環(huán)境公益訴訟法律問題實(shí)證探析

廖朝晨 陳來宏

摘 要：環(huán)境公益訴訟是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和司法制度建設(shè)過程中所孕育出的共同產(chǎn)物。環(huán)境公益訴訟的起點(diǎn)是維護(hù)社會(huì)公眾利益。目前，湖北省的公益訴訟處于試點(diǎn)工作推行狀態(tài)，欲達(dá)到成熟階段還需要不斷地在實(shí)踐中完善。此外，湖北省公益訴訟試點(diǎn)工作已發(fā)生質(zhì)的飛躍，并在逐步完成體系從不成熟向成熟的轉(zhuǎn)型，這些都為湖北省公益訴訟制度的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟;檢察機(jī)關(guān);社會(huì)公眾利益

中圖分類號(hào)：D922.68;D925.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）02-0052-03

作者簡(jiǎn)介：廖朝晨（1997-），女，湖北汽車工業(yè)學(xué)院法學(xué)系，2016級(jí)本科生;陳來宏（1985-），男，湖北汽車工業(yè)學(xué)院法學(xué)系，講師，系課題指導(dǎo)老師。

一、環(huán)境公益訴訟概述

（一）環(huán)境公益訴訟概念

環(huán)境公益訴訟是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時(shí)，法律允許其他的法人、自然人或社會(huì)團(tuán)體等為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟。環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的一種形態(tài)，而公益訴訟是基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展在司法程序領(lǐng)域上所衍生出的一種新型訴訟模式，是區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟模式的一種。公益訴訟是根據(jù)法律的規(guī)定，為維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公眾的利益，所賦予適格主體依法行使公益訴訟權(quán)。提起公益訴訟的最新訴訟模式，即國(guó)家機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家以國(guó)家名義對(duì)環(huán)境污染行為者提起的公訴。公益訴訟主要是針對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公眾利益的行為所提起訴訟的模式。相對(duì)于傳統(tǒng)的訴訟模式，公益訴訟的提起主體較為特殊，人民檢察院在此過程中履行職責(zé)，以公益訴訟起訴人的身份參與其中。公益訴訟具有客觀性、時(shí)代聯(lián)系，地域性等特征。目前，公益訴訟已經(jīng)在湖北省廣泛地開展試點(diǎn)工作，將試點(diǎn)工作逐步推向新的高度。

（二）環(huán)境公益訴訟的具體司法模式

環(huán)境公益訴訟主要涉及破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，食品藥品安全領(lǐng)域。目前，關(guān)于環(huán)境公益訴訟工作也仍處于試點(diǎn)階段，推行的經(jīng)驗(yàn)也不斷在實(shí)踐中得到檢驗(yàn)。2013年12月，湖北省利川市五洲牧業(yè)公司地下水被污染一案中，因排放污水不達(dá)標(biāo)，破壞當(dāng)?shù)氐牡孛矊?dǎo)致地下水被污染而湖北省人民檢察院指定漢江分院提起公益訴訟，這是湖北省首例民事公益訴訟案件。這不僅是本省公益訴訟試點(diǎn)工作的良好開端，也為探索公益訴訟程序問題提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也得到了最高檢的充分肯定，并在全國(guó)公益訴訟試點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)上介紹了經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐中試點(diǎn)工作的開展也一步步為湖北省公益訴訟制度的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。不僅體現(xiàn)在試點(diǎn)工作的開展，也包括在制度構(gòu)建上，對(duì)此具體司法模式的運(yùn)行，不僅需要處理好內(nèi)部關(guān)系，外部關(guān)系也不容忽略。在內(nèi)部上檢察院提起公益訴訟對(duì)象范圍的限制，解決人民檢察院提起公益訴訟程序的沖突問題，設(shè)置社會(huì)組織提起公益訴訟的前置條件等。在外部關(guān)系上，環(huán)境破壞等案件需要根據(jù)環(huán)境行政部門、人民檢察院、社會(huì)組織等在維護(hù)公共利益方面的職責(zé)順序，確立相關(guān)環(huán)境行政主管部門、人民檢察院、社會(huì)組織等在環(huán)境公益訴訟制度中的主體地位。具體落實(shí)到各大方面，如：在法院審理方面，83.5%的公益訴訟案件由基層法院審理，11.7%的公益訴訟案件由中級(jí)法院審理，遵循一般案件法院級(jí)別審理;在審理程序方面，85.4%的案件一審程序即可完結(jié)，被告上訴的較少。此種訴訟模式主要是以檢察機(jī)關(guān)作為公益起訴人，作為此種訴訟模式下特殊的主體，為維護(hù)環(huán)境，資源，食品藥品等方面的社會(huì)公眾利益而新興起來的。但試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)也需要在實(shí)踐中不斷地檢驗(yàn)，仍待趨于成熟。

