中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展障礙及其對(duì)策

張遂安 張典坤 彭 川 袁 玉

1. 中國(guó)石油大學(xué)（北京）煤層氣研究中心 2. 煤與煤層氣共采國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室

0 引言

煤層氣（煤礦瓦斯）是賦存于煤層及其上下巖層中的由煤中有機(jī)質(zhì)演化生成的烴類氣體資源，其不僅僅是一種優(yōu)質(zhì)高效、綠色清潔的低碳能源，更是煤礦安全生產(chǎn)的災(zāi)害性氣體（煤炭行業(yè)稱之為煤礦“第一殺手”），也是主要的“溫室氣體”之一。煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用是保障煤礦安全生產(chǎn)、增加清潔能源供應(yīng)和減少溫室氣體排放的重要舉措。為此，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列扶持政策和強(qiáng)有力的推進(jìn)措施，有力地促進(jìn)了我國(guó)煤層氣（煤礦瓦斯）的抽采和利用，煤礦安全效益和環(huán)保效益等社會(huì)效益凸顯。

近年來，受全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩、能源價(jià)格長(zhǎng)期低迷等諸多因素影響，煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用增速放緩。為加快煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，夯實(shí)煤礦安全生產(chǎn)基礎(chǔ)，推進(jìn)我國(guó)的能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，筆者開展了影響我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展障礙及對(duì)策研究。通過調(diào)查和剖析煤層氣開發(fā)利用現(xiàn)狀、發(fā)展速度放緩的宏觀經(jīng)濟(jì)因素、政策因素、外部和內(nèi)部因素等，從全球視野和大能源角度深入剖析了煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源、技術(shù)、市場(chǎng)條件及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會(huì)、政策等發(fā)展環(huán)境，調(diào)查和剖析了制約煤層氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)的約束、外部條件的制約和產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的磕絆等方面的障礙，從產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式、資源監(jiān)管、政府服務(wù)、扶持政策和地方政府積極性等方面研究并提出了清障礙促發(fā)展的相關(guān)對(duì)策、措施和激勵(lì)政策。由于篇幅所限，筆者僅就我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展障礙和對(duì)策作簡(jiǎn)要闡述，以供業(yè)界借鑒。

1 煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展障礙

1.1 宏觀經(jīng)濟(jì)的約束

制約我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)約束主要表現(xiàn)在全球經(jīng)濟(jì)下行和我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的雙重壓力、全球性能源價(jià)格下行和市場(chǎng)低迷多重壓力以及“頁(yè)巖氣革命”的擠壓等方面[1-5]（圖1）。

1.1.1 全球經(jīng)濟(jì)下行和我國(guó)新常態(tài)的雙重壓力

受2008年全球性金融危機(jī)的沖擊，全球經(jīng)濟(jì)下行，礦產(chǎn)行業(yè)受到嚴(yán)重沖擊，勘探和開發(fā)投資銳減，低效礦山關(guān)閉，生產(chǎn)礦山也多是低成本維持運(yùn)營(yíng)。與此同時(shí)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了30多年的快速發(fā)展之后，逐步進(jìn)入新常態(tài)。近年來，我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)遭遇全球性經(jīng)濟(jì)下行和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的雙重壓力，煤層氣勘探開發(fā)投資銳減，從而導(dǎo)致煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展有所遲緩呆滯。

1.1.2 全球能源價(jià)格下行和市場(chǎng)低迷等多重壓力

受地緣政治和全球經(jīng)濟(jì)下行的影響，近年來，全球性石油和天然氣價(jià)格大幅跳水且持續(xù)走低，天然氣價(jià)格不僅延續(xù)了2009年以來的低價(jià)位且自2014年以來呈現(xiàn)出需求疲軟和市場(chǎng)萎縮態(tài)勢(shì)（近兩年我國(guó)因“煤改氣”出現(xiàn)供氣緊張屬短暫的政策因素所致），替代新能源快速發(fā)展。我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展遭遇到前所未有的全球性能源價(jià)格下行和全球性能源市場(chǎng)低迷以及“能源革命”等多重壓力，經(jīng)歷了嚴(yán)峻考驗(yàn)。

另外，由于我國(guó)煤層氣開發(fā)企業(yè)的投資資金來源主要依賴上級(jí)集團(tuán)公司的盈利，這些煤層氣開發(fā)企業(yè)的上級(jí)集團(tuán)也因受上述多重壓力的影響而集團(tuán)經(jīng)濟(jì)捉襟見肘，致使煤層氣資源勘探、產(chǎn)能建設(shè)投資大幅放緩。

