黨內(nèi)法規(guī)能為社會主義法治國家建設(shè)貢獻什么？

曾鈺誠

[摘? ?要]黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)治理的自治性規(guī)范，并不意味著它與法治國家建設(shè)沒有關(guān)聯(lián)。推進社會主義法治國家建設(shè)，實際上就是推動形成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相輔相成、相互促進、相互保障格局的動態(tài)過程。黨內(nèi)法規(guī)與社會主義法治國家具有高度的契合性。黨內(nèi)法規(guī)作為社會主義法治國家的重要制度構(gòu)成，對社會主義法治國家的最終建成意義重大。黨內(nèi)法規(guī)能為社會主義國家建設(shè)做出貢獻的理論基礎(chǔ)在于，承認(rèn)社會主義法治國家建設(shè)必須立足“中國特色”和“中國立場”，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與實現(xiàn)社會主義法治國家建設(shè)制度化、法理化。黨內(nèi)法規(guī)能為黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義法治國家建設(shè)提供制度依據(jù)，在為社會主義法治國家建設(shè)貢獻創(chuàng)造性方案與法理支撐的同時，調(diào)整社會主義法治國家建設(shè)中法律所難以深入的領(lǐng)域。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī);社會主義法治國家;中國特色;黨的領(lǐng)導(dǎo);創(chuàng)造性方案;法理支撐

中圖分類號： D262.3? ? 文獻標(biāo)識碼：A? 文章編號：1008-410X（2019）02-0012-08

一、引 言

從自治的角度而言，黨內(nèi)法規(guī)就是各政黨約束、管理黨組織工作、活動與黨員行為的內(nèi)部規(guī)章制度的總稱，是一類自治性、自主性較強的治理規(guī)范，與社會組織、社會團體的內(nèi)部章程相似。然而，在中國語境下理解黨內(nèi)法規(guī)，自治性社會團體“內(nèi)部章程”的類比和設(shè)定已經(jīng)難以涵蓋制度現(xiàn)實所發(fā)揮的治理功能。雖然立基于政黨政治的西方國家存在數(shù)量較多的黨內(nèi)規(guī)章制度，但僅限于在政黨內(nèi)部發(fā)揮作用，適用范圍和空間有很大的局限性，并不會對國家政治經(jīng)濟的發(fā)展與社會的變革產(chǎn)生深刻影響。這種現(xiàn)象歸因于西方國家所遵奉的“法律中心主義”理念，即無論是國家、政黨還是普通國民，都在法律統(tǒng)治之下，法律構(gòu)成國家治理與管理的最為重要、基礎(chǔ)的制度來源。西方國家的治理模式是單軌制的“法律主治”模式。中國是社會主義國家，在社會主義制度架構(gòu)上推進民主政治建設(shè)，必然與西方政治體制形態(tài)存在根本性差異，也迥異于蘇俄、拉美等社會主義國家與地區(qū)的建設(shè)實踐。

中國的社會主義民主政治建設(shè)最鮮明特色在于，牢固堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與一黨執(zhí)政的“政黨中心主義”①。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨領(lǐng)導(dǎo)一切，黨不僅是國家政治生活的中心，同時對國家經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)施加決定性影響。中國共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政的地位，除了依靠憲法予以確認(rèn)，也仰賴黨內(nèi)法規(guī)（黨章）的保障。黨內(nèi)法規(guī)是黨的主張的規(guī)范性表達，體現(xiàn)黨的意志。同時，黨內(nèi)法規(guī)是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨內(nèi)治理的制度依據(jù)。中國的國家治理路徑可分為黨內(nèi)治理與黨外治理，兩種路徑缺一不可。雖然黨章以及黨的十八大報告明確“黨須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，但國家法律在管黨治黨中更多扮演一個兜底性的角色，劃定了一條基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)和底線，要想真正實現(xiàn)黨內(nèi)治理，推進全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局的落地，還必須依靠黨內(nèi)法規(guī)。

