農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中的利益博弈及困境分析

陳玲

[摘|菀猐以安徽省T市M村的經(jīng)驗材料為基礎(chǔ)，探討了農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的實踐邏輯，通過對該項政策運行中的各個行動主體間利益博弈機制的分析，來解釋農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)政策的內(nèi)在困境及成因。研究表明，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的困境是各個行動主體之間進(jìn)行利益博弈的結(jié)果。在圍繞農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的博弈中，資本和權(quán)力占據(jù)著優(yōu)勢，而部分農(nóng)民尤其是純農(nóng)戶的利益一定程度受損，國家的預(yù)期目標(biāo)未得到有效實現(xiàn)。因此，在農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中，如何保護(hù)廣大普通農(nóng)民的利益，考驗著中央和地方政府的政策安排。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地；大規(guī)模流轉(zhuǎn)；利益主體；家庭農(nóng)場；中農(nóng)

[中圖分類號] F301.3[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1008-4479（2019）01-0120-09

一、引言

實行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是中國執(zhí)政黨孜孜以求的目標(biāo)。新中國成立后，農(nóng)村僅僅經(jīng)歷了短暫的土地私有階段，就進(jìn)入了農(nóng)業(yè)集體化經(jīng)營的嶄新時期。時至20世紀(jì)70年代末，人民公社體制走向終結(jié)，農(nóng)村興起了包產(chǎn)到戶的改革浪潮。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，有關(guān)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主張再次在政學(xué)兩界浮現(xiàn)。1984年，中央1號文件提出：“鼓勵土地逐步向種田能手集中。”隨后，在農(nóng)業(yè)部的推動下，各級地方政府開始探索農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化之路。①國家也制定了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的各種政策措施。

2008年10月，中共中央十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出：“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體，……發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)結(jié)構(gòu)升級，扶持壯大龍頭企業(yè)?！?013年中央一號文件強調(diào)要“引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。此后歷年的中央一號文件中，都有關(guān)于積極引導(dǎo)或鼓勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的條款。2017年10月，黨的十九大報告再次強調(diào)“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”。在中央政策文件的指引下，各地探索土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的步伐進(jìn)一步加快。②

不過，當(dāng)農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)在全國眾多地區(qū)紛紛上演的同時，許多學(xué)者卻發(fā)現(xiàn)該項政策的推進(jìn)并未如預(yù)期那樣順利。比如，一些規(guī)模經(jīng)營大戶和公司企業(yè)的績效不容樂觀；一些農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營大戶和企業(yè)并沒有將主要精力用在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和追求經(jīng)濟效益上，而是以套取國家政策補貼為目標(biāo)；還有一些公司企業(yè)改變了土地用途，背離了國家的糧食安全目標(biāo)等等[1～2]。凡此種種表明，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)政策的績效跟決策者的預(yù)期存在一定差距。那么，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)政策為何會陷入困境？支配這一政策運作的內(nèi)在邏輯何在？對這些問題的探討，構(gòu)成了本文的主要旨趣。跟已有研究多從經(jīng)營績效和政治社會后果等方面來對農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)展開批判性討論不同，本文著力探討農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的實踐邏輯，通過對該項政策運行中的各個行動主體之間利益博弈關(guān)系的分析，來解釋農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)政策的內(nèi)在困境及成因。

本文的資料主要來源于筆者及所在研究團隊在安徽省T市S鎮(zhèn)M村的實地調(diào)查。調(diào)查時主要采用深度訪談和參與觀察的方式。M村擁有土地9000多畝，人口4100人。自2009年開始，M村開展了土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)工作。至2012年底，M村土地全部流轉(zhuǎn)完畢。

二、農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中的利益主體

要理解農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)政策的實踐邏輯，就必須厘清其中的各方利益主體及其相互關(guān)系。在農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中，顯而易見的利益主體是擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)土地的大戶、公司（資本），即流出方和流入方。除此之外，還有村干部（村集體）、地方政府和國家（中央）。下文將對各利益主體的行為邏輯進(jìn)行詳細(xì)闡釋。

（一）國家

學(xué)界諸多研究已表明，國家在農(nóng)地制度變遷中發(fā)揮著重要作用[3～4]。在農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)問題上，國家也同樣扮演著重要角色。國家在農(nóng)地大規(guī)模經(jīng)營上主要考慮三方面的收益：一是保障糧食安全問題；二是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提升國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力；三是促進(jìn)農(nóng)民增收。

糧食安全問題事關(guān)國計民生。黨的十九大報告強調(diào)：“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！笨梢哉f，“保證糧食安全是中央的第一責(zé)任，也是最大的利益所在”[5]。農(nóng)村改革近四十年來，非農(nóng)就業(yè)機會大量增加導(dǎo)致大面積農(nóng)田拋荒和粗放式經(jīng)營，讓中央對糧食安全問題產(chǎn)生憂慮。此外，中國小規(guī)模分散家庭經(jīng)營的現(xiàn)狀確實在一定程度上制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)產(chǎn)品缺乏國際競爭力。尤其是中國加入WTO后，國外物美價廉的農(nóng)產(chǎn)品不斷沖擊著國內(nèi)市場。欲改變現(xiàn)狀，推動土地規(guī)模流轉(zhuǎn)是一種較優(yōu)選擇。