圖1 煤層氣地面開發(fā)和煤礦井下抽采年度產(chǎn)量與年度增量直方圖

1.2 外部條件的制約

煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中所遇到的外部約束條件較為復(fù)雜，約束因素也比較多，但概括起來，其外部制約性障礙主要包涵以下幾個(gè)方面。

1.2.1 政策激勵(lì)效應(yīng)弱化

現(xiàn)行的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等煤層氣扶持政策大多是基于2006年之前的物價(jià)水平測(cè)算的，但這些年物價(jià)上漲致使煤層氣勘探開發(fā)工程成本和人員成本大幅攀升，導(dǎo)致扶持政策的激勵(lì)效應(yīng)被大幅削弱[6]。

早在2007年，為促進(jìn)煤層氣開發(fā)利用，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于煤層氣價(jià)格管理的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2007〕826號(hào)），放寬了國(guó)家對(duì)煤層氣商品氣的價(jià)格管制，并規(guī)定：①民用煤層氣出廠價(jià)格由供需雙方協(xié)商確定，現(xiàn)已納入地方政府管理價(jià)格范圍的，要積極創(chuàng)造條件盡快放開價(jià)格。②未進(jìn)入城市公共配氣管網(wǎng)的民用煤層氣銷售價(jià)格由供需雙方協(xié)商確定；進(jìn)入城市公共配氣管網(wǎng)并納入政府管理范圍的民用煤層氣銷售價(jià)格，按照與天然氣、煤氣、液化氣等可替代燃料保持等熱值合理比價(jià)關(guān)系的原則確定。但因煤層氣在整個(gè)燃?xì)馐袌?chǎng)所占份額較小，在實(shí)際銷售過程中煤層氣價(jià)格遇到了天然氣價(jià)格天花板，加之地方物價(jià)部門以惠民為由限制煤層氣銷售價(jià)（地方燃?xì)馄髽I(yè)獲得不合理的高額利潤(rùn)），嚴(yán)重影響到煤層氣開發(fā)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和企業(yè)投資的積極性。

1.2.2 產(chǎn)業(yè)缺乏投融資政策

長(zhǎng)期以來，我國(guó)從事煤層氣勘探開發(fā)的企業(yè)一直沿用利用自有資金投資煤層氣開發(fā)項(xiàng)目的方式運(yùn)行，從而造成了大型國(guó)企因考核制度等原因難以投資煤層氣開發(fā)、民企因資金技術(shù)等原因無法進(jìn)入煤層氣開發(fā)、資本因礦權(quán)資質(zhì)等原因無法投資煤層氣勘探開發(fā)的尷尬局面，資金問題成為制約煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要發(fā)展障礙。

對(duì)國(guó)企而言，因考核制度原因難以投資煤層氣開發(fā)。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)國(guó)有大型企業(yè)的考核指標(biāo)是領(lǐng)導(dǎo)班子任期內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)的增值保值，且高管任期內(nèi)出現(xiàn)任何虧損都會(huì)嚴(yán)重影響這批領(lǐng)導(dǎo)的晉升。因此，國(guó)有企業(yè)和高管的考核制度決定了企業(yè)高管在其任期內(nèi)會(huì)盡可能地提高企業(yè)的“規(guī)?！焙汀袄麧?rùn)”，迫使國(guó)企高管高度關(guān)注短期的企業(yè)“財(cái)務(wù)表現(xiàn)”，并使得這些企業(yè)高管不得不盡可能地做到企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的相對(duì)保值。因此，盡管煤層氣地面開發(fā)具有從根本上改善煤礦安全生產(chǎn)條件、有效補(bǔ)充我國(guó)天然氣供給不足的缺口、保護(hù)人類賴以生存的大氣環(huán)境等諸多優(yōu)勢(shì)，國(guó)有企業(yè)在煤層氣地面開發(fā)方面的投資力度仍顯乏力。