二、湖北省公益訴訟實(shí)施不足的地方

（一）社會(huì)組織提起公益訴訟少

根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》第55條之規(guī)定，雖然對(duì)于社會(huì)組織提起公益訴訟沒有像檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟那樣出臺(tái)具體的辦法和專門的司法解釋，但是在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法和環(huán)境保護(hù)法中還是有明確規(guī)定的，即相關(guān)組織提起公益訴訟有法律依據(jù)。但從公益訴訟試點(diǎn)工作開展以來，社會(huì)組織提起的公益訴訟少之又少，大部分都是檢察機(jī)關(guān)提起的。根據(jù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)的顯示，截止目前為止，全省已審結(jié)的120起公益訴訟案件中，超過95%都是由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，而由社會(huì)組織提起的公益訴訟以審結(jié)的案件不超過五件。主要原因包括以下幾個(gè)方面：

首先，社會(huì)組織的起訴資格未引起重視。截止2014年9月底，在我國(guó)登記的環(huán)保類社會(huì)組織大概有7000多個(gè)，其中具有提起公益訴訟主體資格的組織突破1000個(gè)。然而在2015年里提起訴訟的僅有11家，數(shù)據(jù)占比不到2%。并且在湖北省內(nèi)由社會(huì)組織提起的為數(shù)不多的公益訴訟案件中，還有一起由于不符合主體資格而被裁定駁回①。

其次，社會(huì)組織提起行政公益訴訟資格不明朗。在現(xiàn)行的法律規(guī)定中，只是規(guī)定了對(duì)于行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后，對(duì)于仍不依法履行職責(zé)的，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟?？梢?，社會(huì)組織在對(duì)于行政公益訴訟方面資格有所欠缺。

再次，社會(huì)組織在自身能力方面有待提高。首先在訴訟舉證能力，專業(yè)鑒別能力等專業(yè)能力上，社會(huì)組織明顯相較于專業(yè)社會(huì)機(jī)構(gòu)較為落后。其次在社會(huì)組織中同時(shí)具備環(huán)境專業(yè)知識(shí)和法律專業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才也比較少。再次在運(yùn)行資本上，社會(huì)組織的資本也無法和國(guó)家機(jī)關(guān)相媲美。對(duì)于一些天價(jià)賠償案，案件受理費(fèi)，鑒定費(fèi)，律師費(fèi)等，對(duì)于絕大多數(shù)不以營(yíng)利為目的的社會(huì)組織而言都是難以承受的。最后在鑒定費(fèi)用方面，實(shí)踐中常見的環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟案件中，原告需要證明被告的違法行為使環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，并使公共利益處于持續(xù)受侵害的狀態(tài)，而要證明這一點(diǎn)，需要借助專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)，而這些鑒定費(fèi)通常在幾十萬元以上，對(duì)于不以營(yíng)利為目的的社會(huì)組織來說難以承受。

（二）個(gè)人提起公益訴訟得不到支持

目前，法律規(guī)定允許社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，對(duì)于個(gè)人提起公益訴訟沒有法律的明文規(guī)定。而我國(guó)是成文法國(guó)家，做出的判決必須有明確的法律支持。在已結(jié)的公益訴訟案件中，有少數(shù)（10起左右案件）個(gè)人提起的行政公益訴訟案件，大部分都被以本案訟爭(zhēng)行政行為屬公益訴訟范疇，只能由法律法規(guī)授權(quán)的機(jī)關(guān)組織提起公益訴訟給駁回。對(duì)于個(gè)人提起行政訴訟，目前法院還是按照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第（一）項(xiàng)之規(guī)定進(jìn)行審查，如果其與本案訟爭(zhēng)行政行為沒有利害關(guān)系，不是本案適格的原告，其起訴不符合，依法應(yīng)予駁回。

