“健康中國(guó)”控制吸煙政策分析

林虹

一、背景與現(xiàn)象

煙草盛行是目前全世界面臨的最大的公共衛(wèi)生威脅之一。吸煙會(huì)帶來(lái)多種疾病，嚴(yán)重危害大眾的身體健康。根據(jù)世界衛(wèi)生組織在2017年5月的第339號(hào)實(shí)況報(bào)道，全世界約有吸煙者逾10億，而每年約有700多萬(wàn)人因煙草失去生命，其中有600多萬(wàn)人緣于直接使用煙草，有大約89萬(wàn)人屬于接觸二手煙霧的非吸煙者?？刂茻煵荨⒔ㄔO(shè)無(wú)煙環(huán)境已成為全人類的共識(shí)，世界各國(guó)也開(kāi)始積極加入控制煙草的行列中。中國(guó)作為全球煙草生產(chǎn)和消耗的第一大國(guó)，擁有超過(guò)3億的煙民，占全球煙民數(shù)量的三分之一，且呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。在我國(guó)，每年因煙草而死亡的人數(shù)高達(dá)120萬(wàn)人，作為《煙草控制框架公約》的締約者之一，中國(guó)在控制煙草方面面臨十分嚴(yán)峻的形勢(shì)。為推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，提高人民健康水平，中共中央、國(guó)務(wù)院于2016年10月25日印發(fā)并實(shí)施的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，明確描述了我國(guó)2030年在控?zé)煼矫娴哪繕?biāo)，綱要提出“全面推進(jìn)控?zé)熉募s，加大控?zé)熈Χ?，運(yùn)用價(jià)格、稅收、法律等手段提高控?zé)煶尚АＩ钊腴_(kāi)展控?zé)熜麄鹘逃?。積極推進(jìn)無(wú)煙環(huán)境建設(shè)，強(qiáng)化公共場(chǎng)所控?zé)煴O(jiān)督執(zhí)法。推進(jìn)公共場(chǎng)所禁煙工作，逐步實(shí)現(xiàn)室內(nèi)公共場(chǎng)所全面禁煙。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭在公共場(chǎng)所禁煙，把黨政機(jī)關(guān)建成無(wú)煙機(jī)關(guān)，強(qiáng)化戒煙服務(wù)。到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%?！本嚯x2030年，時(shí)間已十分緊張，然而我國(guó)控?zé)煹某尚s十分有限，目前我國(guó)在控?zé)熯\(yùn)動(dòng)方面取得的成果主要體現(xiàn)在吸煙危害健康的普及教育、煙草廣告的禁止上。而在控?zé)熈⒎?、公共?chǎng)所禁煙以及控?zé)熣呤┬蟹矫孢€有很長(zhǎng)的路要走。

二、福州市控?zé)熣吲c實(shí)施

福州市作為福建省的省會(huì)城市更是“全國(guó)文明城市”，出臺(tái)并嚴(yán)格實(shí)施控?zé)熣呤琼憫?yīng)“健康中國(guó)”的國(guó)策，進(jìn)一步提升市民文明素質(zhì)和提高城市精神文明建設(shè)的要求。

福州市于2015年8月1日正式施行《福州市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》，條例明確規(guī)定了婦幼醫(yī)療、中小學(xué)校、科教文化、公共交通等12類公共場(chǎng)所內(nèi)禁止吸煙，違者將處不同程度罰款。控?zé)熣邔?shí)施已逾兩年，在醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、各類教育機(jī)構(gòu)以及交通工具等場(chǎng)所的吸煙行為得到明顯改善；各處增設(shè)了許多禁煙標(biāo)識(shí)、禁煙宣傳標(biāo)語(yǔ)；在機(jī)場(chǎng)、火車站等地可見(jiàn)專門(mén)的吸煙區(qū)。盡管控?zé)熣叱跻?jiàn)成效，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能達(dá)到《煙草控制框架公約》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。尤其在餐館、火車站和網(wǎng)吧等地抽煙現(xiàn)象依舊，二手煙甚至三手煙的暴露率十分嚴(yán)重，主要集中在家庭、餐館、車站和室外等地方。2016年6月1日，在《福州市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》施行一年之際，海都記者兵分幾路，回訪福州醫(yī)院、火車站等吸煙高發(fā)區(qū)。記者發(fā)現(xiàn)，醫(yī)院都掛出了醒目的控?zé)煒?biāo)識(shí)，僅少數(shù)人吸煙，但火車站、餐館等仍為“重災(zāi)區(qū)”，且無(wú)人勸阻。吸煙者較多，情況不可控。而“嚴(yán)令”出臺(tái)近一年，交通、餐飲等多數(shù)單位及其監(jiān)管部門(mén)以勸導(dǎo)為主，未開(kāi)過(guò)罰單，僅福州市衛(wèi)生監(jiān)督所在近2個(gè)月，對(duì)轄區(qū)的3家醫(yī)療機(jī)構(gòu)、12個(gè)煙民開(kāi)出了罰單（之前未開(kāi)過(guò)罰單），交通、市場(chǎng)等主管部門(mén)全年零罰單。