所以，在中國形成了一種特殊的國家治理制度架構(gòu)，區(qū)別于西方的單軌制模式，中國采用的是國家法律規(guī)范體系與黨內(nèi)法規(guī)制度體系并列適用的“雙軌制”制度結(jié)構(gòu)。這種雙軌制的制度結(jié)構(gòu)已經(jīng)為黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）所明確。黨內(nèi)法規(guī)的地位被逐漸凸顯，從“背后”走到“臺前”，變成與國家法律平行而立的制度規(guī)范。特別是黨的十八大后，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)被黨中央屢屢提上討論議程，習(xí)近平也在不同場合多次提出：“要加快補齊黨規(guī)制度短板，力爭到建黨一百周年，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。”[1]在實現(xiàn)“建設(shè)社會主義法治國家”總目標(biāo)的新征程中，黨內(nèi)法規(guī)到底能夠為社會主義法治國家貢獻什么，如何理解黨內(nèi)法規(guī)存在的價值和意義，是當(dāng)前全面推進依法治國與從嚴(yán)治黨，建設(shè)社會主義法治國家過程中必須要面對和深入研究的課題任務(wù)。

二、黨內(nèi)法規(guī)是社會主義法治國家的重要制度構(gòu)成

建設(shè)“社會主義法治國家”是從戰(zhàn)略層面推進全面依法治國的重要政治決斷。法治國家作為一種國家治理的理想形態(tài)，是需要有制度支撐的。制度就是法治國家建構(gòu)的骨架，架構(gòu)起法治國家這艘巨輪。法治的精髓在于實現(xiàn)制度的有效治理，也可以說，法治就是制度之治。因此，制度規(guī)范對于法治國家建設(shè)的重要性不言而喻，是前提性與基礎(chǔ)性的條件。

西方國家的法治實踐主要是依靠法律的治理，貫徹“法律中心主義”的思維和邏輯，即“制度之治”中的“制度”僅限于國家實在法規(guī)范。中國的社會主義法治國家建構(gòu)理念體現(xiàn)出鮮明的“中國特色”，在國家治理的頂層制度設(shè)計上，是黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系“雙輪驅(qū)動”的治理模式。治國理政的依據(jù)，不僅限于國家法律，還包括黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間已然形成相輔相成、相互促進、相互保障的新格局。黨內(nèi)法規(guī)被置于與國家法律同等重要的地位，對黨的綜合施策、治國理政發(fā)揮關(guān)鍵作用。這從黨和國家近期的一系列政治布局和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃就可見一斑①。

歷屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人均在不同場合提到要加強黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)，例如，毛澤東在黨的六屆六中全會上提到：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較為詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動。”[2]（P528）劉少奇在《關(guān)于修改黨章的報告》中指出：“黨章、黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的辦法?！盵3]（P400）鄧小平更是強調(diào)：“國有國法，黨有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵4]（P147）之后，江澤民、胡錦濤等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人均對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提出過要求[5]。但將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)納入法治國家建設(shè)的頂層設(shè)計層面予以推進，是歷史上從未有過的制度實踐。特別是黨的十八大后，習(xí)近平多次就黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提出重大論斷，將依法治國與依規(guī)治黨作為黨治國理政的抓手予以統(tǒng)籌推進，一體建設(shè)[6]。

推進法治國家建設(shè)，首先要推進法治政黨建設(shè)，治國先治黨，治黨需要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)。因此，黨內(nèi)法規(guī)成為社會主義法治國家建設(shè)必須遵循的制度規(guī)則。社會主義法治國家建設(shè)的核心工作在于，搭建起一個符合世情、國情與黨情的國家治理體系，而國家治理體系的構(gòu)成內(nèi)容，由執(zhí)政者根據(jù)治理的需要進行動態(tài)調(diào)整。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，將推進國家治理體系現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)之一[7]。國家治理體系是中國共產(chǎn)黨管理國家、治理國家的制度體系的集合，是社會主義法治國家的制度遵循。國家治理體系涵蓋三大制度體系內(nèi)容：一是國家法律制度體系;二是黨內(nèi)法規(guī)制度體系;三是黨的政策制度體系[8]。建設(shè)社會主義法治國家，需要實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，核心目標(biāo)之一是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的現(xiàn)代化。

