“一帶一路”背景下我國(guó)旅游外交管理頂層設(shè)計(jì)研究

舒光美

現(xiàn)階段，我國(guó)已經(jīng)步入大旅游時(shí)代，出境和入境旅游市場(chǎng)發(fā)展迅速，旅游外交成為當(dāng)前我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的重要特征，而且其也是“一帶一路”倡議下我國(guó)外交工作的重要組成部分。旅游外交頂層設(shè)計(jì)需要充分發(fā)揮全國(guó)人大及相關(guān)政府部門的作用，確定發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)管理，增加公眾參與，同時(shí)依靠公共外交資源，構(gòu)建全民旅游外交統(tǒng)籌管理體系新格局。

一、學(xué)術(shù)史回顧

一直以來，“旅游”的政治屬性都是國(guó)內(nèi)外旅游業(yè)學(xué)界探討的問題之一，人們的探討對(duì)旅游與外交關(guān)系有過涉及，但卻未能提出具體可行的“旅游外交”的運(yùn)行機(jī)制，Rob Krores研究了旅游在冷戰(zhàn)期間國(guó)際關(guān)系中的外交功能，但未明確提出旅游外交的概念。國(guó)內(nèi)學(xué)界一直以“旅游外事功能”來代替“旅游外交”，且研究成果甚少，高舜禮對(duì)我國(guó)旅游對(duì)外開放戰(zhàn)略做過研究，但視角主要集中在單向?qū)ν忾_放政策研究層面，我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者范世平在《中國(guó)大陸旅游外交政策之研究：以出境旅游發(fā)展為例》一文中對(duì)我國(guó)出境旅游市場(chǎng)發(fā)展與外交政策進(jìn)行了關(guān)聯(lián)研究，其著眼于出境旅游于外交政策的單向互動(dòng)，未能對(duì)入境旅游與旅游外交進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析。梅毅首先完整提出了“旅游外交”的概念內(nèi)涵，并在他的博士論文《旅游外交與中國(guó)和平發(fā)展》提出了旅游外交對(duì)我國(guó)發(fā)展的重要意義和影響層面分析。此后很少有學(xué)者研究“旅游外交”問題，隨著“一帶一路”倡議的提出以及2015年全國(guó)旅游工作會(huì)議對(duì)“旅游外交”的正式提出，對(duì)旅游外交研究的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義得到了凸顯，深入研究旅游外交的內(nèi)涵、特征與管理體制則變得更為迫切，學(xué)界就其意義等進(jìn)行研究的角度有所豐富、深度有所加深，鄒統(tǒng)釬、胡瑩在《“一帶一路”旅游外交戰(zhàn)略：模式與展望》主要從旅游外交對(duì)外實(shí)施的角度進(jìn)行了分析，王鵬飛、魏翔在《旅游外交與構(gòu)建我國(guó)新型國(guó)際關(guān)系問題探析》指出加強(qiáng)旅游外交頂層設(shè)計(jì)的重要性。但對(duì)旅游外交如何加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，整合國(guó)內(nèi)立法管理體系，使之更加高效運(yùn)行，為我國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略實(shí)施發(fā)揮更大的作用，這一方面的研究尚不多見，本文力圖在這方面做出探索。

