項目公共品的效率修復(fù)機(jī)制：代理人治責(zé)激活

舒麗瑰

[摘|菀猐項目制度設(shè)計中因代理人激勵不足存在公共品供給效率損失的問題，探索代理人激勵問題的解決路徑成為優(yōu)化公共品供給效率的題中之義。實踐發(fā)現(xiàn)，激活代理人治責(zé)是解決代理人激勵的有效路徑。具備治理責(zé)任的代理人會積極平衡項目受益方的權(quán)責(zé)利體系、采取競爭性的項目爭取方式、輔助群眾自治組織的成立、監(jiān)督群眾組織的公共性，保證群眾低成本高效率地參與到公共品供給中，從而提高公共品供給效率?！耙皇乱蛔h”項目供給的自主空間、地方政府的政治壓力傳導(dǎo)、熟人社會的面子激勵是代理人治責(zé)激活的重要因素。執(zhí)行主體治責(zé)激活后往往會對項目供給產(chǎn)生積極效果。如此，政府可在制度設(shè)計上考慮代理人的激勵空間或在基層探索運動式治理常規(guī)化的機(jī)制，穩(wěn)定代理人激勵，保證項目公共品的供給效率。

[關(guān)鍵詞]項目公共品；治理責(zé)任；群眾動員；效率

[中圖分類號] D638[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1008-4479（2019）01-0073-06

一、問題的提出

農(nóng)業(yè)稅取消以后，大量資源開始反饋鄉(xiāng)村，項目制作為其中最重要的資源輸入方式，其資源使用效率備受各界關(guān)注。項目制存在的效率損失問題很多，這里集中討論其代理人激勵不足帶來的效率損失問題，并在實踐中探索其破解之道。

學(xué)界主要關(guān)注了項目制三個方面的問題，一是項目制的治理后果的問題。項目制通過國家財政的專項轉(zhuǎn)移支付，突破了原有以單位制為代表的科層體制束縛，并逐步形塑出了“項目治國”的樣態(tài)[1]。以項目制為核心確立的新的國家治理體制，形成了中央與地方政府之間的分級治理機(jī)制，并對基層社會產(chǎn)生了諸多意外后果[2]。還有的重視項目過程中分級的“制度機(jī)制”的運作模式，包括國家部門的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制等[3]。這類研究側(cè)重宏觀層面討論項目制的治理意涵，同時提到了項目制對基層社會的影響。

二是，項目公共品中需求表達(dá)方面的問題。稅費改革以前，農(nóng)村公共品采取了“制度外的自上而下”的決策體制[4]，這種方式影響了農(nóng)戶的需求表達(dá)。稅費取消以后，項目化公共品“自上而下”的決策體制的特點并未改變。相比以往這一特點甚至強(qiáng)化，因為農(nóng)業(yè)稅費時期農(nóng)戶可以用參與籌資的方式來影響政府，讓其積極回應(yīng)農(nóng)戶的需求?！白陨隙隆钡臎Q策體制取消了農(nóng)戶參與公共品供給的渠道，農(nóng)戶細(xì)碎差異的公共品需求無法表達(dá)，最后一公里困境因此產(chǎn)生[5]。

三是，項目制實踐中的代理人激勵不足的問題，并由此問題生發(fā)出的效率損失問題。項目制具有較強(qiáng)的“技術(shù)理性”，在向下委托項目時能較好解決監(jiān)督的問題，卻陷入對“代理人”激勵不足的困局。地方政府和基層干部缺乏調(diào)解項目進(jìn)村的治理問題的積極性，最終影響了項目“進(jìn)村”的效率[6]。項目化公共品還采取了規(guī)范化的資金管理方式[7]，規(guī)范化的項目資金管理使得基層組織喪失了參與項目管理及分利的空間，他們因此缺乏積極性去化解項目治理問題。而當(dāng)治理者不得已采取制度外的激勵措施去調(diào)動基層項目執(zhí)行者時，又容易出現(xiàn)“分利秩序”和“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”的后果[8]，管理方式也從“塊塊”集中管理體制向職能部門“條條”分割的管理體制轉(zhuǎn)變[9]?！耙钥h為主”的供給模式下鄉(xiāng)村組織失語，項目資金的經(jīng)手權(quán)、項目發(fā)包、監(jiān)管及申請方面的權(quán)利都與基層組織無關(guān)。基層組織失語使得項目化公共品遭遇組織困境。組織困境帶來供給與需求錯位、公共品質(zhì)量低下、資源大量浪費等系列嚴(yán)重后果[10]。項目公共品的供給效率問題亟待解決。