不過，國家在考慮農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)可能帶來的潛在收益時，也要顧及這一政策的政治社會風(fēng)險。如果國家放開或者推動大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)，則很可能威脅到農(nóng)村社會穩(wěn)定。在大量外出務(wù)工農(nóng)民無法在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)和收入的情況下，任何不可預(yù)期的經(jīng)濟波動都可能帶來嚴(yán)重的災(zāi)難。一旦農(nóng)民失去土地，不能返鄉(xiāng)種地，將造成更多的不穩(wěn)定因素。

所以，在農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)問題上，國家始終沒有完全“開口子”。早在2001年，中央第18號文件就強調(diào)：“為防止企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村圈地，不鼓勵工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，也不允許城市居民到農(nóng)村購買土地。”但“不鼓勵”并非完全明令禁止，這給地方政府提供了自由操作和變通的空間。同時，國家也可通過各地自主開展試驗來考量和檢驗這一政策的績效。

近幾年來，國家在土地流轉(zhuǎn)問題上顯得比以前更為積極。在2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，中央提出要建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等各種方式推動土地流轉(zhuǎn)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。2013年中央一號文件則強調(diào)要鼓勵和支持承包地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)。盡管國家沒有明確提出實施農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，但卻給各地以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的名義推動大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了更大的操作空間。于是，近幾年在全國眾多地區(qū)都紛紛開展了各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)試驗，其重要內(nèi)容就是推動大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)。此外，農(nóng)業(yè)部每年表彰的“種糧大戶”實際上是國家從側(cè)面鼓勵農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的一種方式。

為了支持各地開展試驗，國家給這些試驗區(qū)提供了大量的財政支持，制定了許多優(yōu)惠政策。比如，政府對流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)到一定規(guī)模的大戶給予財政補貼，并提供農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)機械配套。凡此種種表明，國家在農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)問題上越來越積極。

當(dāng)然，國家對農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)并非絲毫不存在戒備之心。中央反復(fù)強調(diào)“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿，不得硬性下指標(biāo)、強制推動。盡快制定工商資本租賃農(nóng)地的準(zhǔn)入和監(jiān)管辦法，嚴(yán)禁擅自改變農(nóng)業(yè)用途”（2015年中央一號文件）。但在實踐中，因為各種因素的影響（比如鄉(xiāng)土社會中的人情關(guān)系、面子和地方勢力等），很多農(nóng)民盡管表面上是自愿流轉(zhuǎn)土地，但實際上是在鄉(xiāng)村干部做了大量工作、大勢已去之后才被迫流轉(zhuǎn)的。在目前鄉(xiāng)村社會環(huán)境下，個體農(nóng)戶往往難以招架住權(quán)力與資本的合謀。地方政府、公司企業(yè)可以想盡各種辦法來讓農(nóng)民“自愿”流轉(zhuǎn)土地。

（二）地方政府

在“推動土地規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”熱潮涌現(xiàn)的大背景下，全國眾多地方政府紛紛效仿，鼓勵公司企業(yè)到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地。這不僅有利于獲取更好的政績，而且可以獲得更多的財政稅收。在招商引資環(huán)境日益惡劣、競爭壓力越來越大的情況下，地方政府為了將公司企業(yè)吸引至本地來流轉(zhuǎn)土地，往往積極幫助公司企業(yè)做農(nóng)民的工作，力勸他們流轉(zhuǎn)土地。為了迎合公司企業(yè)的需求，地方政府甚至盡量壓低土地流轉(zhuǎn)的價格。對于少數(shù)不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，他們還請來地方灰色勢力介入[6]。

可見，國家對糧食安全的憂慮與地方政府的招商引資動力結(jié)合在一起。地方政府與國家追求的目標(biāo)并非完全一致，造成了一定的目標(biāo)偏差。

（三）村干部

盡管村干部并不是國家正式行政體制內(nèi)的成員，但他們在農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中發(fā)揮著重要作用，具體體現(xiàn)在兩個方面：

其一，村集體充當(dāng)了大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介。公司企業(yè)下鄉(xiāng)圈地時，高昂的交易成本使得他們難以跟單家獨戶的分散小農(nóng)直接打交道，而必須依賴鄉(xiāng)村干部從中牽線搭橋。離開了村干部，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)將寸步難行。

其二，農(nóng)民需要村集體分擔(dān)風(fēng)險。土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的風(fēng)險集中體現(xiàn)為流入方能否及時足額兌現(xiàn)租金。許多農(nóng)民擔(dān)心，公司企業(yè)來流轉(zhuǎn)土地，一旦他們經(jīng)營不善或者其他原因致使土地租金不能兌現(xiàn)，他們的利益將會受損。如果沒有擔(dān)保對象，屆時他們將求告無門。因此，他們需要村集體來擔(dān)保。萬一流入方未能按時兌付租金，他們就找村干部要說法。