二、加強(qiáng)旅游外交整合體系構(gòu)建的背景分析

20世紀(jì)90年代初，旅游業(yè)就已成為世界經(jīng)濟(jì)中發(fā)展勢(shì)頭最強(qiáng)勁和規(guī)模最大的產(chǎn)業(yè)。據(jù)世界旅游組織預(yù)測(cè)，到2020年，全球?qū)⒔哟?6億國(guó)際旅游者，旅游業(yè)日益成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要標(biāo)志。在全球政治經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中，我國(guó)出入境旅游交往日益增多。國(guó)家旅游局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年我國(guó)旅游總?cè)藬?shù)共有50億人次，入境旅游人次1.39億人次，出境旅游人次1.29億人次，出境旅游人次和消費(fèi)均位于世界首位。早在2011年，我國(guó)人均GDP就已超過5 000美元，正式邁入“大旅游時(shí)代”，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》《國(guó)民旅游休閑綱要（2013-2020年）》出臺(tái)、“一帶一路”倡議提出與實(shí)施后，國(guó)內(nèi)外民眾旅游交流快速發(fā)展，入境國(guó)際游客和中國(guó)出境游客成為當(dāng)前我國(guó)外交領(lǐng)域面對(duì)的新領(lǐng)域?qū)ο蟆?015年全國(guó)旅游工作會(huì)議上正式提出“旅游外交”的概念，2016年底國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出“實(shí)施旅游外交戰(zhàn)略”。2017年，在“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇上，國(guó)家旅游局預(yù)測(cè)，在整個(gè)“十三五”期間，我國(guó)可以為“一帶一路”國(guó)家區(qū)域總共輸送1.5億人次游客和2 000多億美元的旅游消費(fèi)支出，也會(huì)吸引“一帶一路”沿線國(guó)家8 500萬人次的國(guó)際游客，約1 100億美元的旅游收入，旅游外交發(fā)展?jié)摿薮?。如何?chuàng)新外交思維，構(gòu)建中國(guó)特色的旅游外交體系，有效引導(dǎo)本國(guó)及國(guó)際旅游者的行為和感知，服務(wù)于國(guó)家安全利益為核心的整體外交戰(zhàn)略，將是當(dāng)前旅游業(yè)急需解決的問題。

三、旅游外交內(nèi)涵及特點(diǎn)分析

旅游外交是一國(guó)為影響外國(guó)公眾，通過旅游交往，加強(qiáng)國(guó)民間交流，增進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際理解，提高本國(guó)的國(guó)家形象和國(guó)際影響力，進(jìn)而增進(jìn)本國(guó)國(guó)家利益的外交方式。與傳統(tǒng)外交方式比較，旅游外交具備“軟”“巧”“活”的特性，通過本國(guó)游客“走出去”和外國(guó)游客“請(qǐng)進(jìn)來”的雙向交往方式，強(qiáng)調(diào)雙向交流與相互影響，同時(shí)發(fā)揮旅游外交的溢出效應(yīng)，促進(jìn)本國(guó)和外國(guó)政府及民眾的全方位交流。旅游外交具有如下特點(diǎn)。

（一）全國(guó)人大戰(zhàn)略指導(dǎo)

旅游外交參與主體和受眾是國(guó)內(nèi)和國(guó)外的社會(huì)精英和普通群眾。在我國(guó)現(xiàn)有的政治體制中，全國(guó)人大和地方各級(jí)人大是集中代表人民意愿的權(quán)利機(jī)構(gòu)，以此為代表的各級(jí)人大權(quán)力機(jī)構(gòu)是旅游外交的指導(dǎo)者，其從宏觀和戰(zhàn)略層面指導(dǎo)各級(jí)政府部門實(shí)施旅游外交工作，同時(shí)通過立法授權(quán)政府具體部門執(zhí)行旅游外交相關(guān)工作。

（二）政府部門實(shí)際主導(dǎo)

作為我國(guó)政治體制中行政權(quán)力和事務(wù)的實(shí)施者，政府部門具體負(fù)責(zé)旅游外交工作的組織體系構(gòu)建、工作機(jī)制設(shè)計(jì)和程序安排。在旅游外交具體實(shí)施過程中，政府是主導(dǎo)，普通群眾是根本和基石，作為政府行政機(jī)構(gòu)的外交部、旅游局則是旅游外交工作的具體執(zhí)行者，在各級(jí)人大部門的指導(dǎo)下工作，兩者相輔相成，共同作用，協(xié)同發(fā)揮政府在政策制定、信息交流、人員往來等方面的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)旅游國(guó)際交往與溝通，增進(jìn)國(guó)家、人民間的互信與友誼。

（三）全國(guó)民眾主體參與

旅游外交主要是以他國(guó)民眾為主體，但同時(shí)也離不開本國(guó)民眾的參與，人民之間的友好交流更容易增進(jìn)各國(guó)人民間的友誼，這種基層民意會(huì)影響國(guó)家間的關(guān)系。因此，在旅游外交的實(shí)施過程中，政府只是充當(dāng)宏觀管理和協(xié)調(diào)角色，具體的實(shí)踐主體還是以本國(guó)民眾為主，采取的是政府指導(dǎo)下的民間外交形式，旅游外交的實(shí)施者、參與者和受惠方都以非政府組織和個(gè)人為主，旅游外交服務(wù)人民，人民充分參與促進(jìn)旅游外交。