（三）案件類型比較單一

從2015年開始全國(guó)范圍內(nèi)建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作，兩年試點(diǎn)期間，全省檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件683件，其中很大一部分是環(huán)境民事公益訴訟，然后就是環(huán)境行政公益訴訟。在民事公益訴訟中，多為亂排化工或者養(yǎng)殖污水，開山采礦，毀林采礦，占用耕地，硬化土壤等破壞環(huán)境的違法行為，由檢察機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起民事公益訴訟或者刑事附帶民事公益訴訟。但是這些都是自然環(huán)境污染案件，而環(huán)保法第二條規(guī)定的環(huán)境除了自然環(huán)境，還有人文環(huán)境和都市環(huán)境，比如“自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”都屬于環(huán)境保護(hù)之列，連不可移動(dòng)的自然、文化遺產(chǎn)比如古老的樹木，年代久遠(yuǎn)的房子等也應(yīng)在法律保護(hù)范圍內(nèi)。在人文環(huán)境和都市環(huán)境中涉及的公共利益也應(yīng)當(dāng)予以重視。其次，在行政公益訴訟中，被告往往是國(guó)土局，林業(yè)局，水務(wù)局和環(huán)境保護(hù)局等于環(huán)境保護(hù)相關(guān)的部門，也就是在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，在食品安全領(lǐng)域較少，特別是藥品安全領(lǐng)域更少，在國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)和國(guó)有土地使用權(quán)出讓占一部分，在檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)仍不糾正違法行為或履行職責(zé)的前提下，檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起行政公益訴訟。在除環(huán)境以外其他領(lǐng)域的公益訴訟相對(duì)較少。

（四）相關(guān)具體規(guī)則缺乏

雖然已有《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》和今年出臺(tái)的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，但是在收費(fèi)，賠償款的處理和監(jiān)督管理等問題上還是沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)各種問題。在舉證責(zé)任上，對(duì)于環(huán)境公益訴訟，套用一般“誰主張誰舉證”的原則，由原告承擔(dān)全部舉證責(zé)任，在實(shí)際過程中確有難度。特別是行政公益訴訟，證明行政機(jī)關(guān)存在違法行為或不履行職責(zé)的行為難度太大。在訴訟費(fèi)用上，法律也沒有明確規(guī)定，在湖北省內(nèi)，對(duì)于行政公益訴訟，有些法院不收取，有些法院則由被告承擔(dān)（湖北省內(nèi)的公益訴訟，大部分案件公益訴訟都得到法院的支持）。

（五）部分地區(qū)存在地方性保護(hù)

公益訴訟案件有明顯的地域性特征，如在湖北省的武漢、孝感、宜昌、十堰等城市的公益訴訟案件明顯多于其他地級(jí)市，對(duì)于其他地級(jí)市公益訴訟案件量較少。其他地級(jí)市明顯是存在環(huán)境受到破壞的事實(shí)，地方為了稅收和保護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，拒絕對(duì)違法的企業(yè)處罰。

三、對(duì)湖北省公益訴訟實(shí)施的建議

（一）制定社會(huì)組織提起公益訴訟的激勵(lì)機(jī)制以提高其積極性

首先，允許社會(huì)組織提起行政公益訴訟。在環(huán)境保護(hù)上，社會(huì)組織不該缺位，對(duì)于向行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟，社會(huì)組織也應(yīng)該被允許。而且允許社會(huì)組織提起，可以提高政府工作透明度，百姓會(huì)更加放心。

其次，解決社會(huì)組織提起公益訴訟的兩大難題。一是對(duì)于鑒定費(fèi)，首先可以考慮由地方政府財(cái)政進(jìn)行負(fù)擔(dān)，或者可以考慮制定相應(yīng)的減免政策，亦或是考慮將其納入司法鑒定救助范疇。二是對(duì)于律師代理費(fèi)，可以考慮將其納入法律援助的范疇。公益訴訟涉及公益利益的保護(hù)，納入法律援助也無可厚非。而且現(xiàn)在各地的法律援助工作也做的很不錯(cuò)，其有能力承受。

