)業(yè)重組與調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

根據(jù)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的劃分，進(jìn)一步梳理集團(tuán)各項(xiàng)業(yè)務(wù)，實(shí)施優(yōu)化重組，充分發(fā)揮資源整合作用，實(shí)現(xiàn)資源高效利用。

（五）實(shí)施劣勢(shì)企業(yè)壓減退出，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展

按照“有所為、有所不為”的原則，進(jìn)一步梳理集團(tuán)及所屬企業(yè)業(yè)務(wù)，貫徹落實(shí)集團(tuán)壓減工作，實(shí)施瘦身健體。

（六）建立并完善績(jī)效考核體系，激發(fā)各層人員的工作積極性

績(jī)效考核是管理的重要環(huán)節(jié)，一方面，要制定科學(xué)的績(jī)效考核方法；另一方面，要實(shí)施一企一策、有針對(duì)性的考核措施。

（七）實(shí)施人事、薪酬等改革，建立市場(chǎng)化人才機(jī)制

具體包括市場(chǎng)化選聘人才、職業(yè)經(jīng)理人以及市場(chǎng)化薪酬等改革，吸引并發(fā)揮人才的積極作用，促進(jìn)企業(yè)快速高質(zhì)量發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)：改革開(kāi)放40年來(lái)，各類(lèi)所有制企業(yè)實(shí)現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)和融合發(fā)展。隨著本輪深化國(guó)資國(guó)企改革的不斷深入，要建立“以管資本為主”的國(guó)資管理體系，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)是重要的抓手和實(shí)現(xiàn)路徑，也為進(jìn)一步推進(jìn)混合所有制改革奠定了基礎(chǔ)，改革試點(diǎn)后將會(huì)全面予以推廣。