村干部的重要作用使其成為農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)過程中不可缺失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。村干部之所以愿意參與土地流轉(zhuǎn)過程，主要出于以下幾方面的動機：

一是迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力和要求。盡管從法律上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但實踐中村鎮(zhèn)關(guān)系呈現(xiàn)較強的行政化色彩。由村民選舉的村干部一般難以拒絕來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的命令和壓力。且村干部為了在其他方面獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持（比如項目資源分配），一般都不得不盡力配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求村干部積極推動土地流轉(zhuǎn)工作時，村干部自然不敢怠慢。

二是鞏固其在村莊中的政治權(quán)力地位。在相關(guān)條件（比如區(qū)位、交通、市場等）具備的情況下，推動土地集中規(guī)模流轉(zhuǎn)，對于發(fā)展村莊產(chǎn)業(yè)、提高農(nóng)民收入水平具有積極意義，也可以贏得村民們的擁護(hù)。村干部積極參與土地流轉(zhuǎn)，有利于凸顯其業(yè)績，增強自身在村莊中的合法性，為后續(xù)換屆選舉工作奠定基礎(chǔ)。

三是部分村干部借此機會謀利。在S鎮(zhèn)M村，村支書徐某將全村土地集中流轉(zhuǎn)到自己手里（另有一部分土地是由本村的一個富豪流轉(zhuǎn)）。農(nóng)戶先跟徐某簽訂流轉(zhuǎn)合同，徐某再將這些土地轉(zhuǎn)手包給他人。村民們放心將土地流轉(zhuǎn)給徐某，還在于徐某本人也是個大老板，經(jīng)營了一家面粉公司（屬當(dāng)?shù)厥屑夶堫^企業(yè)）。在流轉(zhuǎn)土地時，他以面粉廠作為擔(dān)保向農(nóng)戶承諾：如果接手流轉(zhuǎn)土地的流入方未能及時給農(nóng)戶支付地租，那么就由他自己預(yù)先墊付。

（四）資本

資本（或大戶）是農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的重要行動主體。起初，一些投資者是希望能夠通過流轉(zhuǎn)土地來從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。甚至有的投資者對農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)抱有非常高的期待。但是，在實踐中，由于經(jīng)營管理不善、遭遇市場風(fēng)險等原因，導(dǎo)致農(nóng)場經(jīng)營長期處于虧損狀態(tài)。漸漸地，他們也喪失了繼續(xù)經(jīng)營農(nóng)業(yè)的信心。他們漸漸放棄了流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的設(shè)想，轉(zhuǎn)而從事非農(nóng)行業(yè)。此外，還有一些投資者的目的不在于從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，或者通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營來賺取利潤，他們的主要目的如下：

一是套取政府補貼。當(dāng)前，許多地方都出臺了鼓勵農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策。不少投資者正是看中地方政府的優(yōu)惠政策而下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地的。

二是變相從事非農(nóng)開發(fā)。一般投資者都明白，僅僅流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營是難以賺取利潤的。資本的逐利特性決定了它要往更有利于獲取利潤的行業(yè)流動。因此，不少投資者流轉(zhuǎn)土地之后，往往會投入資金從事非農(nóng)開發(fā)，比如經(jīng)營農(nóng)家樂等餐飲、旅游行業(yè)。對此，地方政府往往睜一只眼閉一只眼。

三是囤積土地。當(dāng)前，我國土地制度正處于大變革的時期。諸多政策尚處于調(diào)整狀態(tài)。同時，農(nóng)村社會也在經(jīng)歷劇烈轉(zhuǎn)型。在此背景下，農(nóng)村土地制度改革充滿著不確定性。一些投資者乘機流轉(zhuǎn)土地，待日后時機成熟時獲利。

（五）農(nóng)戶

考察農(nóng)民對土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的態(tài)度，不能忽略當(dāng)前農(nóng)民群體內(nèi)部劇烈分化的事實。換言之，居于不同階層的農(nóng)戶，其在土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)問題上的態(tài)度并不一致。

從人地關(guān)系的角度看，當(dāng)前農(nóng)村已經(jīng)分化為離農(nóng)戶、兼業(yè)戶和純農(nóng)戶三個階層，其中，離農(nóng)戶主要是指長期外出務(wù)工經(jīng)商、已經(jīng)在城市里購房定居的農(nóng)戶；兼業(yè)戶分為I兼戶和II兼戶，I兼戶以在家種田為主，外出務(wù)工為輔，II兼戶以外出務(wù)工為主，在家種田為輔；純農(nóng)戶以種田為生，目前純農(nóng)戶大部分是五十歲左右的中老年人，還有一些貧弱農(nóng)戶。