對(duì)民企而言，因缺乏專業(yè)的人才、技術(shù)、礦業(yè)權(quán)等原因無法進(jìn)入煤層氣資源開發(fā)領(lǐng)域。盡管在煤層氣輸送和銷售領(lǐng)域已有一些頗有成就的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入，但民營(yíng)企業(yè)從煤層氣產(chǎn)業(yè)下游進(jìn)入上游，其難度遠(yuǎn)非一般民企所能承受的。首先是人才和技術(shù)問題，煤層氣開發(fā)是一項(xiàng)人才和技術(shù)密集型行業(yè)，需要一支龐大的專業(yè)人才隊(duì)伍，無疑人才和技術(shù)問題是民企進(jìn)入煤層氣開發(fā)的一條難以逾越的“鴻溝”。民企除普遍不如國(guó)有企業(yè)資金雄厚外，煤層氣產(chǎn)業(yè)投入大、回收期長(zhǎng)的行業(yè)特點(diǎn)，很少有民營(yíng)企業(yè)能夠長(zhǎng)期持續(xù)投資。

對(duì)資本而言，因礦權(quán)、資質(zhì)和投資回收期過長(zhǎng)等原因，我國(guó)的資本難以進(jìn)入煤層氣資源開發(fā)領(lǐng)域。因礦業(yè)權(quán)和資質(zhì)兩個(gè)重要的生產(chǎn)要素不具備流動(dòng)性，資本市場(chǎng)的大量資金不愿意直接進(jìn)入煤層氣資源開發(fā)領(lǐng)域投資。有投資能力和意向的資本，因沒有礦業(yè)權(quán)無處投資，即使想與煤層氣礦業(yè)權(quán)擁有者聯(lián)合投資，但因目前國(guó)家沒有煤層氣投融資政策，國(guó)有的煤層氣礦業(yè)權(quán)擁有者因處理不好會(huì)有造成國(guó)有資產(chǎn)流失之嫌而難以決策。

1.2.3 地方政府缺乏積極性

煤層氣產(chǎn)業(yè)作為新興行業(yè)，國(guó)家在稅收方面給予優(yōu)惠政策，導(dǎo)致地方政府感到煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與當(dāng)?shù)卣?、?dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展亦近亦遠(yuǎn)，甚至地方政府感到煤層氣產(chǎn)業(yè)的地方稅收與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模不相稱。由于地方各級(jí)政府缺乏積極性，導(dǎo)致煤層氣企業(yè)覺得地方政府對(duì)煤層氣資源勘探開發(fā)的支持力度不夠，嚴(yán)重影響了煤層氣勘探開發(fā)工程的施工進(jìn)度，制約了煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度。

1.2.4 土地征用難，賠青不透明

煤層氣資源開發(fā)屬于區(qū)域性井網(wǎng)開發(fā)，所需的井場(chǎng)、集輸管線、集氣站和增壓站多，涉及的道路多，土地供給保障難度大，嚴(yán)重影響了煤層氣項(xiàng)目的進(jìn)度。

現(xiàn)行的用地方式，需要企業(yè)與各級(jí)政府土地主管部門、村委會(huì)、農(nóng)戶等協(xié)商，由于賠青復(fù)墾費(fèi)支付過程缺乏監(jiān)管和透明，存在各方利益難以統(tǒng)一、賠償費(fèi)用無法及時(shí)付給農(nóng)戶、賠償費(fèi)用漫天要價(jià)等問題，時(shí)常出現(xiàn)農(nóng)民攔路攔車事件，嚴(yán)重影響工程進(jìn)度。

1.3 產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的磕絆

1.3.1 低價(jià)中標(biāo)與工程質(zhì)量低下

煤層氣開發(fā)企業(yè)通常采用低價(jià)中標(biāo)遴選施工隊(duì)伍，導(dǎo)致工程施工隊(duì)伍素質(zhì)嚴(yán)重下滑，以至于專業(yè)主力軍團(tuán)被擠出煤層氣勘探開發(fā)工程技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)，導(dǎo)致工程質(zhì)量難以得到保障。煤層氣井?dāng)?shù)量上升了，開發(fā)井的成功率和達(dá)產(chǎn)率卻下降了（全國(guó)平均達(dá)產(chǎn)率低于50%）[7]，從而導(dǎo)致煤層氣資源開發(fā)投資效益嚴(yán)重背離了投資預(yù)期。