黨的十八屆四中全會通過的《決定》明確細致地將黨內(nèi)法規(guī)制度體系納入中國特色社會主義法治體系的內(nèi)容之中，將其提升到與法律規(guī)范體系同等重要的位置。依法治國所參照的國家法律與依規(guī)治黨所遵循的黨內(nèi)法規(guī)在深化、推進國家治理的現(xiàn)實語境下，如同一個硬幣的兩面，都是不可或缺的。社會主義法治國家需要法治體系作為制度支撐，黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為法治體系的重要內(nèi)容，自然構(gòu)成法治國家建設(shè)的制度基礎(chǔ)。

三、黨內(nèi)法規(guī)為黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義法治國家建設(shè)奠定制度依據(jù)

改革發(fā)展穩(wěn)定，治黨治國治軍，內(nèi)政外交國防，均要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進一切事業(yè)建設(shè)與發(fā)展的最根本政治前提和要求。黨領(lǐng)導(dǎo)中國各項事業(yè)建設(shè)的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于，黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民根本利益具有一致性，加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是為了更好地體現(xiàn)人民意志，實現(xiàn)人民福祉?！包h除了工人階級和最廣大人民的利益，沒有自己的特殊利益。”[9]一個全心全意為人民服務(wù)以人民為中心的政黨，人民沒有理由不認(rèn)同、不接受它的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)的動力源于人民群眾的真心擁護與支持。正如邊沁所主張的，組織必須捍衛(wèi)它的每個成員的權(quán)利和利益，而每個成員（作為對這種保護的回報）也必須服從組織的意志和領(lǐng)導(dǎo)[10]（P126）。這雖不是一種等價交換的契約關(guān)系，但體現(xiàn)出人民群眾對黨的領(lǐng)導(dǎo)的深層次認(rèn)同，因為只有擁護黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民群眾才能得到所期望的福祉安定和秩序。

歷史經(jīng)驗與實踐證明，只有中國共產(chǎn)黨可以救中國，也只有中國共產(chǎn)黨可以發(fā)展中國。清朝地主階級洋務(wù)派的自強運動、資產(chǎn)階級維新派的變法運動、資產(chǎn)階級革命派的革命運動都沒能使中國擺脫落后的面貌。中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民，不僅推翻了長期以來壓在中國人民身上的三座大山，而且國家的政治、經(jīng)濟、文化、社會等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了跨越式發(fā)展，完成了從“弱國”到“強國”的歷史性轉(zhuǎn)變。因此，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)成為最契合中國發(fā)展實際與人民愿望的理性選擇。

黨的十八屆四中全會通過的《決定》是中國共產(chǎn)黨勾畫建設(shè)社會主義法治國家的宏偉藍圖，這深刻表明，社會主義法治國家建設(shè)是在黨領(lǐng)導(dǎo)下所展開的一次具有政治導(dǎo)向性的重大實踐運動。黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了社會主義法治國家建設(shè)的政治正確與方向正確，避免走入封閉僵化與改旗易幟的歧路。從全局、宏觀上看，黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)越性得到充分體現(xiàn)。但從具體、微觀上看，黨如何領(lǐng)導(dǎo)社會主義法治國家建設(shè)和實踐，需要通過黨內(nèi)法規(guī)予以具體載明。例如，黨中央制定發(fā)布的《關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》（1991）、《關(guān)于完善金融系統(tǒng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，加強和改進金融系統(tǒng)黨的工作有關(guān)問題的通知》（1998）、《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中黨組織設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等有關(guān)問題的通知》（1998）等黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，都為黨的領(lǐng)導(dǎo)工作的具體開展提供了規(guī)范依據(jù)。