近年來，在自發(fā)流轉(zhuǎn)土地的推動下，農(nóng)村還出現(xiàn)了一個新的中農(nóng)階層。這一階層成員耕種土地規(guī)模一般在二三十畝左右，主要依靠自家勞動力完成農(nóng)活，屬于自耕式家庭農(nóng)場。中農(nóng)的年收入跟外出務(wù)工農(nóng)戶基本相當(dāng)，一般可達(dá)兩三萬元左右。這一階層的規(guī)模不大，但他們是目前農(nóng)村社會中跟土地關(guān)系最親密、最穩(wěn)定的群體[7～8]。這些中農(nóng)當(dāng)然也是純農(nóng)戶。

我們的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示（見表1），離農(nóng)戶和兼業(yè)戶大多對土地流轉(zhuǎn)持支持態(tài)度。不愿意土地流轉(zhuǎn)的離農(nóng)戶和兼業(yè)戶大多是對流轉(zhuǎn)的價格不滿意，希望能夠獲得更高的土地租金。純農(nóng)戶則全部不愿意流轉(zhuǎn)土地。

在厘清了各個利益主體的行為邏輯之后，我們接下來討論農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的困境及成因。我們將主要從各個利益主體之間的相互關(guān)系進(jìn)行論述。其中，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)為什么效益低下和這一政策為什么會產(chǎn)生偏差，將是我們關(guān)注的重點問題。

三、農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的困境

在T市M村，從2009年開始實施農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)至今，從當(dāng)初的轟轟烈烈到而今陷入困境。綜合而言主要表現(xiàn)為以下幾方面：

（一）農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營績效普遍較低

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的初衷，是為了降低生產(chǎn)成本，形成規(guī)模經(jīng)濟效益。不過，從實際來看，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。M村最早的土地流轉(zhuǎn)大戶，包括李某、劉某、邰某和張某等人，經(jīng)濟效益都較差。李某和邰某都只經(jīng)營了一年，就因為嚴(yán)重澇災(zāi)導(dǎo)致減產(chǎn)、管理成本高昂、大量玉米被村民偷盜等原因，而將土地轉(zhuǎn)手他人。張某流轉(zhuǎn)土地用來種植蔬菜，幾乎年年虧損。他僅在2012年上半年種植一季豌豆和蘿卜賺取了純收入10多萬元。不過，除去地租和管理成本之后，他依然是入不敷出。劉某也是在流轉(zhuǎn)土地上種植蔬菜、瓜果。直到現(xiàn)在一直處于虧損狀態(tài)。據(jù)知情人士稱，他每年都虧損幾百萬元，2011年虧損176萬元，2012年上半年就虧損130萬元。由于經(jīng)濟效益差，劉某也將部分土地轉(zhuǎn)給了他人，并逐步將剩余土地全部轉(zhuǎn)手。M村村長邱廣德在談到農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)困境時認(rèn)為：“最主要是收益不高，承包積極性不高。”大戶承包的低收益，已經(jīng)極大地影響了他們承包土地的熱情。

（二）不少土地被改變用途

在M村，大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營內(nèi)容主要包括三個部分：一是種植糧食作物，主要是麥種、玉米，李某、邰某和龔某等人流轉(zhuǎn)的土地即如此，面積約5000畝；二是種植蔬菜和瓜果，包括劉某、張某和龔某等人，面積1000多畝；三是觀光、休閑農(nóng)業(yè)，目前主要是劉某在經(jīng)營，面積約3000畝。可見，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)之后，M村只有一半左右的土地用于糧食種植。糧食種植面積較土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)之前減少甚多（在流轉(zhuǎn)之前，當(dāng)?shù)卮迕裰饕N植糧食）?？梢灶A(yù)見的是，在利潤的驅(qū)使下，這些公司和大戶將會越來越多地將土地用于從事較高經(jīng)濟價值的行業(yè)。③如此，實際耕地面積將繼續(xù)減少，糧食安全問題不僅無法緩解，反而繼續(xù)加重。

（三）部分財政資源被浪費

如前已述，在土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)過程中，許多土地流轉(zhuǎn)大戶并不是真正的“耕者”，但他們卻是政府各項優(yōu)惠政策的優(yōu)先對接者。比如，M村支書徐某流轉(zhuǎn)了6000多畝土地，但他自己并未耕種一分一畝。而政府的補貼款、農(nóng)業(yè)機械配套項目資金都由他享用。其他大戶，比如李某、邰某、劉某等等，都是如此。這些流轉(zhuǎn)大戶和公司憑借優(yōu)先獲得土地流轉(zhuǎn)權(quán)，享受著國家優(yōu)惠政策。而那些真正耕種土地的大戶則未能享受或至少不能得到應(yīng)有的份額。許多村民甚至坦言，公司和大戶經(jīng)營都是虧本的，他們之所以愿意流轉(zhuǎn)土地，就是看中了國家的補貼資金。如此，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)政策滋生了一些土地食利者。國家投入的部分財政資源被浪費，促進(jìn)糧食生產(chǎn)的目標(biāo)未能很好地實現(xiàn)。