項目制的治理問題研究目前正在跟進(jìn)，項目制的需求表達(dá)問題在實踐中也逐步破了題。成都的議事會通過改革“條條”分割的資源管理方式，以村莊為本位輸入資源，建立農(nóng)村公共品供給村級專項資金體系，激發(fā)了村級組織的積極性，提高了國家資源與農(nóng)戶公共品需求的匹配度[11]?，F(xiàn)在比較尷尬的是代理人的激勵問題，政府之所以加強(qiáng)代理人的監(jiān)控是為了防止代理人做壞事，出現(xiàn)稅費時期的治理性危機(jī)，但政府過分加強(qiáng)代理人的監(jiān)控后又產(chǎn)生激勵不足，代理人沒有積極性做群眾工作，項目效率受到影響的后果。這是個兩難的命題。若是能在既有制度框架下探索出激勵代理人的機(jī)制，同時不過分消解制度，破壞代理人監(jiān)控，則公共品供給效率會大大提升。本文要做的事情就是呈現(xiàn)代理人激活的實踐機(jī)制。實踐發(fā)現(xiàn)由政治、社會激勵驅(qū)動的代理人治責(zé)激活能一定程度上緩解代理人激勵不足的問題，提高公共品供給效率。

二、代理人治責(zé)激活與公共品效率提升的關(guān)聯(lián)機(jī)制

1.項目執(zhí)行主體變遷

湖北陽新W村位于106國道旁，北靠鎮(zhèn)區(qū)，現(xiàn)有耕地面積1312畝，其中水田846畝，旱地466畝，山場面積280畝，養(yǎng)殖水面220畝，轄7個村民小組，410戶，總?cè)丝?835人。村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，是個落后的偏遠(yuǎn)村莊。

2011年以前，該村的村干部由擔(dān)任多年的傳統(tǒng)村干部擔(dān)任，干部年紀(jì)偏大，收入以務(wù)農(nóng)為主，工作能力有限，工作積極性不高，村莊面貌較為落后。全村只修起了一條通村路，通組路基本上沒修。2011年左右，當(dāng)?shù)卣琛班l(xiāng)賢治村”的風(fēng)潮從外面引入了新的干部人選，這里稱之為李書記。未擔(dān)任村干部以前，李書記在縣城做工程，年收入至少10萬，資產(chǎn)百萬。他的老板資產(chǎn)過億，在各地都有工程，他主要負(fù)責(zé)替老板談生意，全權(quán)管理工程。李書記的家在縣城，父母在農(nóng)村，父母不愿意進(jìn)城，逢年過節(jié)時李書記會回到農(nóng)村，與村莊聯(lián)系緊密。2011年，李書記經(jīng)不住鄉(xiāng)鎮(zhèn)、親朋做工作，回到家鄉(xiāng)擔(dān)任干部。從此村莊面貌煥然一新，村莊的通組路在李書記的任期基本上全部修通了，且政府沒有過多投入資源。