無規(guī)矩不成方圓。大到執(zhí)政治國、黨內(nèi)治理，小到糾紛處理、矛盾化解，都需要有制度依據(jù)，有制度規(guī)范，否則將導(dǎo)致治理失序。黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義法治國家建設(shè)，是黨在政治上、組織上、思想上對社會主義法治國家建設(shè)進行整體宏觀領(lǐng)導(dǎo)，但具體的，黨如何在政治、組織以及思想上領(lǐng)導(dǎo)社會主義法治國家建設(shè)，這是一個更為細致微觀的問題，國家法律規(guī)范無法規(guī)定，黨的政策文件也難以規(guī)定（因政策往往缺乏穩(wěn)定性），這就亟須黨內(nèi)法規(guī)對此進行細化規(guī)范。2016年12月中共中央印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，明確了黨內(nèi)法規(guī)體系的基本框架結(jié)構(gòu)，即在黨章之下劃分黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、黨的監(jiān)督保障四大領(lǐng)域的法規(guī)制度，簡稱“1+4”框架[11]。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度正是黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)成內(nèi)容之一。社會主義法治國家建設(shè)必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)需要制度予以規(guī)范，需要制度提供正當(dāng)性依據(jù)，這一制度就是黨內(nèi)法規(guī)。

四、黨內(nèi)法規(guī)為社會主義法治國家建設(shè)貢獻創(chuàng)造性方案

法治是人類文明發(fā)展的產(chǎn)物，是國家治理現(xiàn)代化的必然結(jié)果。現(xiàn)代意義的法治起源于西方，是西方國家與社會在不同歷史時期政治、經(jīng)濟、宗教、倫理、傳統(tǒng)等因素相互作用的生成物。雖然法治具有濃厚的西方傳統(tǒng)與背景，但法治所蘊含的對制度的遵奉，對規(guī)則的服從等思想理念是全世界文明所共通、包容的，為全人類所共同分享的成果。西方的政治文明所孕育出的法治成果體現(xiàn)的是西方特色，其法治路徑與模式的選擇是契合西方的政治經(jīng)濟發(fā)展條件的。因此，任何國家都不能脫離本國發(fā)展實際而照搬照抄西方的法治發(fā)展模式，西方的法治發(fā)展路徑也具有不可復(fù)制性。西方以外的文明在法治倡導(dǎo)的價值理念的引領(lǐng)下，都在思考探索法治本土化的路徑與發(fā)展歷程[12]（P204）。

我們對事務(wù)的認(rèn)識要結(jié)合歷史、時代背景與國情。“在分析任何一個社會問題時，馬克思主義理論的絕對要求，就是把問題提到一定的歷史范圍之內(nèi)。”[13]（P375）西方的現(xiàn)代法治國家建構(gòu)是建立在法律一元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，除法律之外，沒有其他的具有更廣大范圍普遍拘束力的制度規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)的影響力可以說微乎其微，這是由他們的歷史背景與文化傳統(tǒng)所決定的。中國的法治國家建設(shè)根本區(qū)別于西方，中國的法治發(fā)展道路不是跟隨著西方法治發(fā)展模式亦步亦趨，并非生搬硬套西方的法治理念、法律制度與司法體系。中國的法治國家建設(shè)有自己的特色和傳統(tǒng)，即堅持“社會主義”法治國家建設(shè)與“黨的領(lǐng)導(dǎo)”下的法治國家建設(shè)相統(tǒng)一。