（四）土地權(quán)屬關(guān)系紊亂

由于規(guī)模經(jīng)營績效較差，一些公司和大戶紛紛將土地轉(zhuǎn)手。而且，這些土地大都經(jīng)過了好幾次轉(zhuǎn)手。比如，李某的土地經(jīng)營一年之后，轉(zhuǎn)給了兩個人，其中一人后來又將土地分別轉(zhuǎn)給了4個人。邰某的土地也分別轉(zhuǎn)手給了8個人。土地經(jīng)過多次轉(zhuǎn)手之后，權(quán)屬關(guān)系愈發(fā)紊亂。由于缺乏穩(wěn)定預(yù)期，接受土地的大戶都不敢進(jìn)行長期投入。同時，在由土地頻繁轉(zhuǎn)手形成的分級承包體系中，因為土地流轉(zhuǎn)利益鏈過長，一旦中間環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，則農(nóng)戶土地租金無法兌現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損，將影響到社會穩(wěn)定。

除了上述顯性問題之外，還有一些隱患需要加以考慮。比如，公司和大戶流轉(zhuǎn)土地之后，為了盡可能增加產(chǎn)出，都爭相掠奪性地使用地力，長此以往將導(dǎo)致土地質(zhì)量下降；一些土地被改變用途后，將難以復(fù)墾，等等。正是由于農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)不僅未達(dá)到預(yù)期效果，反而帶來了更多的問題，M村領(lǐng)導(dǎo)班子正在籌劃將流轉(zhuǎn)出去的土地收回，建立大型集體農(nóng)場。

四、農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)陷入困境的成因

筆者認(rèn)為，造成農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)困境的原因主要有以下幾點：

（一）國家政策激勵偏差

當(dāng)前，在農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)問題上，國家正放得越來越開。農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)得以快速推進(jìn)。但是，追逐利潤是資本的首要目標(biāo)。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收益較低甚至虧本的情況下，大戶和公司企業(yè)要么不再經(jīng)營土地，要么改變土地用途。如果改變土地用途，則與國家保障糧食安全的目標(biāo)相悖。國家和資本在目標(biāo)追求上的偏差和張力，給農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)政策帶來更多的不確定性。若要使資本能夠通過經(jīng)營傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)獲得客觀的利潤，則國家必須大幅度增加補貼，而在目前條件下，這一做法既無可能，也沒必要。

國家還鼓勵擴大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的行為。比如，農(nóng)業(yè)部每年表彰的種糧大戶，其土地規(guī)模都是成千上萬畝。國家還將土地流轉(zhuǎn)規(guī)模作為給予大戶財政補貼的標(biāo)準(zhǔn)。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越大，補貼標(biāo)準(zhǔn)越高。而規(guī)模較小的，則補貼少，甚至無法享受補貼。在國家政策的風(fēng)向標(biāo)指引下，地方政府將農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模作為重要的追求目標(biāo)。即使達(dá)不到預(yù)定規(guī)模，也會通過虛報數(shù)字來擴大規(guī)模。同時，這樣的強激勵政策將誘導(dǎo)公司和大戶盡力擴大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，甚至通過虛報流轉(zhuǎn)面積的手段來套取國家財政補貼，形成“目標(biāo)替代”的局面。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，而非經(jīng)濟效益，成為大戶和公司企業(yè)追求的首要目標(biāo)。

由此，國家原本期望通過農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)來保障糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，國家也確實投入了大量的資源，但結(jié)果不僅沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，反而滋生了一些新的問題。

（二）中央與地方目標(biāo)追求的偏差

學(xué)界已有眾多研究揭示了中央與地方之間目標(biāo)追求的差異和張力[9～10]。在威權(quán)體制下，中央的追求和偏好對地方政府能夠產(chǎn)生重要影響。一旦中央默許或者鼓勵農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，地方政府將紛紛投其所好，與中央保持高度一致。否則，就是政治不正確。當(dāng)前，農(nóng)地大規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已經(jīng)成為一種意識形態(tài)，甚至是政治正確。這迫使地方政府采取措施加大推進(jìn)農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的力度。

不過，地方政府盡管會貫徹執(zhí)行中央的政策和指示，但他們并不一定跟中央分享相同的目標(biāo)?！暗胤焦賳T只關(guān)注那些能夠被考核的指標(biāo)，而對那些不在考核范圍或者不易測度的后果不予重視”[10]。對于地方政府而言，更關(guān)注的是招商引資、財政稅收和政績考核，而不是糧食安全和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。目標(biāo)追求的不一致，導(dǎo)致地方政府將更多的精力放在如何幫助公司企業(yè)和大戶擴大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模上面。在必要的時候，還跟他們合謀虛報土地流轉(zhuǎn)面積，套取國家財政補貼，完成考核任務(wù)。為了推動地方經(jīng)濟發(fā)展，地方政府還默許、鼓勵或者協(xié)助公司企業(yè)改變土地用途，從事非農(nóng)開發(fā)。