（四）國(guó)際雙向互動(dòng)交流

旅游外交政策的實(shí)施不是單向過程，政府相關(guān)部門既是旅游外交的制定者，同時(shí)也是民眾旅游外交的協(xié)調(diào)者和服務(wù)者;民眾既扮演著旅游外交執(zhí)行者和受動(dòng)者的角色，也能通過各種途徑會(huì)不同程度地影響或參與旅游外交政策的修訂。政府與民眾在旅游外交過程中均肩負(fù)著制定者和執(zhí)行者的雙重角色，為此雙方需要加強(qiáng)互動(dòng)交流，合力促進(jìn)旅游外交的發(fā)展。

（五）多元效應(yīng)統(tǒng)籌兼顧

旅游交流已經(jīng)越來越成為一種國(guó)家間普遍的交往方式，對(duì)國(guó)家利益的影響也越來越大，旅游業(yè)發(fā)展可以加強(qiáng)兩國(guó)間的復(fù)合依存關(guān)系，同時(shí)也能促進(jìn)國(guó)際社會(huì)穩(wěn)定和民眾交流，所以旅游業(yè)發(fā)展是各國(guó)內(nèi)政和外交戰(zhàn)略的組成部分。因此，各國(guó)政府更加重視旅游業(yè)的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)功能，積極推進(jìn)旅游外交以達(dá)到實(shí)現(xiàn)本國(guó)國(guó)家利益和外交訴求的目的。此外，旅游對(duì)外活動(dòng)能夠作為國(guó)家外交營(yíng)造民意基礎(chǔ)和友好氛圍、為中外關(guān)系順利發(fā)展做良好的鋪墊。而且旅游也是各國(guó)民眾的基本需求和權(quán)利，對(duì)于各國(guó)政府來講，利用旅游外交等手段，積極發(fā)展旅游業(yè)，可以滿足人民對(duì)旅游的基本需求，實(shí)現(xiàn)良好的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和文化效應(yīng)。

四、新形勢(shì)下旅游外交獨(dú)特功能分析

（一）旅游外交可充分發(fā)揮旅游的文化政治功能屬性

旅游被譽(yù)為“和平的使者”和“友誼的橋梁”，具有公共外交的某些特性，相對(duì)于其他外交形式，旅游外交擁有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，習(xí)近平主席在2013中俄旅游年開幕式上指出：“旅游是傳播文明、交流文化、增進(jìn)友誼的橋梁，是人民生活水平提高的一個(gè)重要指標(biāo)，出國(guó)旅游更為廣大民眾所向往，是增強(qiáng)人們親近感的最好方式?！苯刂?017年底，共有153個(gè)國(guó)家和地區(qū)成為我國(guó)公民出境旅游目的地，我國(guó)國(guó)際旅游交流日益頻繁。旅游業(yè)是新時(shí)期我國(guó)加強(qiáng)與世界聯(lián)系的重要平臺(tái)，也是構(gòu)建有中國(guó)特色外交體系的重要環(huán)節(jié)，在旅游業(yè)快速發(fā)展中，旅游外交的獨(dú)特作用得到進(jìn)一步凸顯。在對(duì)外交往中，每位民眾都是外交家，充當(dāng)對(duì)外交往的使者和橋梁，作為一國(guó)文化軟實(shí)力的移動(dòng)平臺(tái)，個(gè)人與國(guó)家協(xié)調(diào)配合，更能在國(guó)際舞臺(tái)上展現(xiàn)中華民族的形象和風(fēng)范。出國(guó)旅游的中國(guó)公民，是中華文明傳播的移動(dòng)載體，對(duì)于推動(dòng)和塑造中國(guó)形象、提升國(guó)家軟實(shí)力都具有重要意義。

