檢察機關(guān)監(jiān)督公安派出所刑事偵查活動問題研究

方旭陽 徐程秀

摘 要：自司法改革全面開展以來，檢察機關(guān)監(jiān)督職能發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在主要的監(jiān)督對象成為了偵查機關(guān)，但由于以往檢察機關(guān)與偵查機關(guān)往往是重配合而輕監(jiān)督的關(guān)系，且偵查機關(guān)負責刑事活動中首先也是非常重要的偵查活動，其偵查活動不受其他司法機關(guān)的監(jiān)督，檢察院偵查監(jiān)督部門往往也是在公安機關(guān)偵查活動結(jié)束后才接觸到具體案情，這樣就造成檢察機關(guān)不能很有力的監(jiān)督偵查機關(guān)是否存在偵查違法行為，因此本文就最近新提出的檢察機關(guān)派駐派出所，以此監(jiān)督派出所刑事活動的新工作職能，討論這項工作的背景及意義，以及是否能使檢察機關(guān)和偵查機關(guān)更好地行使各自的職能。

關(guān)鍵詞：派駐派出所;檢察機關(guān);監(jiān)督

中圖分類號：D631.2;D926.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0094-02

作者簡介：方旭陽（1982-），男，漢族，浙江桐鄉(xiāng)人，本科，桐鄉(xiāng)市人民檢察院，員額檢察官;徐程秀（1991-），女，漢族，浙江桐鄉(xiāng)人，本科，桐鄉(xiāng)市人民檢察院，檢察官助理。

一、提出背景

自中央全面開展司法體制改革以來，檢察機關(guān)的工作職能及角色發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，特別是監(jiān)察委的設立更使得檢察機關(guān)變?yōu)橐粋€更純粹的法律監(jiān)督機構(gòu)。以往檢察機關(guān)的職能除了偵查監(jiān)督、提起公訴以外，其主要的職能是偵查國家機關(guān)工作人員有無貪污瀆職行為，但司法體制改革使得檢察機關(guān)的監(jiān)督對象發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在公安機關(guān)成為了檢察機關(guān)監(jiān)督的主要對象。但由于以往辦案過程中，公安機關(guān)與檢察機關(guān)往往是配合大于監(jiān)督的關(guān)系，且在辦案過程中唯一能夠及時監(jiān)督公安機關(guān)偵查活動的部門也只有偵查監(jiān)督部門，但仍有一定的滯后性，一方面是由于偵查監(jiān)督部門一般也只能在報捕階段進行監(jiān)督，對于之前的偵查活動只能糾正，具有一定的滯后性。另一方面則是偵查監(jiān)督部門只能監(jiān)督報捕的案件，對于大量的取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住案件則無能為力。因此基于上述理由，2018年3月29日，最高人民檢察院召開全國電視電話會議，要求全國各級檢察院因地制宜，全面開展對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督工作，至2018年年底前實現(xiàn)全面鋪開。

二、提出意義

（一）規(guī)范公安派出所執(zhí)法行為

公安派出所的打擊刑事犯罪的一線部門，其為維護社會穩(wěn)定、打擊違法犯罪、排解社會矛盾糾紛作出了巨大貢獻，應當說，派出所承擔了整個刑事偵查訴訟程序中最繁重也是最重要的工作，但不可否認的是，由于派出所辦案數(shù)量大、治安維穩(wěn)任務重，其在偵查活動中的確存在執(zhí)法不規(guī)范、取證不到位、偵查人手不足等問題，因此派駐派出所可以規(guī)范派出所執(zhí)法人員的一些執(zhí)法行為。

（二）引導公安機關(guān)偵查取證

由于公安派出所的刑偵民警辦案數(shù)量大，有些民警沒有專業(yè)的法律知識，因此辦案質(zhì)量良莠不齊，在辦理某些案件時對于重要的證據(jù)沒有及時取證，則會導致后續(xù)的刑事訴訟程序陷入困境，特別在一些疑難復雜案件的偵查過程中，有些民警過于注重嫌疑人口供的獲取，而忽視了另外一些客觀性證據(jù)的取證，因此派駐所派出所可以幫助公安機關(guān)及時對案件相關(guān)證據(jù)進行取證，以此來保證訴訟程序的順利開展。

（三）完善檢察監(jiān)督職能

司法體制改革使得檢察機關(guān)的主要職能是對偵查活動的監(jiān)督，以往對偵查活動監(jiān)督主要是偵查監(jiān)督部門在審查報捕案件時進行監(jiān)督，如監(jiān)督派出所在辦理案件中有無刑訊逼供現(xiàn)象，取證是否合乎規(guī)范等，這些都屬于事后監(jiān)督，具有一定的滯后性，另一方面是這樣的監(jiān)督往往不夠有力，檢察機關(guān)往往只能就案件中存在的問題提出意見，涉及到派出所內(nèi)部偵查活動的執(zhí)法規(guī)范則缺乏監(jiān)督。因此，檢察機關(guān)派駐公安派出所的行為一定程度上能夠完善監(jiān)督滯后性及無力性的問題。