2.項目執(zhí)行主體的積極治理策略

首先，明確項目供給方和項目受益方之間的責(zé)任，調(diào)動農(nóng)戶參與項目的積極性。村書記表示村里的村級債務(wù)過重有幾十萬，村里比較困難，之前老書記修通村路的幾萬元債務(wù)至今還未化解，村里不能再新增債務(wù)，所以村里不打算給農(nóng)戶兜底修路。并積極運用國家供給的項目規(guī)則，提醒農(nóng)戶農(nóng)民負(fù)擔(dān)卡上寫的比較清晰，每個農(nóng)戶有籌資15元的義務(wù)，村民應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)起修路的責(zé)任來。村書記的所有討論內(nèi)容全部通過村民代表大會。

其次，按照公共原則分配項目，改變?nèi)罕妼Υ甯刹克饺嘶挠∠?，調(diào)動群眾的公共參與。以往的干部行為比較消極，采取了私人化的項目運作邏輯，傾向于將項目分配給和自己關(guān)系近、支持自己的小組長、村民。這與農(nóng)戶對村干部客觀公正的角色定位和形象認(rèn)知完全不同。村干部治理的合法性受到損害。這會影響到村干部后續(xù)具體的項目實施。

再次，按照競爭的方式分配資源，改變農(nóng)戶對上級組織的依賴。以往的村干部比較消極，這首先體現(xiàn)在項目包辦的特點比較明顯。新上任的村干部要求有需求的村民主動來爭取項目，否則村集體不會主動給予項目，想盡一切辦法讓農(nóng)戶參與進(jìn)來。二是改變組際之間的項目分配邏輯。之前的干部分配項目時傾向于將項目安排到和自己關(guān)系更近，支持自己的小組中去。新上任的村干部則要求各小組主動向村集體競爭項目，有能力解決組內(nèi)農(nóng)戶糾紛的小組優(yōu)先進(jìn)行項目建設(shè)。同時村集體會根據(jù)各組的項目建設(shè)狀況及需求輕重緩急狀況適當(dāng)排序。這種分配方式在小組里也在繼續(xù)細(xì)分，有能力解決農(nóng)戶糾紛的小組優(yōu)先進(jìn)行項目建設(shè)。

最后，培育公共性的群眾組織，鼓勵農(nóng)戶自行組織起來解決本組的公共事務(wù)。湖北陽新W村是個有宗族底色的村莊，新上任的村書記未介入以前，宗族更多的是股消極性的力量。一是宗族嚴(yán)格按照政府規(guī)定，不參與村莊內(nèi)部的公共事務(wù)，尤其是政治方面，其主要參與文化層面的事務(wù)。二是同一小組內(nèi)部有多個宗族，宗族力量林立，對小組公共事務(wù)是股消極力量。新任書記上任后，一心想推動村莊公共事務(wù)發(fā)展，要求以小組為單位，以有利于公益事業(yè)發(fā)展，成立代表小組村民公共利益的村莊理事會。村莊理事會的成員不受限于宗族力量大小和年紀(jì)、輩分的高低，選擇的標(biāo)準(zhǔn)主要是看其是否有公心，是否能為群眾辦事，能將項目落實下去。村集體幫助成立公共組織后，厘清其介入的范圍，只是臨時性的組織，之后的具體實施環(huán)節(jié)則全部交給村莊理事會。小組農(nóng)戶有什么需求、意見表達(dá)直接找村莊理事會，小組成員自行商量實施方案，以保證項目圓滿實施。

村干部主體發(fā)生轉(zhuǎn)變后，村干部的項目執(zhí)行策略也發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，從消極到積極，群眾在此過程中也從之前的不參與轉(zhuǎn)變?yōu)榱藚⑴c。積極的村干部創(chuàng)造了一系列讓群眾參與到項目公共品建設(shè)中的機(jī)制，項目公共品的效率也會因此受到激勵。