1.3.2 開發(fā)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不佳

在制約煤層氣開發(fā)利用事業(yè)快速發(fā)展的諸多因素中，多數(shù)煤層氣開發(fā)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益是最關(guān)鍵的因素[8]。造成煤層氣開發(fā)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不佳的原因如下：①煤層氣本身的邊際資源屬性所帶來的開發(fā)項(xiàng)目盈利性差；②煤層氣開發(fā)企業(yè)盲目大干快上（嚴(yán)重超越程序開發(fā)）帶來的無效投資（大批煤層氣井應(yīng)產(chǎn)氣卻未能達(dá)產(chǎn)）；③煤層氣開發(fā)企業(yè)過分追求低成本和低價(jià)中標(biāo)遴選施工隊(duì)伍所導(dǎo)致的大批無效投資。

1.3.3 資源欠佳且技術(shù)移植難

我國(guó)大部分地區(qū)的煤層氣儲(chǔ)層呈低壓、低滲、低飽和等特征，尤其是構(gòu)造煤發(fā)育區(qū)，開發(fā)難度大。針對(duì)這些難開采的煤層氣資源，面臨著諸如煤基質(zhì)孔隙滲流等開發(fā)基礎(chǔ)理論、構(gòu)造煤判識(shí)等地質(zhì)評(píng)價(jià)關(guān)鍵技術(shù)、規(guī)模開發(fā)的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)技術(shù)、煤系氣綜合勘探綜合開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)等技術(shù)瓶頸[9-11]。

煤層氣開發(fā)技術(shù)移植性差。鄂爾多斯盆地東部、沁水盆地南部是我國(guó)最早實(shí)現(xiàn)煤層氣地面開發(fā)產(chǎn)業(yè)化的區(qū)域，但其他地區(qū)煤層氣儲(chǔ)層低壓、低滲、低飽和等特征更為突出。因此，很難將上述地區(qū)取得的成功經(jīng)驗(yàn)和成套技術(shù)直接應(yīng)用到其他區(qū)域。

2 煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)策

2.1 科學(xué)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

煤層氣（煤礦瓦斯）產(chǎn)業(yè)應(yīng)逐步發(fā)展成為“煤礦區(qū)煤層氣（煤礦瓦斯）抽采模式”與“非煤礦區(qū)煤層氣商業(yè)化開發(fā)模式”并存的具有中國(guó)特色的煤層氣（煤礦瓦斯）產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式[12-13]。

1）煤礦區(qū)煤層氣（煤礦瓦斯）抽采模式，包括煤礦規(guī)劃區(qū)地面超前預(yù)抽、煤礦準(zhǔn)備區(qū)地面與井下聯(lián)合立體抽采、煤礦生產(chǎn)區(qū)井下規(guī)模抽采和采動(dòng)區(qū)地面與井下抽采、廢棄礦井地面抽采等，屬剛性需求，發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，該模式有望形成獨(dú)具特色的量大、面廣的煤層氣（煤礦瓦斯）抽采局面。

2）非煤礦區(qū)煤層氣規(guī)?；虡I(yè)開發(fā)模式，包括直井壓裂、叢式井壓裂、水平井裸眼或下篩管、水平井多級(jí)壓裂等多井型組合開發(fā)模式。這種模式是波動(dòng)性的發(fā)展，與市場(chǎng)和價(jià)格密切相關(guān)。該模式有望形成典型的大區(qū)域、大規(guī)模的煤層氣產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)基地。

2.2 理順資源監(jiān)管體制機(jī)制

2.2.1 實(shí)施“煤成（層）氣”獨(dú)立礦種的礦業(yè)權(quán)管理

近年來，隨著我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在煤層氣礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)了致密砂巖內(nèi)賦存的豐富烴類氣體資源（致密氣），引起了能源界的高度關(guān)注。專家學(xué)者和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)紛紛發(fā)表文章，闡述“煤系氣”的成因、開發(fā)潛力、開發(fā)理論與技術(shù)。山西和安徽等省區(qū)相繼成立了煤系氣工程技術(shù)研究中心和煤系氣勘探開發(fā)科技項(xiàng)目。國(guó)家科技重大專項(xiàng)“十三五”科技計(jì)劃專門設(shè)立了煤層氣、致密氣、頁(yè)巖氣等三氣合采項(xiàng)目。為此，建議執(zhí)行《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》等行政法規(guī)關(guān)于“煤成（層）氣”的獨(dú)立礦種的相關(guān)規(guī)定，全面實(shí)施以“煤成（層）氣”為獨(dú)立礦種的礦業(yè)權(quán)管理制度，或國(guó)家允許煤層氣礦業(yè)權(quán)人在其礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)依法勘探和開發(fā)賦存于煤層、砂巖、頁(yè)巖等地層中的煤成（層）氣資源。新設(shè)置煤成（層）氣礦業(yè)權(quán)依法應(yīng)優(yōu)先出讓給具有殷實(shí)的技術(shù)、人才、經(jīng)濟(jì)、管理等實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)[14-15]。