（二）旅游外交可作為我國(guó)傳統(tǒng)外交的有益補(bǔ)充

在“一帶一路”倡議背景下，國(guó)際旅游的外交功能不斷顯現(xiàn)。據(jù)國(guó)家旅游局統(tǒng)計(jì)，2015年我國(guó)出境旅游人數(shù)達(dá)到1.2億人次，出境市場(chǎng)境外消費(fèi)1 045億美元，出境旅游成為世界旅游經(jīng)濟(jì)的新引擎，國(guó)際旅游已成為我國(guó)外交的重要資產(chǎn)，此外，2015年入境旅游的外國(guó)游客達(dá)到2 598.54萬人次。發(fā)展國(guó)際旅游，為我國(guó)向外國(guó)游客展示中華獨(dú)特的自然和人文風(fēng)光、傳播中國(guó)聲音、講好中國(guó)故事、增進(jìn)中外人民友誼創(chuàng)造了良好的條件。旅游外交既有傳統(tǒng)外交的政治內(nèi)涵，也有獨(dú)特的文化屬性，合理有效運(yùn)用好旅游外交，將會(huì)有利于我國(guó)整體外交的開展，并能為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造更好的國(guó)際環(huán)境，有利于我國(guó)的國(guó)家安全和和平發(fā)展大局。近年來，出國(guó)旅游公民出現(xiàn)不文明行為、消費(fèi)欺詐、搶劫綁架等問題，嚴(yán)重影響了國(guó)民旅游權(quán)益和中國(guó)形象，在此情況下，要處理好諸多對(duì)外事務(wù)，單靠政府外事部門已不能滿足新形勢(shì)的需要，而且國(guó)民對(duì)旅游外交及相關(guān)問題關(guān)注度也日益提高。因此，我國(guó)需要在不斷變化發(fā)展的形勢(shì)下加強(qiáng)對(duì)旅游外交的研究和指導(dǎo)，建立旅游外交體系，有序引導(dǎo)國(guó)際旅游業(yè)的健康發(fā)展，以服務(wù)于我國(guó)的整體國(guó)家利益，夯實(shí)外交基礎(chǔ)，造福人民。

（三）旅游外交可有力推動(dòng)我國(guó)“一帶一路”建設(shè)

“一帶一路”建設(shè)是我國(guó)國(guó)家發(fā)展的新倡議，對(duì)我國(guó)與相關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)合作和人文交流具有重要的指導(dǎo)意義?！耙粠б宦贰币哉邷贤ā⒃O(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通為主要內(nèi)容，打造政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容的利益共同體、責(zé)任共同體和命運(yùn)共同體，是多元立體的合作新模式。“民心相通，旅游先通”，因此，在倡議實(shí)施過程中，跨國(guó)旅游合作環(huán)節(jié)必不可少，應(yīng)發(fā)揮文化旅游的橋梁功能和探路作用。由于跨國(guó)合作涉及各國(guó)中央與地方政府部門、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)體公民等多方面，合作內(nèi)容包含政策、法律、信息、教育和人才等眾多領(lǐng)域，所以需要建立成熟的旅游外交體系，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)民間人文交流和旅游交往，增進(jìn)各國(guó)民眾間的理解和信任，為新絲路建設(shè)增加潤(rùn)滑劑，以推動(dòng)各國(guó)在“一帶一路”建設(shè)上的合作，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

五、旅游外交管理頂層設(shè)計(jì)分析

（一）我國(guó)旅游外交管理體系現(xiàn)狀分析

由于旅游外交在國(guó)內(nèi)外都是一項(xiàng)新的課題，所以國(guó)際社會(huì)尚沒有一套成熟的旅游外交管理體系。改革開放以來，我國(guó)旅游業(yè)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展和進(jìn)步，旅游業(yè)由政治接待型向經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)型，經(jīng)濟(jì)功能性質(zhì)日益明顯，這大大促進(jìn)了近幾十年我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步，國(guó)內(nèi)外交流日益頻繁，旅游外交將成為我國(guó)積極的外交戰(zhàn)略資產(chǎn)。但同時(shí)，旅游局和各級(jí)旅游行政管理部門已不能有效應(yīng)對(duì)旅游業(yè)出現(xiàn)的新情況，而且出現(xiàn)了新的問題：旅游業(yè)管理體制不健全滋生了行業(yè)亂象;旅游業(yè)過分追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視其本身具有的社會(huì)屬性;旅游業(yè)快速擴(kuò)張損害了旅游活動(dòng)的文化休閑性;旅游業(yè)本身的政治功能被擱置，甚至被否定;旅游業(yè)本身具備的社會(huì)文化、政治和經(jīng)濟(jì)功能是我國(guó)重新審視和發(fā)展旅游業(yè)的基點(diǎn)，旅游外交作為國(guó)家未來的一項(xiàng)積極戰(zhàn)略，與其相關(guān)的政策體系和管理機(jī)制建設(shè)成為我國(guó)首要解決的問題。