三、代理人治責(zé)激活的形塑機(jī)制

上述事件表面上看是村干部主體轉(zhuǎn)換后的一系列變革措施，通常我們可能會將其歸因到個人化的因素上去。無論其具體的動機(jī)是什么，我們?nèi)匀豢梢詮倪@些行為背后發(fā)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的因素，發(fā)現(xiàn)其深層次的形塑機(jī)制。研究認(rèn)為，政治壓力及社會激勵是轉(zhuǎn)變執(zhí)行者行為邏輯，促使其從消極治理走向積極行政，從而在這個過程中積極利用自身可調(diào)動的一切資源，有意識地調(diào)動農(nóng)戶，彌補(bǔ)項目制設(shè)計中的農(nóng)戶參與不足，從而提高公共品供給效率。

1.項目執(zhí)行預(yù)留自主空間

村干部治責(zé)激活的前提是制度要供給一定的資源自主空間。資源自主空間包括兩重含義，一是直接獨立的資源支配權(quán)，二是上級政府控制資源，其他主體參與整合資源的權(quán)力。項目制因取消了地方獨立統(tǒng)籌資源的權(quán)力，采取了自上而下的資金供給與監(jiān)管模式，基層尤其鄉(xiāng)村組織的工作積極性因此受到了一些影響。項目制產(chǎn)生治理問題的另一重要原因在于其在取消了基層組織統(tǒng)籌資源能力的同時還取消了鄉(xiāng)村兩級政府參與配置資源的權(quán)力，基層組織的積極性被徹底限制住。他們負(fù)責(zé)與千家萬戶的小農(nóng)對接，處理紛繁復(fù)雜的治理問題，卻缺乏任何的治理空間做支撐。不同于專項項目資金，村干部缺乏制度性的參與空間，“一事一議”項目實踐中政府規(guī)定了農(nóng)戶有籌資的義務(wù)。這為村干部調(diào)動群眾積極性提供了話語空間。另外“一事一議”項目涉及的多是農(nóng)戶需要的小型項目，資金量相對較小且有籌資的訴求，相比資金量較大的專項項目資金，基層政府運作的積極性降低。如此也給村干部提供了發(fā)揮自主性的執(zhí)行空間。在資源配置空間增大的情況下，村干部的治責(zé)激活具備了可能。

2.地方政府重塑政治壓力

村干部治理責(zé)任激活的重要變量是上級政府的壓力傳導(dǎo)。中國的政權(quán)體制具有“全能主義政權(quán)”或“壓力型體制”的特點，且其總體上都有一個共同點，即上級或中央政府集中了一切資源，包括政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、意識形態(tài)資源和合法性資源。中央政府是資源的掌控者和分配者，下級政府是資源的被分配者，二者之間形成了絕對的支配與服從關(guān)系。只要上級政府有政策和壓力，下級政府就有責(zé)任、動力和資源應(yīng)對基層的治理問題。[12]上級政府的壓力分布與基層干部的治理責(zé)任狀態(tài)密切相關(guān)。農(nóng)業(yè)稅費取消后，村干部喪失了常規(guī)性的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，公共品的供給效率受到影響。當(dāng)下農(nóng)業(yè)稅費的工作取消，基層干部的資金主要來源于上面，主動與農(nóng)戶打交道的壓力減小。另外上級政府又沒有公共品供給工作方面的相關(guān)考核壓力，村干部在公共品供給方面的責(zé)任缺乏穩(wěn)定的壓力塑造機(jī)制。相對收稅費，湖北陽新W村的治責(zé)激活是地方政府事件性推動的結(jié)果，也是一種責(zé)任塑造機(jī)制。

3.熟人社會的面子激勵

熟人社會留存的社會資本激勵是村干部治責(zé)激活的補(bǔ)充性因素。熟人社會的社會資本一直存在，這些殘存的社會資本只有在政府的介入下才最大化地發(fā)揮了其激勵作用，成為村干部治責(zé)變遷的推動因素。這些社會資本激勵一方面反映在抽象的文化類型上，另一方面體現(xiàn)在承載此文化類型的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上。不同文化類型背景下的社會資本激勵程度不同。原子化地區(qū)的社會資本相對稀薄，宗族性地區(qū)的農(nóng)戶具有建設(shè)村莊的意義維度。浸染于宗族文化中的農(nóng)戶在心理上會感受到建設(shè)家鄉(xiāng)的壓力，同時其所處的基礎(chǔ)性的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也會不斷傳輸強(qiáng)化這種壓力，建設(shè)家鄉(xiāng)的意愿逐漸成為農(nóng)戶自然習(xí)得的訴求。條件合適就會激發(fā)出能量。浸染于此種文化中的村干部也有建設(shè)家鄉(xiāng)的意圖，他們尤其容易在政府壓力傳導(dǎo)的情況下主動承擔(dān)責(zé)任，提高與村民利益密切相關(guān)的公共品供給效率。