三、控?zé)熣邎?zhí)行困境分析

福州市控?zé)熣呤┬兄两?，但城市公共?chǎng)所的吸煙現(xiàn)象仍然較為嚴(yán)重，分析控?zé)熣邔?shí)施效果不明顯即控?zé)熇щy的原因如下。

1.吸煙危害認(rèn)識(shí)不足。盡管人人聽(tīng)說(shuō)過(guò)“吸煙有害健康”，且對(duì)于吸煙的危害性也持認(rèn)同的態(tài)度，但大多數(shù)人對(duì)于吸煙的具體危害知之甚少，僅停留于吸煙導(dǎo)致肺部疾病的認(rèn)識(shí)。實(shí)際上，吸煙還會(huì)影響人的睡眠質(zhì)量、影響生育功能、誘發(fā)心血管疾病以及致癌等，最終影響人體壽命。吸煙對(duì)人體的傷害多為慢性影響，吸煙者易形成危害不大的僥幸心里，加之煙草特殊的成癮性，因此戒煙控?zé)煂?duì)吸煙者來(lái)說(shuō)多是紙上談兵，難以付諸實(shí)踐。另外，公眾對(duì)二手煙及三手煙暴露的危害認(rèn)識(shí)不足。盲目地認(rèn)為自己不吸煙就沒(méi)事，而忽視了被動(dòng)吸煙的潛在危害。

2.執(zhí)法力量不足。首先，許多公務(wù)員既是執(zhí)法者也是吸煙者即“左手控?zé)?，右手吸煙”，?dǎo)致政策執(zhí)行效果與要求嚴(yán)重脫節(jié)，終將使“控?zé)煛背蔀榕萦?。其次，公共?chǎng)所的管理者沒(méi)有執(zhí)法或罰款的權(quán)力，例如醫(yī)院雖然有專門(mén)的勸導(dǎo)員對(duì)吸煙行為進(jìn)行規(guī)勸、引導(dǎo)，但醫(yī)院并無(wú)權(quán)對(duì)吸煙行為進(jìn)行處罰。最后，多個(gè)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，實(shí)際上誰(shuí)都不管。按照福州市控?zé)煑l例，公共場(chǎng)所控?zé)煹谋O(jiān)督管理由衛(wèi)生部門(mén)、教育部門(mén)、交通部門(mén)等多大十二個(gè)部門(mén)同時(shí)進(jìn)行。各部門(mén)間難以協(xié)調(diào)，又欠缺專職控?zé)熑藛T，控?zé)熈Χ茸匀粺o(wú)從談起。

3.違規(guī)處罰力度小。違反控?zé)煑l例的處罰力度小，缺乏配套細(xì)則。20元 - 500元的罰款金額，浮動(dòng)空間大，每檔金額沒(méi)有明確對(duì)應(yīng)何種違規(guī)行為，情節(jié)輕重主要是依據(jù)執(zhí)法者的主觀判斷。這樣以來(lái)，執(zhí)法過(guò)程中就會(huì)存在不執(zhí)法、亂執(zhí)法的現(xiàn)象。控?zé)熖幜P亦在討價(jià)還價(jià)中不復(fù)存在。

4.執(zhí)法取證難。吸煙是短時(shí)行為，而公共場(chǎng)所的人員密集，流動(dòng)速度快，加大了執(zhí)法的困難。小小的煙蒂一丟出手，很難判定具體責(zé)任人，因而執(zhí)法中還會(huì)存在扯皮的現(xiàn)象。煙民數(shù)量眾多而對(duì)應(yīng)的執(zhí)法人員卻十分有限，往往導(dǎo)致消極控?zé)煛?/p>

5.公眾參與不足。其一，社會(huì)對(duì)公共場(chǎng)所的吸煙行為容忍度較高，大部分不吸煙的群眾看到吸煙行為的反應(yīng)僅是事不關(guān)己、沉默退避，極少主動(dòng)上前勸阻或針對(duì)吸煙行為向相關(guān)部門(mén)進(jìn)行舉報(bào)。其二，盡管控?zé)煑l例積極鼓勵(lì)公眾參與禁煙，但往往流于形式。群眾舉報(bào)投訴無(wú)果，不僅會(huì)喪失參與控?zé)煴O(jiān)督的熱情，甚至質(zhì)疑政府公信力。

四、福州市未來(lái)控制吸煙的政策建議

對(duì)于上述福州市控制吸煙存在的種種問(wèn)題，如何使地方政府從“消極怠工”到積極應(yīng)對(duì)，如何從根本上提高市民對(duì)控?zé)?、禁煙的積極性，充分發(fā)揮社會(huì)力量參與控?zé)?，從而轉(zhuǎn)變我市當(dāng)前吸煙行為的現(xiàn)狀，是當(dāng)前的重點(diǎn)。

