關于我國地方立法權擴張的反思

楊新瑞

摘 要：《立法法》修改之后，地方立法主體進一步擴張，由原先“較大的市”變?yōu)樗小霸O區(qū)的市”。這一舉措總體上符合社會改革趨勢，是處理地方事務、經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，但也引發(fā)地方立法質(zhì)量下降、阻礙法治統(tǒng)一、地方保護盛行等嚴重問題。因此，為有效應對地方立法權的擴張，使地方立法的社會功效得以充分發(fā)揮，相較于“是否放權”更應重視“如何放好地方立法權”，通過規(guī)范地方立法程序、加強對地方立法的監(jiān)督等途徑，進一步完善我國的立法制度，加強立法體制的民主化，提高地方的立法質(zhì)量、完善地方法治體系。

關鍵詞：地方立法權擴張;立法監(jiān)督;立法質(zhì)量

地方立法在我國立法體系中也占有重要位置，2015年《立法法》修改之后，地方立法主體進一步擴張，由原先“較大的市”變?yōu)樗小霸O區(qū)的市”，地方立法權下放的這一趨勢有其必然性，隨之也會引發(fā)一系列問題，需要有效應對。

一、地方立法權擴張的必要性

從整體走向看來，我國立法權逐漸由集中變?yōu)榉謾?，這樣的趨勢有其必然性。在我國這個單一制國家中，逐步下放立法權使地方享有立法的權力，來提高各個地方的積極性，人民當家做主的愿望也順利實現(xiàn)。

（一）地區(qū)多樣性的需要

我國地域面積廣闊，近年來各個城市發(fā)展迅速，小城市的實力也在逐步提升，導致各個地區(qū)的經(jīng)濟、社會文化水平差異較大，地區(qū)不平衡現(xiàn)象顯著，地方事務越來越多，管理起來更加復雜。僅依靠以往較大的市進行立法不能滿足各地方進行管理與經(jīng)濟發(fā)展的需求，為了給經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展提供保障，地方享有立法權的需求愈發(fā)強烈。所以根據(jù)我國的特殊的情況，在原則上應做到以中央集權為主、賦予地方適度的立法權，這樣的體制不僅能夠保障中央立法的效力、發(fā)揮地方的積極作用，利于社會管理，而且有利于增強法律的靈活性與適應性。

（二）中央立法難以化解地方事務

中央立法與地方立法是一組相互對應的概念，中央立法雖然早已存在，但具體看來，中央立法具有概括性、原則性，中央立法制定國家層面的法律，為了能夠普遍適用而只對普遍現(xiàn)象進行規(guī)定，因而不能涵蓋各個地方的特殊問題。此外，在我們這樣人口眾多、地域廣闊的大國，有一些問題僅僅存在于當?shù)?，地方都有自己特殊的利益，對于地方性的事項，僅需要地方自行解決，中央無需代勞。中央在立法時都難也無需做到面面俱到，中央在立法時通常留有一定的空間，地方需要具有立法權并根據(jù)本地的情況進行漏洞填補，對概括性的規(guī)定加以具體化。

（三）經(jīng)濟發(fā)展的需要

我國市場經(jīng)濟愈發(fā)繁榮，市場對于法治的需求也越來越高。近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展帶來的成就較為顯著，在市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中，法律對于保障市場參與者的權利、維護市場秩序都有重要的作用。因為市場在利益方面的訴求是多樣的，統(tǒng)一的規(guī)則不能滿足多元的需求，地方立法主體根據(jù)本地區(qū)的情況制定的規(guī)則才能夠滿足各個方面的需求。市場經(jīng)濟是法治的經(jīng)濟，市場經(jīng)濟中的很多環(huán)節(jié)都需要一定的行為規(guī)則。設區(qū)的市在得到地方立法權之后，地方能夠根據(jù)本地區(qū)的特殊情況，及時制定出符合本地區(qū)市場的規(guī)則，從而促進當?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展。

二、地方立法權擴張面臨的問題

地方立法權的擴張在彌補中央立法的不足、推進我國法治進程等方面有深遠影響。但是改革之后也引發(fā)地方立法質(zhì)量下降、阻礙法治統(tǒng)一、地方保護盛行等一系列不可忽視的問題。

（一）地方立法能力難以保障立法質(zhì)量

立法是一項嚴謹?shù)幕顒?，立法活動需要遵循特殊的技巧，如熟練立法方面的術語、語句表達、知悉法律的結(jié)構與內(nèi)容等。很多種因素都可能影響立法的質(zhì)量，其中最為直接的因素在于立法機關工作人員的專業(yè)水平。然而，我國統(tǒng)一授予設區(qū)的市立法權，但并不意味著所有設區(qū)的市都具有高水平的立法能力，一些設區(qū)市的立法者素質(zhì)較低，在立法時用語模糊，制定的法律不具有可操作性;或者立法時并不嚴謹，使用的詞語太偏向于政策性，表述法律時不能正確進行，難以保障立法的質(zhì)量。