“社會主義”層面的“法”是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，是統(tǒng)治階級實現(xiàn)階級統(tǒng)治和利益的工具。約翰·奧斯丁在《法理學(xué)的范圍》中稱道，法是主權(quán)者的命令。法作為一種規(guī)則體現(xiàn)了主權(quán)者的意志，是主權(quán)者對某個人或者某些人施加的命令[14]（P18）。這種理解思路與馬克思主義法學(xué)理論有著極大的相似性，并為中國法學(xué)理論與法律實踐所認(rèn)同[15]（P62）。從馬克思主義法學(xué)立場來看，“法是由國家制定或認(rèn)可的，并由國家強制力保證實施的，反映由特定社會物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級意志的行為規(guī)范體系?！盵16]（P47）從這個層面上說，黨內(nèi)法規(guī)在中國就可歸納進“法”的范疇，是與國家法律（狹義的法）有著類似性的“堅硬的軟法”，這種軟法甚至比硬法更具有剛性、更堅硬①。這是因為，黨內(nèi)法規(guī)不僅充分反映了實際主權(quán)者的意志②，而且在新中國成立以前，黨內(nèi)法規(guī)在革命區(qū)、解放區(qū)事實上充當(dāng)了國家法律，發(fā)揮了國家法律的作用與功能。最為關(guān)鍵的是，黨內(nèi)法規(guī)客觀上的強制性并不低于國家法律。黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出向法律（硬法）發(fā)展、靠攏的趨勢。其一，黨內(nèi)法規(guī)體系等級結(jié)構(gòu)分明。從體系縱向結(jié)構(gòu)看，黨內(nèi)法規(guī)體系包括黨章、黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會黨內(nèi)法規(guī)、中央各部門黨內(nèi)法規(guī)、地方黨委黨內(nèi)法規(guī)四級結(jié)構(gòu)。從黨章向下，位階效力逐級遞減，這與國家法律體系縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)相類似。從體系橫向維度看，黨內(nèi)法規(guī)體系涵蓋黨章、黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、黨的監(jiān)督保障等五大制度內(nèi)容。這也與國家法律體系的橫向劃分結(jié)構(gòu)相類似。其二，黨內(nèi)法規(guī)的強制性并不低于國家法律的強制性。黨內(nèi)法規(guī)具有很強的法屬性和法功能，并不是黨組織以及黨員可以選擇是否遵循的規(guī)范，是一種不得突破，強制履行的剛性約束。同時，隨著紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接緊密，部分違紀(jì)違規(guī)黨員在被黨規(guī)處分之后，隨即進入司法程序，受到國家強制力制裁。事實上，黨內(nèi)法規(guī)獲得了國家強制力保障。其三，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性特征日益顯著。因此，中國共產(chǎn)黨所制定的黨內(nèi)法規(guī)是社會主義制度的伴生物，是社會主義意義上的“法”。

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，社會主義法治國家建設(shè)只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能有序開展。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要依靠制度實現(xiàn)，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)導(dǎo)，同時黨內(nèi)法規(guī)對黨在領(lǐng)導(dǎo)社會主義法治國家建設(shè)過程中的權(quán)力運作進行有效控制。在中國，黨的領(lǐng)導(dǎo)本身是社會主義法治國家建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，黨必須在法治軌道與范圍內(nèi)實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)，這早已為黨的章程所明確。社會主義法治國家建設(shè)離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)不能缺少黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)對國計民生、治國執(zhí)政產(chǎn)生根本性影響。“我們的黨是個執(zhí)政黨，黨代表大會所通過的決議，對整個共和國都是必須遵守的?！盵17]（P207）融社會主義“法”與黨的領(lǐng)導(dǎo)意志于一體的黨內(nèi)法規(guī)對社會主義法治國家建設(shè)施加了決定性影響。黨內(nèi)治理在中國也是法治的核心環(huán)節(jié)和內(nèi)容，要治國，先治黨，要“興”法治，先“行”黨治。中國的社會主義法治國家建設(shè)，難點在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，亮點也在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成中國法治實踐的制度創(chuàng)造，中國的社會主義法治國家建設(shè)必須仰賴黨內(nèi)法規(guī)制度功能的發(fā)揮。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)同作用、一體建設(shè)的法治模式，在全人類法治實踐中是絕無僅有的。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的每一步實踐，每一階段的發(fā)展都是人類制度史上的重大創(chuàng)新。黨內(nèi)法規(guī)不僅為建成社會主義法治國家貢獻創(chuàng)造性方案，也為世界民主法治發(fā)展貢獻寶貴經(jīng)驗。