1.行政管理方面。①加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。政府應(yīng)該對(duì)控?zé)熣叩膱?zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，細(xì)化控?zé)焾?zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員應(yīng)帶頭在公共場(chǎng)所禁煙，若公職人員無(wú)法做到在公共場(chǎng)所禁煙，如何能要求群眾服從法規(guī)和認(rèn)同執(zhí)法呢？有些公務(wù)員甚至都不清楚控?zé)熣叩某雠_(tái)，應(yīng)該對(duì)公職人員進(jìn)行宣教。②量化管理與激勵(lì)并行。打破多部門(mén)協(xié)作卻誰(shuí)也不管的僵局，為部門(mén)設(shè)立控?zé)焾?zhí)法指標(biāo)。同時(shí)，為控?zé)煹膱?zhí)法人員設(shè)置一定的激勵(lì)項(xiàng)目，例如達(dá)到一定數(shù)量的控?zé)熆?jī)效，給予相應(yīng)的獎(jiǎng)金或獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)控?zé)焾?zhí)法人員的積極性。③強(qiáng)化監(jiān)督管理。第一，定期檢查控?zé)熒婕暗墓矆?chǎng)所。控?zé)熣叩氖┬胁荒芫窒抻谧€(gè)別，應(yīng)該對(duì)各公共場(chǎng)所和單位進(jìn)行定期檢查，對(duì)于控?zé)熐闆r較好的單位向公眾宣傳，對(duì)于情況差的應(yīng)予以警告、要求其整改，必要時(shí)處以罰款。第二，要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督方式。利用互聯(lián)網(wǎng)工具，例如開(kāi)通控?zé)煹奈⑿牌脚_(tái)，實(shí)現(xiàn)控?zé)煴憬莼芾恚屖忻袢罕娍梢酝ㄟ^(guò)微信查詢控?zé)熤R(shí)、咨詢戒煙方法以及對(duì)公共場(chǎng)所吸煙行為進(jìn)行有效舉報(bào)。而政府部門(mén)可以通過(guò)舉報(bào)的大數(shù)據(jù)，了解違反吸煙條例的多發(fā)區(qū)、重災(zāi)區(qū)，相應(yīng)調(diào)整執(zhí)法的重心。

2.健康教育方面。①加大校園內(nèi)的控?zé)熃麩熜麄?，向青少年普及吸煙危害，扼制煙民往低齡化發(fā)展。煙齡越長(zhǎng)，戒煙越困難。而對(duì)于還未抽煙的群體，特別是處于成長(zhǎng)階段的校園青少年群體，應(yīng)該將吸煙的苗頭扼殺在搖籃里。建議在校內(nèi)設(shè)置專門(mén)的戒煙中心，為吸煙學(xué)生提供咨詢和戒煙幫助。②除了懸掛禁煙控?zé)煒?biāo)語(yǔ)標(biāo)識(shí)，還可以設(shè)置禁煙宣傳欄、印發(fā)禁煙宣傳小冊(cè)子或傳單、網(wǎng)站上進(jìn)行控?zé)熜麄?、充分利用公共廣告資源，擴(kuò)大禁煙控?zé)熜麄鞣秶?。例如公交車車身以及地鐵、動(dòng)車廣告位等宣傳控?zé)熃麩?。③開(kāi)通戒煙熱線，設(shè)立專門(mén)的戒煙所。個(gè)人戒煙存在自制力差，難以堅(jiān)持的問(wèn)題，政府應(yīng)該向吸煙人群及意向戒煙人群提供實(shí)際的戒煙幫助，向吸煙者提供咨詢、戒煙幫助以及免費(fèi)的治療。

3.社會(huì)支持方面。①讓公眾切實(shí)參與控?zé)煟瑘?zhí)法部門(mén)應(yīng)確保禁煙舉報(bào)途徑的通暢，鼓勵(lì)社會(huì)組織和公眾對(duì)禁煙工作進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估，這既有利于禁煙工作的不斷改善，也是一種有效的宣傳教育方式，公眾可以通過(guò)這些組織參與對(duì)政府工作的監(jiān)督建議。②聚集第三部門(mén)力量?？?zé)焾?zhí)法缺人缺錢(qián)，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與第三部門(mén)合作，為市民提供戒煙幫助。例如，政府可以與協(xié)會(huì)合作，定期舉辦控?zé)熜v活動(dòng)。在公共場(chǎng)所投放控?zé)熃錈煹碾s志或向校園和學(xué)生發(fā)送控?zé)熃錈煹碾娮与s志。

五、結(jié)論

中國(guó)國(guó)土廣、人口多帶來(lái)的文化差異以及發(fā)展不平衡給控?zé)熣叩闹贫ê蛯?shí)施帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，受到文化、經(jīng)濟(jì)和集團(tuán)利益等多種因素的影響，控?zé)熉飞线€有許多問(wèn)題尚待解決。控?zé)?、禁煙是持久?zhàn)，為了市民擁有更加美好的生活環(huán)境，為了吸煙者自身的身體健康，無(wú)論是政府還是市民都不能放棄努力。

（作者單位：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院）