（三）農(nóng)場規(guī)模過大帶來的監(jiān)管和成本難題

隨著農(nóng)場規(guī)模的擴大，大戶和公司企業(yè)必須建立正式的、規(guī)范化的科層制管理體系。然而，科層化的管理體系恰恰與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的諸多特性并不兼容。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的突發(fā)性，要求經(jīng)常性地靈活投入勞動力。對于大規(guī)模農(nóng)場而言，都主要靠雇工經(jīng)營，在勞動力配置上無法像小家庭農(nóng)場那樣靈活應(yīng)變。一旦某個環(huán)節(jié)需要使用勞動力，比如排澇、抗旱等，大農(nóng)場需要時間去雇人，從而往往耽誤農(nóng)時。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的分離性，加大了監(jiān)督考核的難度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)播種、收割等各個環(huán)節(jié)相距時間較長，且這些環(huán)節(jié)跟種植者個人情感投入、勞動精神等因素密切相關(guān)。同樣的時間和勞動量，如果勞動者的態(tài)度和精神不一樣，會產(chǎn)生完全不一樣的結(jié)果。對于雇工而言，由于大農(nóng)場的收益跟他們自身關(guān)聯(lián)性較弱，所以，他們在大農(nóng)場勞動必定不如在自己家庭農(nóng)場那樣投入。而這些，將會影響農(nóng)作物生長和產(chǎn)量。再次，科層化的管理體系加大了信息溝通的難度。在大農(nóng)場里，如果出現(xiàn)問題，需要依次向各級管理者請示匯報。這不僅需要耗費更多的時間，而且信息經(jīng)過層層過濾之后往往容易失真。尤其是流轉(zhuǎn)土地的公司企業(yè)大多都來自外地，更加大了決策者、管理者之間溝通的難度。

（四）資本與農(nóng)戶之間的矛盾

在農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的公司企業(yè)大多都來自村莊之外。外來資本進(jìn)入鄉(xiāng)土社會之后，便面臨著如何融入當(dāng)?shù)?、取得?dāng)?shù)剞r(nóng)民認(rèn)可和擁護(hù)的問題。在未能獲得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民認(rèn)同的情況下，農(nóng)場管理成本急劇上升。比如，李某第一年種植的玉米就被村民偷去了近三分之一。另一大戶邰某也未能幸免。如果要減少或杜絕偷盜現(xiàn)象，則農(nóng)場必須付出高昂的代價。比如，必須日日夜夜派出大量管理人員看守，并支付這些人員的工資和食宿費用等等。面對如此大規(guī)模的農(nóng)場，李某不愿或者無法承受如此高昂的管理成本。邰某比李某投入更多的人力管理農(nóng)場，玉米被盜數(shù)量比李某的少許多，但也因此耗費了高昂的管理成本。

另外，由于農(nóng)民內(nèi)部發(fā)生分化，并非所有農(nóng)戶都支持農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。資本下鄉(xiāng)圈地，導(dǎo)致那些原本不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶利益受損，引發(fā)他們的不滿。這種不滿會進(jìn)而轉(zhuǎn)化成對大戶和公司企業(yè)的仇視。只要有機會，他們就可能給大戶和公司企業(yè)制造麻煩。

五、結(jié)論和政策含義

上文已經(jīng)就農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中各利益主體的行為邏輯和相互關(guān)系進(jìn)行了分析，并闡釋了由此所帶來的困境。實質(zhì)上，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的困境是各個階層之間博弈的結(jié)果。在圍繞農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的博弈中，資本和權(quán)力憑借自身優(yōu)勢搶占先機。尤其是居于頂端的大資本，更是占據(jù)著農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)利益分配鏈的最佳位置。時?？梢姷氖牵瑱?quán)力和資本結(jié)盟，共同瓜分農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中的利益。在富人治村成為潮流的背景下，這一態(tài)勢進(jìn)一步加劇。一盤散沙且在信息資源上處于劣勢的小農(nóng)，難以跟強勢的權(quán)力和資本抗衡，更遑論對其進(jìn)行約束了。隨著農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，農(nóng)村原先由兼業(yè)戶、中農(nóng)階層為主體組成的復(fù)雜階層結(jié)構(gòu)逐漸演化為由大資本與農(nóng)業(yè)雇工和貧弱農(nóng)戶組成的新型階層結(jié)構(gòu)。此時的村莊，已經(jīng)不再是一個村社共同體，而成為資本化經(jīng)營的場地。

雖然農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)能夠增加離農(nóng)戶和兼業(yè)戶的地租收入，方便兼業(yè)戶外出務(wù)工。但是，這是以犧牲純農(nóng)戶（包括一些貧弱農(nóng)戶）的利益為代價的。而且，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)之后，資本追逐利潤的天性，將促使其改變土地用途，采用掠奪性的種植方式，破壞土壤肥力。甚至一些公司還違規(guī)在耕地上建筑賓館、農(nóng)家樂等休閑娛樂設(shè)施，致使土地復(fù)墾難度加大。一旦公司經(jīng)營失敗，或者農(nóng)戶返鄉(xiāng)索田，那么這些土地的耕種難度將大大提高甚至根本無法耕種。由此積累的矛盾及其帶來的隱患需要引起重視。