（二）我國(guó)旅游外交管理頂層設(shè)計(jì)思路分析

1.盡早確立旅游外交國(guó)家戰(zhàn)略，做好旅游外交中長(zhǎng)期規(guī)劃的研究和制訂。為有效應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，我國(guó)外交應(yīng)積極面對(duì)，主動(dòng)適應(yīng)發(fā)展變化的國(guó)際社會(huì)，為“一帶一路”倡議的推動(dòng)和實(shí)施掃清障礙。面對(duì)國(guó)際旅游的多重功能，外交部作為我國(guó)外交事務(wù)的主管機(jī)構(gòu)，及時(shí)把握當(dāng)前大旅游時(shí)代外交的特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)旅游外交相關(guān)問題的預(yù)判和分析，牽頭國(guó)家旅游局、商務(wù)部等部門，做好旅游外交國(guó)家戰(zhàn)略的先期調(diào)研、設(shè)計(jì)工作，盡早制訂旅游外交國(guó)家戰(zhàn)略方案，并由全國(guó)人大審議確定，論證和決策工作由全國(guó)人大常委會(huì)及財(cái)經(jīng)委員會(huì)、外事委員會(huì)為主，輔以新的旅游外交工作小組，共同完成。全國(guó)人大要立足我國(guó)的國(guó)情和國(guó)際形勢(shì)的變化，保持好與外交部、商務(wù)部、國(guó)家旅游局和駐外使領(lǐng)館等部門和機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，并做好與網(wǎng)絡(luò)、電視臺(tái)等傳媒機(jī)構(gòu)的密切溝通，協(xié)調(diào)整合各方信息及資源，掌握旅游外交領(lǐng)域最新情況，主導(dǎo)規(guī)劃和戰(zhàn)略的確定，這樣可以有效克服部門利益之爭(zhēng)，避免出現(xiàn)部門利益法制化的傾向，最大限度地保障法律的公正、公平，增強(qiáng)法律的權(quán)威性，其中，全國(guó)人大制定《旅游法》就是成功的實(shí)例。20世紀(jì)90年代初，由國(guó)家旅游局牽頭起草的《旅游法》由于種種原因被擱置，2009年，由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委牽頭，23個(gè)部門和有關(guān)專家重新啟動(dòng)《旅游法》的立法，并于2013年正式實(shí)施。從《旅游法》出臺(tái)過程可以看出，在立法過程中全國(guó)人大具有重要的權(quán)力和民意基礎(chǔ)，旅游外交需要充分發(fā)揮全國(guó)人民代表大會(huì)的作用，對(duì)旅游外交相關(guān)問題進(jìn)行充分的調(diào)研和商談，集思廣益，然后經(jīng)過公開、反復(fù)的答辯質(zhì)詢程序，反復(fù)、慎重地考量旅游外交領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題和觀點(diǎn)，克服個(gè)別民意可能出現(xiàn)的無知、恣意等負(fù)面影響，在民主決策的基礎(chǔ)上制定我國(guó)旅游外交中長(zhǎng)期戰(zhàn)略的研究和規(guī)劃，對(duì)旅游政策協(xié)調(diào)、游客權(quán)利保護(hù)、旅游品質(zhì)提升和國(guó)民旅游素質(zhì)教育等多個(gè)領(lǐng)域形成廣泛的共識(shí)，確定科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)的旅游外交戰(zhàn)略方向。