2.2.2 支持煤層氣礦業(yè)權(quán)人全面實(shí)施“探采一體化”

鑒于我國(guó)“探采分離”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)下來的固體礦產(chǎn)礦業(yè)開發(fā)模式。為建立符合于煤層氣資源勘探和開發(fā)科學(xué)規(guī)律的開發(fā)模式，可以借鑒國(guó)內(nèi)外油氣工業(yè)已成熟的探采一體化的石油天然氣等流體礦產(chǎn)的開發(fā)模式，煤層氣礦業(yè)權(quán)人及煤炭礦業(yè)權(quán)人可以按照探采一體化原則從事煤層氣資源的勘探和開發(fā)。煤層氣礦業(yè)權(quán)人從事煤層氣勘探工作不再辦理試采許可，以促進(jìn)煤層氣勘探和開發(fā)。

2.2.3 支持煤炭采礦權(quán)人實(shí)施煤礦瓦斯抽采全覆蓋

為徹底解決煤礦區(qū)的煤炭礦業(yè)權(quán)與煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊問題，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)關(guān)于礦業(yè)權(quán)的排他性的規(guī)定，支持煤炭采礦權(quán)人在其礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施以煤礦瓦斯綜合防治為目的的煤層氣（煤礦瓦斯）地面抽采和井下抽采及抽采全覆蓋，支持煤炭礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行煤層氣儲(chǔ)量備案，此類地面抽采不再辦理煤層氣探礦權(quán)和采礦權(quán)。

2.2.4 支持油氣礦業(yè)權(quán)人實(shí)施煤層氣綜合勘探開發(fā)

為解決煤層氣開發(fā)企業(yè)的煤層氣礦業(yè)權(quán)的局限問題，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及配套法規(guī)關(guān)于礦業(yè)權(quán)排他性的規(guī)定，國(guó)家應(yīng)依法支持常規(guī)油氣礦業(yè)權(quán)人在其礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施煤層氣勘探和開發(fā)以及儲(chǔ)量備案。常規(guī)油氣礦業(yè)權(quán)人在其礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施煤層氣勘探開發(fā)和儲(chǔ)量備案不再辦理煤層氣礦業(yè)權(quán)。

2.3 搭建優(yōu)質(zhì)的政府服務(wù)平臺(tái)

2.3.1 搭建三級(jí)政府服務(wù)平臺(tái)

進(jìn)一步深化行政審批制度改革，減少煤層氣項(xiàng)目審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化報(bào)建審批手續(xù)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。建立健全國(guó)家級(jí)和省級(jí)多部門有效聯(lián)動(dòng)、分工合作、協(xié)調(diào)高效的政府監(jiān)管機(jī)制，并搭建縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)政府服務(wù)平臺(tái)，實(shí)行綠色通道、窗口式一站式服務(wù)，在規(guī)劃、用地、用林、用水、用電、環(huán)評(píng)等環(huán)節(jié)實(shí)行聯(lián)合會(huì)審、聯(lián)合踏勘，主管部門同意出具意見。

2.3.2 建立政府考核激勵(lì)機(jī)制

建立煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用考核激勵(lì)制度。把煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)（抽采）利用作為安全生產(chǎn)、節(jié)能減排的重要指標(biāo)，納入地方和企業(yè)工作業(yè)績(jī)的考核內(nèi)容，形成定期通報(bào)制度。通過在項(xiàng)目核準(zhǔn)、技術(shù)改造、裝備投入、建設(shè)用地等方面實(shí)行差別政策，建立完善的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)完不成國(guó)家下達(dá)的煤層氣抽采考核指標(biāo)的企業(yè)，依法核減煤層氣礦業(yè)權(quán)面積乃至注銷礦業(yè)權(quán)。建立煤層氣勘探風(fēng)險(xiǎn)投資財(cái)務(wù)制度和稅收制度。