此外，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)還消解了中農(nóng)階層存在的基礎(chǔ)。中農(nóng)階層是農(nóng)村糧食種植的主力，是國家惠農(nóng)政策的堅定擁護(hù)者，也是農(nóng)村社會倫理規(guī)范的維系者和生產(chǎn)者。在農(nóng)村人財物大量流出的背景下，中農(nóng)階層為穩(wěn)定、繁榮農(nóng)村發(fā)揮了中堅作用。而一旦實行土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，中農(nóng)階層不再能從他人手中流轉(zhuǎn)土地，無法建立適度規(guī)模的農(nóng)場，也就難以依靠務(wù)農(nóng)收入支撐家庭運轉(zhuǎn)。這就迫使他們外出務(wù)工，離開農(nóng)村，從而加劇農(nóng)村勞動力和人才的流失。農(nóng)村社會將進(jìn)一步空心化。農(nóng)村社會穩(wěn)定也將面臨嚴(yán)峻考驗。

我們認(rèn)為，在現(xiàn)有條件下，要改進(jìn)農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)政策績效，需要重點從以下幾方面著手：

（一）重新定位農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略

在城市化速度有限的背景下，大部分農(nóng)村人口和剩余勞動力無法在短時期內(nèi)轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市。這是我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的結(jié)構(gòu)性約束，也構(gòu)成了國家制定農(nóng)村政策的基本前提條件。國家的農(nóng)村政策應(yīng)該以如何給農(nóng)民提供出路、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定及促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展為主，而不能在提高農(nóng)業(yè)效率上面急于求成。

（二）改革扶持土地流轉(zhuǎn)的政策

當(dāng)前，各地盲目鼓勵農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的政策潛藏著較大風(fēng)險。國家應(yīng)該改革政績考核制度，避免將土地流轉(zhuǎn)規(guī)模作為政績考核的主要標(biāo)準(zhǔn)。對于流轉(zhuǎn)成千上萬畝面積土地的大戶，應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，禁止激進(jìn)的土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)行為。國家還要改變原先按照農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模提供財政補貼的方式，加大土地流轉(zhuǎn)面積核查力度，杜絕通過虛報土地流轉(zhuǎn)面積套取補貼的現(xiàn)象。對那些虛報土地流轉(zhuǎn)面積的大戶和公司企業(yè)，要采取高強度的懲罰措施。一旦發(fā)現(xiàn)其騙取財政補貼行為，即取消其流轉(zhuǎn)土地資格。情節(jié)嚴(yán)重者，還可移交司法機關(guān)查處。對負(fù)有相關(guān)責(zé)任的地方基層干部，也要進(jìn)行追究，給予相應(yīng)的處罰。此外，國家應(yīng)該減少財政直接補貼數(shù)額，以間接補貼為主，比如提高種子補貼、農(nóng)田水利設(shè)施補貼和農(nóng)業(yè)機械補貼等等的比例。

（三）鼓勵和扶持家庭農(nóng)場發(fā)展

國家應(yīng)該承認(rèn)小農(nóng)經(jīng)濟在當(dāng)下中國農(nóng)村存在的合理性。當(dāng)前，盡管大量農(nóng)村青壯年勞動力進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商，但農(nóng)村仍然是他們的根。他們的父母子女大多還留守農(nóng)村。通過家庭內(nèi)部的代際分工和性別分工，小農(nóng)家庭得以積攢更多的收入來維持家庭運轉(zhuǎn)。此外，農(nóng)村尚有部分貧弱家庭和孤寡老人家庭，他們無法或者不愿外出務(wù)工，而選擇在家務(wù)農(nóng)。如果強制流轉(zhuǎn)他們的土地，剝奪他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利，將使他們的處境更為艱難。即使土地流轉(zhuǎn)之后，他們能得到地租收入，但相較于他們自己種地而言，地租收入要低許多。所以，無論是對于一般外出務(wù)工家庭而言，還是對于那些貧弱農(nóng)戶，“人均一畝三分地”的小農(nóng)家庭經(jīng)營方式仍然十分重要。

此外，國家應(yīng)該積極創(chuàng)造條件培育中農(nóng)。中農(nóng)在農(nóng)村社會已經(jīng)具有一定的階層基礎(chǔ)，是農(nóng)村社會的中堅力量。中農(nóng)既能夠吸納外出務(wù)工人員的閑散土地，達(dá)到一定程度的規(guī)模經(jīng)營，又主要依靠家庭勞動力進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實行精耕細(xì)作，盡力提高單位面積土地的產(chǎn)出。從我們調(diào)研情況來看，中農(nóng)大多以種植糧食作物為主，這對于穩(wěn)定和提高我國糧食產(chǎn)量具有積極意義。