五、黨內(nèi)法規(guī)為社會主義法治國家建設(shè)提供法理支撐

法理是法（廣義層面的法）的客觀規(guī)律與內(nèi)在機理的表現(xiàn)形式。中國的法治問題在一定程度上是法理問題，法治中國從理論上的概括表達即為法理中國[18]（P40），講法治從根本而言就是講法理。社會主義法治國家需要法理支撐，以“良法善治”為精神品質(zhì)的法理構(gòu)成法治國家的基石。在民主國家，每一項制度的制定都以合法性與合理性為基礎(chǔ)，均需要經(jīng)過精密的論證以及提供合法性、合理性依據(jù)，才能使立法在形式上與實質(zhì)上均為妥當(dāng)①。形式上強調(diào)立法的規(guī)范，實質(zhì)上強調(diào)立法的認(rèn)可度與可接受性，二者缺一不可?，F(xiàn)代法治國家所構(gòu)建的法理型法治模式，是融合形式法治與實質(zhì)法治于一體的法治形態(tài)[18]（P39）。法理正是構(gòu)成立法立規(guī)合法性與合理性的論證理由，這歸因于制度規(guī)范的理念、目標(biāo)、原則、規(guī)則都需要建立在某種法理的基礎(chǔ)之上，以法理作為制度設(shè)計的根據(jù)，并能夠經(jīng)得起法理檢驗[18]（P26）。在制度規(guī)范中，法理通常以論證的形式體現(xiàn)，在黨內(nèi)法規(guī)中也深刻體現(xiàn)出某種法理論證。

第一，法理蘊含于黨章的總綱之中。黨章是黨的意志與主張的集中體現(xiàn)，是最高位階的黨內(nèi)法規(guī)，其在黨內(nèi)法規(guī)體系中的地位與作用類似于法律規(guī)范體系中的憲法，是所有黨內(nèi)法規(guī)制定的依據(jù)。黨章最為核心的部分在總綱之中，每一次對黨章進行修訂，總綱部分均會有大的調(diào)整。因此，黨章的總綱不僅反映了歷史上黨領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)人民取得的勝利果實，也深刻展現(xiàn)了當(dāng)前治國理政所取得的新成就，是黨的一系列重大部署與理論創(chuàng)新的集中體現(xiàn)，規(guī)劃了黨和國家各領(lǐng)域、各方面的發(fā)展與前進方向。黨章的總綱部分蘊含豐富的法理。例如，《中國共產(chǎn)黨章程》（2017）總綱中規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義民主政治。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，擴大社會主義民主，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，鞏固人民民主專政，建設(shè)社會主義政治文明。”[19]（P5）該項規(guī)定所提出的諸如“民主政治”“人民當(dāng)家作主”“依法治國”“社會主義民主”“法治體系”“法治國家”“人民民主專政”“政治文明”等內(nèi)容，彰顯了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)“立法”堅持黨性與人民性相統(tǒng)一，發(fā)揚黨外與黨內(nèi)民主，在國家治理中倡導(dǎo)法治，尊重與捍衛(wèi)法律，健全包含黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)的法治體系等社會主義法理精神。

第二，法理蘊含于黨內(nèi)法規(guī)的“立法”目的和宗旨之中。通過對“立法”目的和宗旨的闡述，以求實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定的合法性、合理性、正當(dāng)性的法理論證。例如，《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（2013）第一條規(guī)定：“為了規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相一致，同憲法法律相一致，維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》制定本規(guī)定?！盵20]（P1366）該條文里面的“同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相一致”“同憲法法律相一致”“維護黨內(nèi)法規(guī)體系統(tǒng)一性和權(quán)威性”分別體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的“立法”工作（黨的領(lǐng)導(dǎo)）、黨內(nèi)法規(guī)制定應(yīng)遵守憲法法律底線（合法性）、形成完善有效的黨內(nèi)法規(guī)體系（體系性）的法理內(nèi)涵，這正是制定該規(guī)定的法理理由。又如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）第一條規(guī)定：“為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強黨的建設(shè)，全面從嚴(yán)治黨，強化黨內(nèi)監(jiān)督，保持黨的先進性和純潔性，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，制定本條例?！盵21]（P69）這里的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“黨的建設(shè)”“從嚴(yán)治黨”“黨內(nèi)監(jiān)督”“純潔性與先進性”等表達了黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)域“立法”目的的法理依據(jù)。