2.加強(qiáng)旅游外交立法和決策工作，構(gòu)建“以民為本”的旅游外交參與機(jī)制。為了促進(jìn)旅游外交的有序發(fā)展，我國(guó)應(yīng)盡快采取以法制建設(shè)促規(guī)范管理的發(fā)展道路。在旅游業(yè)發(fā)展的背景下，健全的旅游立法是旅游業(yè)健康發(fā)展的法制前提和保障。旅游立法工作是憲法賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)的重要權(quán)能，全國(guó)人大及其常委會(huì)可通過制定與旅游外交有關(guān)的法律，監(jiān)督、調(diào)控旅游行業(yè)的市場(chǎng)秩序，保障國(guó)民旅游和國(guó)際游客的合法權(quán)益，進(jìn)而對(duì)國(guó)家的對(duì)外交往政策發(fā)揮實(shí)際影響，實(shí)現(xiàn)我國(guó)旅游外交與國(guó)家戰(zhàn)略的有機(jī)結(jié)合。

日本早在1963年就出臺(tái)了《觀光基本法》，2003年提出了“觀光立國(guó)”的基本國(guó)策，日本國(guó)會(huì)在2006年通過了《推進(jìn)觀光立國(guó)基本法》，2007年出臺(tái)了《推進(jìn)觀光立國(guó)基本計(jì)劃》，對(duì)實(shí)現(xiàn)觀光立國(guó)的基本方針，各具體目標(biāo)，資源、文物的保護(hù)、利用和開發(fā)，人才培養(yǎng)，國(guó)際間合作，中央政府各部門、地方政府、民間團(tuán)體和居民分工參與，加快旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)帶薪休假等制度建設(shè)，確保旅游者利益和安全等方面都提出了具體可行的計(jì)劃和實(shí)施意見。

我國(guó)可以借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以旅游法為核心，形成和完善我國(guó)的旅游法律制度，通過對(duì)旅游國(guó)際交流行為立法規(guī)范，使人民做出有序參與和實(shí)踐旅游行為，同時(shí)進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，依法治旅，法制興旅，加快旅游強(qiáng)國(guó)建設(shè)步伐。

3.加強(qiáng)旅游外交協(xié)調(diào)及監(jiān)督，提升旅游外交的實(shí)效。對(duì)于旅游外交的執(zhí)行效果，需要加強(qiáng)監(jiān)督。全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)的一切對(duì)外事務(wù)享有依法監(jiān)督權(quán)，國(guó)家黨政機(jī)關(guān)也有義務(wù)主動(dòng)、自覺地接受全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督。由于各種原因，目前我國(guó)人大監(jiān)督的意識(shí)不夠強(qiáng)、人大監(jiān)督的程序缺乏具體操作性、人大監(jiān)督主體不夠清晰、人大監(jiān)督人員素質(zhì)不夠高，人大對(duì)外交的監(jiān)督不夠有力。旅游立法通過后，要在全社會(huì)廣泛宣傳、教育，從輿論上進(jìn)行引導(dǎo)，各地方政府及其旅游主管部門作為具體執(zhí)行部門，應(yīng)確保相關(guān)法律的有效實(shí)施。全國(guó)人大及地方人大的相關(guān)職能部門需要制定操作性強(qiáng)、公開透明的監(jiān)督機(jī)制，定期對(duì)涉及旅游外交事務(wù)加強(qiáng)監(jiān)督考核，加強(qiáng)對(duì)旅游局、移民、海關(guān)、邊檢、警察和安保等相關(guān)部門的工作監(jiān)督，查看旅游法規(guī)和政策的執(zhí)行情況，保障旅游外交工作的實(shí)際成效。2006年，國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)公民出境旅游文明行為指南》《中國(guó)公民國(guó)內(nèi)旅游文明行為公約》，但對(duì)游客國(guó)內(nèi)外旅游的規(guī)范和促進(jìn)效果不明顯，因此，全國(guó)人大應(yīng)監(jiān)督相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)及政策的落實(shí)執(zhí)行，既要重視對(duì)中國(guó)游客的教育引導(dǎo)，也要督促政府相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)，牽頭成立“中國(guó)游客海外維權(quán)應(yīng)急處理中心”等機(jī)構(gòu)，保障中國(guó)游客境外旅游合法權(quán)益，使開展旅游成為國(guó)民文明、健康、安全和快樂的生活方式。