不過，為克服農(nóng)戶間自發(fā)土地流轉(zhuǎn)的分散性、非規(guī)范性特征，我們主張對村莊土地實行“劃片承包”[11]。即在保證農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)不變的前提下，由村集體將全村土地從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)過來進(jìn)行集中劃片，每片面積在幾十畝到100畝之間（最多不超過100畝），然后將劃片的土地在全村范圍內(nèi)進(jìn)行發(fā)包。這樣，可以保證土地的連片集中耕種，方便機械化操作，提高勞動效率。④

在有條件的地方，可以投入資金進(jìn)行土地平整，統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施，為中農(nóng)經(jīng)營創(chuàng)造良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。如此，不僅有利于解決農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營、機械操作難度大等問題，而且有利于降低生產(chǎn)成本，提升農(nóng)產(chǎn)品競爭力。更重要的是，它有利于穩(wěn)定一批真正愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的、有一定文化素質(zhì)的中農(nóng)群體，進(jìn)而有利于穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村社會。當(dāng)然，這里還涉及到國家法律制度和政策的調(diào)整以及各項監(jiān)督制度的制定和落實等問題，需要進(jìn)行更為詳細(xì)的論證和設(shè)計。

（四）有選擇地發(fā)展大戶經(jīng)營

在某些土地資源稟賦較好的地方，尤其是在人均耕地面積較大的地區(qū)，可以適度發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。通過實施大面積的機械化操作，采用先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技，降低生產(chǎn)成本，為市場提供物美價廉的農(nóng)產(chǎn)品尤其是特色農(nóng)產(chǎn)品。同時，大戶經(jīng)營可以瞄準(zhǔn)中高端農(nóng)產(chǎn)品消費市場，滿足中上層顧客需求。

總之，基于我國基本國情尤其是龐大的農(nóng)村人口規(guī)模等結(jié)構(gòu)性約束條件的考慮，我們必須將農(nóng)業(yè)問題與農(nóng)民、農(nóng)村問題結(jié)合起來，將效率與公平和穩(wěn)定問題結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展道路。自2013年以來，中央發(fā)布的多個一號文件都明確強調(diào)要大力支持家庭農(nóng)場發(fā)展，鼓勵農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問題。這對于穩(wěn)定農(nóng)村、維持農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展無疑具有重要意義。

[ 注 釋 ]

① 比如，上世紀(jì)80年代末在蘇南、北京順義、廣東南海和山東平度等地進(jìn)行的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營試驗。

② 當(dāng)前，全國許多地方都在進(jìn)行土地制度改革和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展試驗，這些試驗的重要內(nèi)容幾乎都包括土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。比如成都和重慶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗、安徽T市的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設(shè)等等。跟上世紀(jì)80年代末開展的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營試驗不同，當(dāng)下各地進(jìn)行的試驗顯得更為激進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模比之前大出許多。

③ 我們在M村調(diào)研時，大戶龔某正在計劃擴大果蔬種植面積。

④ 在具體程序上，可以先由農(nóng)戶跟村集體簽訂流轉(zhuǎn)合同，村集體支付承包費給土地流出戶，然后由村集體跟流入土地的中農(nóng)簽訂流轉(zhuǎn)合同，中農(nóng)交付租金給村集體，村集體再轉(zhuǎn)交給流出土地的農(nóng)戶。同時，政府應(yīng)該為中農(nóng)制定各種優(yōu)惠政策，比如給有能力、有意愿的中農(nóng)提供農(nóng)業(yè)機械購置補貼。還應(yīng)該大力發(fā)展農(nóng)機租賃市場，為那些尚沒有能力購買大型機械的中農(nóng)提供機械服務(wù)。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 郭繼.宏觀調(diào)控下的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營補貼制度之路徑選擇[J].華中科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012，（1）：35～40.

[2] 賀雪峰，桂華，夏柱智.地權(quán)的邏輯3——為什么說中國土地制度是全世界最先進(jìn)的[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2018.

[3] 姚洋.中國農(nóng)地制度：一個分析框架[J].中國社會科學(xué)，2000，（2）：54～65.

[4] 周其仁.中國農(nóng)村改革：國家與所有權(quán)關(guān)系的變化[J].管理世界，1995，（3）：178～189.

[5] 賀雪峰，郭亮.農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益分析[J].管理世界，2010，（7）：86～97.

[6] 郭亮.資本下鄉(xiāng)與山林流轉(zhuǎn)[J].社會，2011，（3）：114～137.

[7] 孫新華.再造農(nóng)業(yè)[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017.

[8] 周娟.家庭農(nóng)場的本土化實踐與發(fā)展[M].武漢：華中科技大學(xué)出版社，2017.

[9] O' Brien， K. & Lilianjiang. Selective Policy Implementation in Rural China[J]. Comparative Politics， 1999， （2）： 167～186.

[10]周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟研究，2007，（7）：36～50.

[11]賀雪峰，羅興佐，王習(xí)明等.鄉(xiāng)村水利與農(nóng)地制度創(chuàng)新[J].管理世界，2003，（9）：76～88.

責(zé)任編輯：徐慧楓