從歷史的角度分析，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)歷程也體現(xiàn)了法理價值。自1921年中共一大中國共產(chǎn)黨第一部黨內(nèi)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨黨綱》的制定開始，黨內(nèi)法規(guī)的制定與建設(shè)一直延續(xù)下來。在新中國成立之前，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)體現(xiàn)出“形式法治”的價值導(dǎo)向①，重點圍繞著政治目標(biāo)、政治理想、政治任務(wù)的實現(xiàn)，政治組織（黨組織）與政治隊伍（黨員）的建設(shè)，政治命令的貫徹與服從等方面展開;新中國成立后，中國共產(chǎn)黨由“革命黨”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥?zhí)政黨”，政治任務(wù)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)擴展至“黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟建設(shè)”“黨領(lǐng)導(dǎo)文化建設(shè)”“黨領(lǐng)導(dǎo)社會建設(shè)”等各領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實現(xiàn)了由點到面的快速發(fā)展[22]（P164）;黨的十八大后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)呈現(xiàn)出由“形式法治”向“法理型法治”逐漸邁進的趨勢②，主要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)除追求黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量與調(diào)整對象廣泛、全面之外，也逐漸注重對黨內(nèi)法規(guī)實質(zhì)內(nèi)容的把握，即體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)所應(yīng)當(dāng)具備的諸如合理性、實效性、程序性、體系性等目的價值。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)由“形式法治”向“法理型法治”轉(zhuǎn)化，深刻體現(xiàn)出“良法善治”的法理邏輯。

社會主義法治國家需要法理提供理論支撐，缺乏法理關(guān)照的社會主義法治國家將會呈現(xiàn)發(fā)育不成熟、不完全的畸形樣態(tài)。法理不僅存在于法律規(guī)范之中，也蘊含在黨內(nèi)法規(guī)之內(nèi)。黨內(nèi)法規(guī)所提煉出的法理，正是社會主義法治國家建設(shè)所亟須的，黨內(nèi)法規(guī)為法治國家建設(shè)提供了堅實的法理支撐。

六、黨內(nèi)法規(guī)能夠調(diào)整社會主義法治國家建設(shè)中法律所難以深入的領(lǐng)域

社會主義法治國家建設(shè)既重視黨外治理，也強調(diào)黨內(nèi)治理，黨外治理依靠法律，黨內(nèi)治理仰賴黨規(guī)。如果生搬硬套西方國家法治建設(shè)經(jīng)驗，肯定會出現(xiàn)水土不服，甚至適得其反的癥狀，這是由不同法治文化傳統(tǒng)和背景所導(dǎo)致的。國家法律與黨內(nèi)法規(guī)共同構(gòu)成了社會主義法治國家的基本制度框架。雖然中國特色社會主義法律體系早已建立，宣告“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”，這是中國民主法制史上的一個里程碑[23]。然而，法律體系的建成并不意味著社會主義法治國家的建立，中國特色社會主義法律體系的建立是社會主義法治國家建成的必要條件，但絕非是充分條件。這主要取決于兩方面原因：其一，法律體系自身不完善、不健全，有的領(lǐng)域無法可依，有的領(lǐng)域法律規(guī)定較為滯后，造成法律治理效能的削弱，法律體系還存在較大的提升空間;其二，除法律體系自身不完善、不健全外，還存在一些領(lǐng)域法律制度難以有效和深入調(diào)整，這就是黨內(nèi)領(lǐng)域。