三、派駐公安派出所的現(xiàn)狀及問題

自2018年3月份最高人民檢察院決定開展派駐公安派出所工作以來已有半年時間了，但根據(jù)某市檢察院的開展情況來看，目前情勢不容樂觀。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)派駐派出所的工作主要存在以下幾個問題。

（一）無法全面深入監(jiān)督

派駐公安派出所的主要部門是偵查監(jiān)督部門，在試行派駐派出所的時候，我們就發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)內(nèi)部偵查監(jiān)督部門人數(shù)不多，基本上只有5-10個人左右，但當?shù)鼗鶎拥呐沙鏊鶖?shù)量較多，且偵監(jiān)部門日常也需要辦理審查逮捕案件，在這種情況下無法全面的監(jiān)督每個派出所內(nèi)的偵查工作，那么相應的也無法深入地了解每個派出所的偵查工作機制以及存在的問題，比如說派出所偵查案件的具體流程是怎樣的，偵查人員在辦理案件中有哪些執(zhí)法行為是不規(guī)范的，這些都是需要檢察機關(guān)深入派出所內(nèi)部才能真正了解到，目前的派駐公安派出所的工作開展由于偵監(jiān)部門人力、時間等原因?qū)е聼o法將該項工作全面落實到位。

（二）沒有建立完整的派駐派出所工作機制

俗話說，沒有規(guī)矩，不成方圓。如果一項工作沒有一個統(tǒng)籌全局的工作機制，那么往往這項工作不會有實質(zhì)性的進展，放到這里也是一樣，雖然工作開展已有半年的時間，但是到目前為止仍舊沒有出臺一個完整規(guī)范的工作機制，比如說偵監(jiān)部門派駐派出所的人員要求，是否一定要求是員額檢察官，再比如說是否需要派駐到每個派出所，派駐的頻率是幾天一次，監(jiān)督派出所工作的哪些內(nèi)容，監(jiān)督的方式有哪些，可以監(jiān)督的權(quán)限等問題，這些都沒有一個清晰完整的規(guī)章制度。另外就是派駐派出所不是檢察機關(guān)自己內(nèi)部的工作機制，它還需要公安機關(guān)的相互配合，如果沒有公安機關(guān)的同意，檢察機關(guān)就算出具再詳細的工作機制，那也只是一紙空談，但目前來看，公檢兩家都沒有出臺具體的派駐工作機制，這就為派駐工作帶來了一個很大的難題。

四、提出解決措施

針對上述問題，并結(jié)合筆者所在檢察院目前實施的派駐辦法，提出以下建議。

（一）以員額檢察官派駐中心派出所為主，建立派駐公安機關(guān)巡回檢察模式

去年來，隨著員額檢察官辦案責任制的施行，辦案決策從以往的層級審批走向了以員額檢察官獨立決策為主的新型模式，案件的提前介入、審查辦理以及與辦案派出所的溝通均以員額檢察官為主，因此員額檢察官與辦案機關(guān)的聯(lián)系比司法責任制改革前更為緊密。某院偵監(jiān)部門在司法責任制改革后共有4名員額檢察官，但該院所在城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有12個，要同時派駐到每個派出所顯然力量不足，因此市檢察院偵監(jiān)部決定根據(jù)員額檢察官的工作職責及派出所的所在地辦案實際情況，采用分片區(qū)巡回派駐檢察模式。一是根據(jù)案件發(fā)生量將全市的派出所進行分類匯總，劃分區(qū)域。根據(jù)近幾年的各個派出所的刑事案件發(fā)生量，初步劃分了4個案件量高發(fā)的中心派出所，據(jù)此偵監(jiān)部4名員額檢察官重點派駐該四個派出所開展檢察監(jiān)督，同時輻射周邊辦案量較少的派出所。二是集中力量在經(jīng)濟特色地區(qū)優(yōu)先派駐，著力服務中心工作。針對外來人員數(shù)量較多，案發(fā)量較大的派出所，員額檢察官優(yōu)先對這樣的地區(qū)的刑事案件進行對接、介入及取證指導等。三是聯(lián)合市公安局制定相關(guān)派駐辦法。在相關(guān)機制落地的情況下，派駐公安巡回檢察的模式有了制度的支撐。四是派駐公安巡回檢察模式以定期集中派駐檢察為主，臨時檢察為輔。每個員額檢察官每1-2周定期對所負責的中心派出所進行駐所檢察，集中進行案件監(jiān)督，取證指導，瑕疵通報等，同時根據(jù)案件的情況，隨時提前介入案件偵查等工作。2018年以來，共派駐中心派出所巡回檢察20余人次，提前介入案件指導取證10余件，發(fā)出糾正違法通知1份，定期通報案件瑕疵問題10余件。