再次，對(duì)于提起公益訴訟的社會(huì)組織，在納稅等上可以給予相應(yīng)減免政策，提高其提起公益訴訟的積極性。

（二）允許個(gè)人提起公益訴訟

從情理上，中國(guó)歷來就有“舍小家為大家”“舍己為人”的優(yōu)良美德，允許個(gè)人提起公益訴訟，勢(shì)必會(huì)增強(qiáng)公民個(gè)人的社會(huì)責(zé)任感。從實(shí)踐上，對(duì)于周圍的噪音污染，環(huán)境污染等，個(gè)人提起公益訴訟，其自身作為知情人士，更熟悉這些違法行為，在舉證責(zé)任上更有利。對(duì)于有些法學(xué)家認(rèn)為個(gè)人能力有限，無法提起如此龐大的公益訴訟為由反對(duì)將個(gè)人賦予起訴資格，這點(diǎn)在筆者看來簡(jiǎn)直就是無稽之談。首先，起訴權(quán)是憲法性的權(quán)利，剝奪要給予充分的理由，顯然這個(gè)理由是不成立的。其次，如果賦予公民個(gè)人以起訴資格，個(gè)人也可以量力而為，無非是訴訟費(fèi)繳納問題，這點(diǎn)國(guó)家可以通過立法來制定對(duì)有關(guān)公益訴訟訴訟費(fèi)繳納給予減免，這些問題顯然是可以解決的。

（三）完善具體程序規(guī)則

首先，在舉證責(zé)任上，對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟，無論是檢察機(jī)關(guān)還是有關(guān)組織在證明行政機(jī)關(guān)的作為或者不作為致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益遭受損失上都比較困難，適用一般的舉證責(zé)任難以實(shí)現(xiàn)公益訴訟的目的，應(yīng)當(dāng)采用舉證責(zé)任倒置。在環(huán)境民事公益訴訟，對(duì)于社會(huì)組織和個(gè)人提及的公益訴訟，其自身的能力也無法與國(guó)家機(jī)關(guān)相比，不宜采用一般舉證規(guī)則。

其次，訴訟費(fèi)用上，在湖北省環(huán)境行政公益訴訟中，有的判決由被告承擔(dān)，有的法院判決免于收取，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。目前規(guī)定在國(guó)務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》修改前，人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，暫不向人民檢察院收取訴訟費(fèi)用;被告敗訴的，訴訟費(fèi)用由被告依法承擔(dān)。但《訴訟費(fèi)用交納辦法》還是要盡早修訂。

四、結(jié)語

經(jīng)濟(jì)是社會(huì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也生端出發(fā)生在不同領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)“惡果”，危及社會(huì)公眾利益。2018年最高級(jí)人民法院、最高人民檢察院出臺(tái)的關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋，秉承最新司法解釋的理念，湖北省公益訴訟試點(diǎn)工作的展開也有了新的理論指導(dǎo)，也為在公益訴訟試點(diǎn)工作中克服現(xiàn)存不成熟的方面擴(kuò)展思路，同時(shí)也逐步為湖北省公益訴訟制度的框架和構(gòu)建夯實(shí)基礎(chǔ)，為全國(guó)公益訴訟的發(fā)展藍(lán)圖注入一道帶有湖北地域性色彩的風(fēng)景線。

[ 注 釋 ]

①湖北省漢江中級(jí)人民法院（2016）鄂96民初12號(hào).

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]中消協(xié)首起公益訴訟劍指雷沃重工[N].人民法院報(bào)，2016-07-27（3）.

[2]裁判文書：起訴人重慶市兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心與荊州市億鈞玻璃股份有限公司環(huán)境污染糾紛一審裁定書（漢江中級(jí)人民法院一審（2016）96民初12號(hào)）.

[3]裁判文書：上訴人王曉宋、陳志東與被上訴人王保慶、鄭州市二七區(qū)劉砦社區(qū)改造項(xiàng)目指揮部物權(quán)保護(hù)糾紛二審裁定書（鄭州市中級(jí)人民法院二審（2016）01民終2407號(hào)）.

[4]熊躍敏.消費(fèi)者群體損害賠償訴訟的類型化分析[J].中國(guó)法學(xué)，2014.