此外，當(dāng)前外交活動(dòng)呈多元化發(fā)展趨勢(shì)，正從傳統(tǒng)的政治與安全領(lǐng)域等擴(kuò)散到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、旅游、環(huán)境和醫(yī)療等領(lǐng)域，參與外交的主體也大大增加，議會(huì)、政黨、政府的不同部門、次國(guó)家行為體、非政府組織、公民個(gè)人都成為了對(duì)外交往的實(shí)施者，形成了議會(huì)外交、首腦外交、政黨外交和民間外交等外交形式，構(gòu)成了多元化的總體外交格局。全國(guó)人大作為人民意志的體現(xiàn)和最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)最好的執(zhí)行者，在這種情況下，必須整合管理各部門、各渠道、各層級(jí)的對(duì)外旅游交往，加強(qiáng)外交行為體之間的協(xié)調(diào)，整合各種外交資源，以提高旅游外交的總體實(shí)效，更好地維護(hù)和拓展中國(guó)的國(guó)家利益。全國(guó)人大及其常委會(huì)還可以通過質(zhì)詢、選舉、罷免和特定問題調(diào)查等方式監(jiān)督上述機(jī)構(gòu)的對(duì)外交往行為，確保所有外交行為體的對(duì)外旅游政策及行為不偏離國(guó)家外交的總體軌道，并能起到相互配合、相互促進(jìn)的作用。

4.積極開展旅游外交，開創(chuàng)全方位、多層次“全民外交”新格局。旅游外交與公共外交具有某些相同或相近的特性，所以在旅游外交統(tǒng)籌管理過程中，可以借鑒我國(guó)公共外交體系的實(shí)施管理體系。旅游外交作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要建立全方位、立體化、多層次的工作格局，目前，全國(guó)政協(xié)、外交部等均設(shè)有公共外交專門機(jī)構(gòu)大力推動(dòng)本項(xiàng)工作，中國(guó)公共外交協(xié)會(huì)于2012年年底成立;此前，廣東、上海、天津等不少地方也成立了公共外交協(xié)會(huì)。目前，公共外交蓬勃發(fā)展，但缺乏協(xié)調(diào)，且主要集中在政府及官方機(jī)構(gòu)，公民的參與度不高。為此，首先，全國(guó)人大作為全國(guó)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)組成一個(gè)跨部門的“旅游外交戰(zhàn)略委員會(huì)”，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方資源，依托各級(jí)公共外交資源，使各方通力配合，逐漸形成外交部及國(guó)家旅游局等政府部門引導(dǎo)、旅游企業(yè)參與、不同層次民眾實(shí)施的旅游外交機(jī)構(gòu)體系，指導(dǎo)旅游公共外交工作的開展;其次，全國(guó)人大應(yīng)在推動(dòng)旅游公共外交工作中發(fā)揮縱向推進(jìn)作用，可在各級(jí)人大設(shè)立負(fù)責(zé)旅游公共外交的工作小組，由工作小組負(fù)責(zé)向公眾培訓(xùn)旅游及外事知識(shí)和常識(shí)，讓旅游公共外交更接地氣，并增強(qiáng)全民旅游外交意識(shí);另外，全國(guó)人大及地方人大，可制定適合全國(guó)及地方的公共外交的法規(guī)條文，引導(dǎo)和規(guī)范我國(guó)政府和公民的旅游公共外交行為，并定期監(jiān)督、質(zhì)詢各級(jí)政府及機(jī)構(gòu)在旅游公共外交實(shí)施成效，檢查、督促旅游公共外交工作的落實(shí)。

六、結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)的發(fā)展和生活水平的提高，旅游越來越成為人民的基本需求，國(guó)內(nèi)外人民交流也日益頻繁，旅游外交在國(guó)際關(guān)系中也將會(huì)發(fā)揮越來越大的作用。因此，對(duì)于旅游外交管理頂層設(shè)計(jì)，不應(yīng)將其當(dāng)作特定時(shí)期國(guó)家政策予以應(yīng)對(duì)，而應(yīng)從戰(zhàn)略高度和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度盡早謀劃和布局，樹立“旅游外交一盤棋”的整體思路，促成多方參與，加強(qiáng)體系制定、執(zhí)行、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等各環(huán)節(jié)運(yùn)作，為我國(guó)“一帶一路”倡議的成功實(shí)施、小康社會(huì)的全面建成做出新貢獻(xiàn)。

（作者單位：廣州商學(xué)院旅游學(xué)院）