四、代理人治責(zé)激活的積極效果

按照既有研究中提到的項目制度設(shè)計對代理人控制過多而激勵不足，代理人在項目建設(shè)過程中需要承擔(dān)很多事務(wù)，但缺乏相應(yīng)的報酬或者是剩余索取權(quán)，這使得他們的工作積極性難以被調(diào)動起來，在具體的群眾工作中傾向于消極治理，不解決或少解決群眾問題，從而影響項目公共品的供給效率[13]。實踐過程中發(fā)現(xiàn)，地方政府可借助政治、社會激勵來彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)激勵的不足，基層干部因此也能被調(diào)動起來，他們嘗試站在上級政府的角度思考問題，想辦法解決群眾問題，創(chuàng)造群眾性的工作機(jī)制，讓農(nóng)戶積極參與到項目建設(shè)中來，從而降低項目實施成本，提高公共品供給效率。實踐過程中，治責(zé)激活對公共品供給的積極效果主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是降低項目實施的經(jīng)濟(jì)成本。代理人消極治理時往往對項目實踐采取縱容的態(tài)度，項目實踐中項目與群眾的聯(lián)結(jié)機(jī)制未建立起來，群眾與項目的利益共同體關(guān)系不緊密，通常在項目實踐中秉持牟利的動機(jī)，而非建設(shè)的行為。村干部行為邏輯發(fā)生轉(zhuǎn)變后，村民不僅轉(zhuǎn)變了以往占便宜的行為、不籌資的行為，還主動捐錢捐資修路，小組修路的資源反而變得充足了。村級項目建設(shè)成本大大降低。

二是降低項目實施的社會成本。代理人消極治理時，項目主要放在村一級層面實施，項目實施效果較差。因為小組才是村民認(rèn)同的熟人社會單元，是自己人單元，自己人單元里權(quán)責(zé)利體系是相對均衡的；村集體是半熟人社會單元，村干部對群眾缺乏監(jiān)督，群眾相互之間也缺乏監(jiān)督，是個權(quán)責(zé)利難以均衡的單元，項目實施效果自然受到影響。代理人行為邏輯發(fā)生轉(zhuǎn)變后，積極考慮將群眾納入到項目建設(shè)中來，為了達(dá)到這個目標(biāo)，其進(jìn)行了項目實施單元的轉(zhuǎn)換。農(nóng)戶因處于自己人的單元里，牟利的項目行為邏輯得到了極大程度的改善，項目實施效率因此提高。

這一點集中體現(xiàn)在釘子戶被低成本地消解上。據(jù)當(dāng)?shù)爻袚?dān)項目的村莊理事會成員介紹，總體上講他們碰到的釘子戶比較少，碰到的釘子戶基本上都能被解決。碰到不好說話的農(nóng)戶，理事會的理事長帶上幾個能說會道的組民去他家里坐一坐，說一說，農(nóng)戶一般就不會再阻撓項目建設(shè)。遇到修路占地的等合理利益受損的農(nóng)戶，農(nóng)戶的態(tài)度一般比較好，沒有漫天要價的，有部分農(nóng)戶甚至自愿讓地修路。還有部分農(nóng)戶要價也不高，組內(nèi)的經(jīng)濟(jì)基本上可以應(yīng)付。這樣之后釘子戶基本上被治理了?？傮w上村莊理事會感覺到修路壓力不大。