國家法律所指向的對象或者調(diào)整的領(lǐng)域是一般的社會事務(wù)與社會關(guān)系，涉及具體的黨內(nèi)事務(wù)以及黨務(wù)關(guān)系，國家法律只能作原則性規(guī)定。例如，憲法確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。所以，無論是立法、司法、執(zhí)法還是法律監(jiān)督，任何活動的開展都必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，而具體如何領(lǐng)導(dǎo)，由于牽涉政治層面與頂層設(shè)計層面，立法機關(guān)難以做出具體的規(guī)定，這就應(yīng)當(dāng)交給黨內(nèi)法規(guī)加以具體化，國家法律只需設(shè)置底線標(biāo)準(zhǔn)，不宜作過于細化的規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的主要是黨內(nèi)領(lǐng)域，但也牽涉黨外領(lǐng)域。例如，黨管干部隊伍建設(shè)，凡屬國家公職人員，無論是否為中共黨員，都納入黨內(nèi)法規(guī)（如《中央八項規(guī)定》）的調(diào)整范圍。這就是黨內(nèi)法規(guī)的“溢出”現(xiàn)象。而國家法律主要調(diào)整的是黨外領(lǐng)域，幾乎不涉及具體的黨內(nèi)事務(wù)。社會主義法治國家建設(shè)，需要統(tǒng)合黨內(nèi)與黨外兩個領(lǐng)域，實現(xiàn)兩個領(lǐng)域都有制度進行規(guī)范和約束。國家法律偏向于設(shè)定底線，包括黨組織、黨員在內(nèi)的所有組織和個人都受到國家法律的約束，是一種共性的、基本的要求[15]（P8）。黨內(nèi)法規(guī)則是國家法律基礎(chǔ)上的細化，它深入到黨的內(nèi)部，觸及黨內(nèi)部的具體事項，是對黨組織和黨員所進行的二次調(diào)整，并設(shè)置了更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和要求[15]（P8）。這些都是國家法律所難以實現(xiàn)的。黨內(nèi)法規(guī)彌補了國家法律在全面從嚴(yán)治黨過程中存在的“力不從心”劣勢，是推進黨內(nèi)治理制度化與精細化的生動體現(xiàn)①。

七、結(jié) 語

法治國家是一個龐大的主題，每個國家都有“描繪”這一主題的獨特方式。中國的社會主義法治國家建設(shè)不同于西方法治模式和建設(shè)經(jīng)驗，體現(xiàn)出鮮明的“中國特色”。從制度規(guī)范意義上而言，中國的社會主義法治國家建設(shè)在頂層設(shè)計上呈現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系“雙輪驅(qū)動”的制度架構(gòu)，黨內(nèi)法規(guī)被置于和國家法律同等重要的位置。社會主義法治國家建設(shè)不能缺少黨內(nèi)法規(guī)制度。黨內(nèi)法規(guī)對社會主義法治國家建設(shè)的貢獻在于，黨內(nèi)法規(guī)證成了黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義法治國家建設(shè)的正當(dāng)性，為黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義法治國家建設(shè)提供了制度依據(jù)。黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系的組成部分，使之成為社會主義法治國家建設(shè)的規(guī)范遵循，這是歷史上從未有過的實踐，屬于制度與實踐創(chuàng)新。從這個意義上說，黨內(nèi)法規(guī)為社會主義法治國家建設(shè)貢獻了創(chuàng)造性方案。同時，法治中國實際上是法理中國，社會主義法治國家建設(shè)需要法理支撐，需要將法理作為建設(shè)的理論根基。黨內(nèi)法規(guī)作為一種治理規(guī)范，也蘊含著豐富的法理，這些法理構(gòu)成了社會主義法治國家的法理基礎(chǔ)。除此之外，黨內(nèi)法規(guī)能夠調(diào)整社會主義法治國家建設(shè)中法律所難以深入的領(lǐng)域，為加快推進社會主義法治國家建設(shè)貢獻制度力量。

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責(zé)任編輯：陳文杰