（二）以提前介入為主要抓手，逐步過渡捕前捕后雙向動態(tài)監(jiān)督

一是把提前介入作為巡回派駐的主要抓手，監(jiān)督公安提高辦案質(zhì)量。偵監(jiān)部門作為檢察機關(guān)刑事案件審查的第一道關(guān)，一直以來都是最先了解到案件情況的，以往公安機關(guān)在查辦疑難復雜案件時都會第一時間與偵監(jiān)部門取得聯(lián)系，聽取偵監(jiān)部門的意見。因此把提前介入作為巡回派駐的主要抓手，是建立合作監(jiān)督、同步監(jiān)督的最佳選擇。員額檢察官在了解到相關(guān)案件線索后，在公安的提請下或主動提出下介入案件的偵查，提供案件取證方向、案件定性等方面的建議，為案件的順利偵破打下堅實的基礎(chǔ)。今年開展掃黑除惡專項斗爭以來，某市院偵監(jiān)部提前介入各個派出所偵查黑惡勢力犯罪案件6件，提前介入次數(shù)20余次，專門研究每個案件的取證方向、事實認定、案件定性等問題，為公安機關(guān)查辦相關(guān)案件提供意見參考。

二是明確提前介入的相關(guān)細則，使提前介入有章可循。公檢兩家可就提前介入方法制定出詳細的規(guī)則，使該項方法細則化、規(guī)范化，就提前介入的啟動程序、案件范圍、參與方式、文書留痕等進行了細致的規(guī)定，偵監(jiān)部門巡回派駐時每提前介入一個案件都制作一份文書，做到件件有記錄，件件有反饋。

（三）以立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督為主業(yè)，充分發(fā)揮巡回派駐實時反饋效應

案件的審查逮捕和立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督是偵監(jiān)部門的主責主業(yè)，應該是“兩條腿走路”，缺一不可。沒有立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督，就無法樹立檢察監(jiān)督的司法權(quán)威，但在實踐中尤其是司法責任制改革后，立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督?jīng)]有得到增強，反而有進一步弱化的趨勢。部分員額檢察官將工作重點放在案件質(zhì)量上，對于立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督重視不夠，形成了“審查逮捕能力尚可，監(jiān)督能力不足”的局面。而巡回派駐檢察工作開展可以較好地解決這一問題。

雖然一方面和考核激勵機制相關(guān)，但另一個重要方面是發(fā)揮巡回派駐檢察的實時反饋效應。一是以發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索為巡回派駐檢察的重點，建立實時反饋機制。每位員額檢察官在巡回派駐檢察時都要求對所負責的幾個派出所受理的相關(guān)案件線索及已立案的重大案件加強關(guān)注。每次派駐檢察時，在提前介入相關(guān)案件或?qū)Ψ狭敢笊形戳浮⒉环狭敢笠蚜傅陌讣髑髾z察官意見時，發(fā)現(xiàn)有立案監(jiān)督線索必須及時向部門負責人反映并報備，符合立案條件的及時監(jiān)督立案，不符合立案條件的監(jiān)督撤案。二是以偵查活動監(jiān)督為利器，樹立巡回派駐檢察的權(quán)威。每位員額檢察官在巡回派駐檢察前要定期收集所負責幾個派出所報捕辦理案件上的瑕疵、違法問題，并在巡回檢察時以偵監(jiān)部門的名義進行瑕疵通報。檢察院在制定派駐巡回檢察時，明確發(fā)現(xiàn)違法偵查的線索，直接發(fā)送糾違通知到所在派出所并報備公安法制部門。通過這種方式，所在派出所更加重視，由所教導員親自對糾違進行處理并反饋，提高了案件的質(zhì)量。

三是加強薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)督，全面提升執(zhí)法規(guī)范化水平。過去，偵監(jiān)部門主要通過審查報捕案件的書面材料進行監(jiān)督，監(jiān)督的面比較窄，發(fā)現(xiàn)的問題比較少，通過巡回派駐檢察，查看公安審訊錄像、案件內(nèi)卷其他材料、不捕案件的后續(xù)情況，可以實時對公安執(zhí)法規(guī)范化進行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)問題馬上提出，立即整改。

派駐檢察任重道遠，且目前派駐工作仍舊舉步維艱，面臨著來自內(nèi)部和外部的壓力，但一項制度的施行剛開始必然面臨重重困難，我們需要做的就是對它保持信心，有不足就加以改進，相信在未來派駐派出所制度會變得更好。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]劉宏波，尚洪劍.公安派出所刑事偵查活動的檢察監(jiān)督機制[J].天津法學，2017（1）.

[2]江明.強化對公安派出所偵查活動的檢察監(jiān)督[J].犯罪研究，2018（1）.