三是降低項目實施的政治成本。按照代理人激勵不足時的消極治理邏輯，村莊的政治生態(tài)也會受到影響。正如前面陳述，當(dāng)代理人能力有限，比較消極，沒有能力實現(xiàn)公共治理時，其傾向于采取私人治理的策略，比如之前提到的根據(jù)私人化的人情原則來分配項目資源。這會加重未得到資源的老百姓對得到資源的老百姓的怨恨，加深村民之間的矛盾，加劇對現(xiàn)有村干部的不滿。一旦遇到選舉等類似的政治事件，村民的不滿情緒就容易爆發(fā)出來，威脅村莊治理的穩(wěn)定性。同時，這股分裂性的派性力量還會對村莊的日常治理和社會交往產(chǎn)生消極影響，增加村級組織運轉(zhuǎn)的政治負(fù)擔(dān)。另外，代理人消極治理時傾向于應(yīng)付的邏輯來處理項目建設(shè)，項目建設(shè)不僅在分配上而且在需求對接上存在問題，農(nóng)戶因此意見頗大，時常去村干部處反映問題，增加村干部的政治壓力。當(dāng)代理人的激勵問題得到解決，采取積極治理的態(tài)度時，公共性的資源分配得以生產(chǎn)出來，農(nóng)戶與項目間的利益關(guān)聯(lián)度提升，參與感、匹配度提升，項目公共品的政治壓力減小，效率因此提升。

四是減輕村集體的項目實施負(fù)擔(dān)，為后續(xù)的積極建設(shè)奠定基礎(chǔ)。稅費時期遺留下大量村級債務(wù)，政府雖然出臺政策鎖定了村級債務(wù)，但這項政策只能影響到村級組織欠正式單位的債務(wù)，無法鎖定村集體欠農(nóng)戶的債務(wù)。這部分遺留的債務(wù)給村級治理制造了釘子戶，只要村集體一天不償還債務(wù)，這批有形的釘子戶就會始終存在，對村級治理造成消極影響。高額村級債務(wù)影響村干部公信力、影響村干部福利還會影響村莊的正常發(fā)展。所以，但凡是預(yù)備做村干部的人都不希望欠債，試圖瓦解村級債務(wù)。但目前的項目輸入只有項目建設(shè)的費用，沒有落實項目建設(shè)的前期費用，其中尤其是“一事一議”項目撥款額度有限，村集體壓力很大。激勵解決的積極代理人可以想辦法調(diào)動農(nóng)戶的積極性，減少村級債務(wù)。同時減少因項目建設(shè)缺乏群眾參與，需求匹配度不高等帶來的糾紛矛盾問題。村集體通過做項目建設(shè)可以減少村級矛盾，減輕村莊債務(wù)，這為村莊后續(xù)無負(fù)擔(dān)的發(fā)展提供了積極的基礎(chǔ)。

項目實施成本降低后，對村級治理是正循環(huán)的激勵。這一方面可以直接減輕村莊項目建設(shè)的各種負(fù)擔(dān)；另一方面消除村干部不想做事的畏難情緒；三是團(tuán)結(jié)了群眾，凝聚了人心，給接下來的村莊治理調(diào)動群眾資源積攢了良好的社會基礎(chǔ)。村莊建設(shè)因此可以走向良性的正反饋系統(tǒng)?？傊砣酥呜?zé)激活對村莊積極治理意義重大。

五、小結(jié)

項目制只解決了資金監(jiān)督管理等方面的大問題，尚未解決項目實施階段技術(shù)性的治理問題，而末端的治理問題影響著公共品供給效率的全局。具體來講，“條條為主”的資金、項目管理帶來的執(zhí)行主體激勵不足，應(yīng)對治理問題的積極性下降，公共品供給效率低下。代理人激勵不足引發(fā)的后果不只是公共品效率低下，還包括基層干部缺乏動員群眾參與公共政治的積極性，農(nóng)戶因此喪失了訓(xùn)練公共治理能力的機(jī)會，從而影響基層公民政治的未來。從代理人激勵不足的影響來看，解決代理人激勵問題迫在眉睫。