（二）地方法治碎片化

所有的設區(qū)的市得到立法權之后，各個地方會先后利用自己的權力紛紛立法，在地方立法出現(xiàn)一片繁榮之時，各個地方立法不一，出現(xiàn)地方立法碎片化的現(xiàn)象，難以統(tǒng)一且不同地方的立法還可能出現(xiàn)矛盾。在我國這樣單一制的國家，地方的法治附屬于中央，是第二層次的，我國的法治總體上應是一個整體。但是地方在行使立法權時，往往只考慮本地區(qū)的情況，而忽略整體的形勢，導致各地區(qū)出臺的法規(guī)之間聯(lián)系與協(xié)調(diào)性不足，破壞了我國法治的整體性。

（三）地方保護主義盛行

在當下，各個地方都有其各自需要維護的特殊利益，地方在竭盡全力爭取本地利益的最大化，目前的地方保護主義非但沒有減弱，而且作為一種社會現(xiàn)象持續(xù)存在。以往設區(qū)的市不享有立法權，地方政府也會設法通過制定紅頭文件等方式進行地方保護，為當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展提供便利。設區(qū)市享有立法權之后，更是為地方保護打開方便之門。地方政府也可能借此機會，使本地區(qū)享有更多的權利，獲得更多的公共資源，為保護本地區(qū)的經(jīng)營者，提高準入的標準，增加其他地區(qū)人員的責任，控制、限制外來人員的進入本地的市場。所有設區(qū)的市都享有立法權，如果這些地區(qū)都為了維護自身的利益，運用獲取的立法權進行地方保護，就不利于社會的穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

三、地方立法權擴張的應對之策

雖然立法權擴張會引發(fā)一系列問題，但下放立法權也有其必要性，有利于保障經(jīng)濟發(fā)展、發(fā)揚民主政治，發(fā)揮地方的積極性。因此應妥善應對地方立法權擴張。

（一）完善地方立法程序

為了保障地方立法的質(zhì)量，需要對立法的程序作出規(guī)范。立法的整個過程都需要遵循一定的程序，在這個程序的指引下，立法主體的行為受到控制，通過程序的規(guī)定來規(guī)范權力的運行，確保立法的公正與公開。

在立法程序上，應確保提出議案的程序便捷，進行提案的主體多元。提案在立法中位于前端，提案的內(nèi)容決定了今后立法的方向與概要，因地方在立法過程中通常涉及到多方面主體的利益，所以在提案的過程中，應當允許代表不同利益的各方代表進行提案;更何況社區(qū)的市面積不大、人口數(shù)量較少，相對容易選取代表進行提案，所以設區(qū)的市可以提供一些途徑，允許社會上的公民或者團體針對法律問題發(fā)表各自的建議。

（二）加強對地方立法的監(jiān)督

為盡量避免立法中出現(xiàn)各種問題，應加強對立法行為的民主監(jiān)督，減少權力的濫用，使立法主體進行的立法能充分展現(xiàn)人民的意志。首先，地方立法監(jiān)督中不可缺少的是自我進行的監(jiān)督。設區(qū)的市在立法時，應該在立法部門內(nèi)部形成由立法專家組成的立法團隊，來監(jiān)督、引導立法工作的順利進行。其次，保障公民監(jiān)督立法。地方在進行立法時，要積極向人民提供參與論證、聽證的機會，多多聽取人民的意見，接受監(jiān)督。并且，還可以通過網(wǎng)絡與媒體的途徑，匯集民意、接受社會輿論的監(jiān)督，使立法工作能夠為民所用，增強立法中的民主性。

（三）配置備案審查制度

在本文地方立法權擴張可能存在的問題部分已經(jīng)提到，各個地區(qū)的立法不同甚至相互沖突，地方的立法有時并不能很好維護人們的合法權益。為了解決這一問題，需要從制度上來調(diào)整地方立法的這一行為，通過中央對地方立法的管理與調(diào)整，完善地方立法的備案審查制度，促進法治的統(tǒng)一。為規(guī)范地方立法的問題，地方進行的立法需要移送專門的機關進行備案，備案機關應對移交的法律進行審查，重點審查移送的法律是否符合憲法的規(guī)范、與上位法之間是否相違背的問題。

（四）定期評估地方立法

對立法進行的評估與備案、審查不同，審查是為了方便對立法進行監(jiān)督，對地方立法進行評估是指對設區(qū)的市立法進行的評價。對立法進行評估自然需要遵循一定的標準，一般包括地方的立法是否符合情理、立法標準、憲法以及社會的發(fā)展，是否具備時效性等。評估設區(qū)的市的法律時，應該側(cè)重于對立法的技術與合法性方面的評估，重點考慮地方的立法是否合法。根據(jù)評估的結(jié)果，符合標準的地區(qū)繼續(xù)賦予立法權;評估結(jié)果不符合標準的地區(qū)可以要求其暫停立法，符合條件之后再賦予其立法權。

四、結(jié)語

地方立法權擴展是我國立法發(fā)展的趨勢，地方立法權的擴張有其必要性與合理性。雖然地方立法權的擴張會帶來一些問題，面臨挑戰(zhàn)，但我們應當采取措施，積極應對，繼續(xù)走地方立法權擴張的道路，促進我國民主法制建設。

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