但導(dǎo)因于制度性的代理人激勵不足的問題解決路徑不在制度之內(nèi)，而在制度之外。研究發(fā)現(xiàn)，激活代理人治責(zé)成為既有制度下公共品供給困境破解的又一有效途徑。同時，激活代理人治責(zé)的因素也是非經(jīng)濟(jì)的制度外政治社會激勵。這種激勵的優(yōu)點是低成本高效率，缺點是可能存在持續(xù)性的問題。但運動式治理原本就是常規(guī)治理的有效補(bǔ)充[14]，若是我們能有意識把準(zhǔn)項目制度設(shè)計的不足，賦予執(zhí)行者一定的空間，推動非正式的治責(zé)激活的常規(guī)化，則公共品供給效率在一定程度上還是可以得到保證的。

關(guān)于非正式治責(zé)常規(guī)化的舉措可能包括以下幾條：首先，在加強(qiáng)資金監(jiān)管的同時要適當(dāng)給予基層參與配置項目資源的權(quán)力，比如在一些金額不大涉及民生的小型項目上給予他們一定統(tǒng)籌參與的權(quán)力。其次，加強(qiáng)縣域部門對基層治理的統(tǒng)籌，強(qiáng)化縣域治理的意識。稅費取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治權(quán)弱化，逐步蛻變?yōu)椤熬S持型政權(quán)”[15]，相比于稅費時期，其已經(jīng)很難被定義為一個獨立的治理單元。相較之下，縣域還是個完整的治理單元，目前的項目資源中“以縣為主”的模式也比較突出?？h域部門在掌握一定資源的同時，如何在全域范圍內(nèi)重新統(tǒng)籌定位，動員項目執(zhí)行主體是個重要的命題。如此，基層干部的治責(zé)激活也有了常規(guī)化穩(wěn)定化的可能。再次，要注重對農(nóng)村社會現(xiàn)存社會資本的引導(dǎo)，發(fā)揮其積極的治理功能。比如湖北秭歸激活社會資本的“幸福村落”創(chuàng)建就是比較有益的探索[16]?？傊?，賦予基層一定的動員能力和動員意識，注重熟人社會的社會資本保持是維持基層公共品高效供給的重要基礎(chǔ)。

最后，值得重提的一點是國家富裕后向農(nóng)村輸入了大量資源，卻忽略了代理人激勵，忽略了提供生產(chǎn)村莊政治的空間，這會造成農(nóng)戶與政府間關(guān)系的無序，應(yīng)當(dāng)警惕。因為若是對農(nóng)戶只給予利益，不給予動員，讓其參與、負(fù)責(zé)，則農(nóng)戶與政府間只有權(quán)利沒有義務(wù)，其如何明確公共規(guī)則，如何有序參與公共政治，如此下去政府的治理成本必然大大上升，長此以往基層甚至更高一級政府連正常的治理都很難維系。政府在給予農(nóng)戶福利的同時應(yīng)當(dāng)從治理的全局及長遠(yuǎn)出發(fā)，給予基層組織一些動員能力，一些生產(chǎn)基層政治、村莊政治的空間，如此農(nóng)戶才會明確公共政治的邊界，其未來的政治參與才會有權(quán)責(zé)權(quán)衡的意識。這樣公共品供給具有了公共性的群眾基礎(chǔ)而非私人性的群眾基礎(chǔ)，公共品供給效率提升才有更大的可能。

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[14]呂德文.群眾路線與基層治理——贛南版上鎮(zhèn)的計劃生育工作（1991～2001）[J].開放時代，2012，（6）.

[15]歐陽靜.“維控型”政權(quán)多重結(jié)構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特性[J].社會，2011，（3）.

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責(zé)任編輯：范瑞光