建立煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用企業(yè)業(yè)績(jī)公布制度。定期公布煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)（抽采）利用企業(yè)的業(yè)績(jī)，逐步建立信譽(yù)檔案，以規(guī)范企業(yè)和各類人員的行為。對(duì)瞞報(bào)和謊報(bào)相關(guān)資信材料的企業(yè)、不能如期完成國(guó)家規(guī)劃或產(chǎn)品分成合同約定的義務(wù)工作量的企業(yè)或其煤層氣地面開發(fā)給煤礦開采帶來嚴(yán)重安全隱患的企業(yè)，國(guó)家行業(yè)管理部門責(zé)令限期整改，情節(jié)嚴(yán)重的責(zé)令其退出市場(chǎng)。將違背相關(guān)規(guī)定（包括法律法規(guī)、職業(yè)道德、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、人文等）及對(duì)項(xiàng)目造成重大影響的企業(yè)和人員列入黑名單。

建立煤層氣項(xiàng)目工程質(zhì)量和安全責(zé)任終身追究制度。未批先建，要同時(shí)問責(zé)其項(xiàng)目法人企業(yè)和法定代表人的責(zé)任。未批先建項(xiàng)目若存在重大質(zhì)量問題、重大安全隱患，將依法追究未批先建項(xiàng)目立項(xiàng)期、建設(shè)期、運(yùn)行期的項(xiàng)目法人、咨詢和設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理企業(yè)及其法定代表人、企業(yè)分管領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，對(duì)情節(jié)特別嚴(yán)重涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)。

2.3.3 制定煤層氣的技術(shù)政策

堅(jiān)持引進(jìn)技術(shù)和自主開發(fā)相結(jié)合的原則。跟蹤研究國(guó)際前沿技術(shù)，積極開展國(guó)際合作，發(fā)展具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的先進(jìn)適用技術(shù)。鼓勵(lì)企業(yè)積極應(yīng)用國(guó)內(nèi)外本行業(yè)和關(guān)聯(lián)行業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)裝備，支持企業(yè)科技創(chuàng)新，扶持創(chuàng)新企業(yè)。企業(yè)用于科技創(chuàng)新的資金可以抵扣企業(yè)所得稅；創(chuàng)新企業(yè)年度不超過30%稅前利潤(rùn)用于新的創(chuàng)新研發(fā)時(shí)享受所得稅減免。

國(guó)家引導(dǎo)和扶持發(fā)展采煤采氣一體化的煤層氣開發(fā)（煤礦瓦斯抽采）和利用國(guó)內(nèi)外先進(jìn)適用的工藝技術(shù)和專用裝備，支持企業(yè)和科研院校開展低滲煤層抽采關(guān)鍵工藝技術(shù)研發(fā)，鼓勵(lì)低濃度瓦斯提純和利用關(guān)鍵工藝技術(shù)研發(fā)。

2.4 適時(shí)提高政策扶持力度

2.4.1 建立煤層氣勘探開發(fā)多元化投融資機(jī)制

為解決煤層氣勘探開發(fā)的投資問題，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家煤層氣勘探開發(fā)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，建立煤層氣勘探開發(fā)多元化的投融資機(jī)制，加速煤層氣勘探開發(fā)[16]。

2.4.2 適時(shí)提高煤層氣開發(fā)利用財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

綜合考慮煤層氣開發(fā)利用成本和市場(chǎng)銷售價(jià)格等因素，建議及時(shí)研究提高煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用中央財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)企業(yè)瓦斯防治和煤層氣開發(fā)利用積極性[17]。

2.4.3 煤層氣開發(fā)項(xiàng)目實(shí)行增值稅即征即返政策

為提升煤層氣抽采利用的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和煤層氣抽采利用企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力，建議研究制定煤層氣開發(fā)利用項(xiàng)目和煤層氣企業(yè)的增值稅“即征即返”辦法，并進(jìn)一步擴(kuò)大煤層氣開發(fā)企業(yè)和煤礦企業(yè)增值稅進(jìn)項(xiàng)稅抵扣范圍。

2.5 調(diào)動(dòng)地方政府的積極性

煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅需要企業(yè)的積極投入，也需要地方政府的大力支持。為此需要充分調(diào)動(dòng)煤層氣企業(yè)和地方政府兩方面的積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全力以赴推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，建議采取以下措施。

2.5.1 著力打造“煤層氣集約化抽采基地”

支持山西省依托國(guó)家給予山西的煤層氣礦業(yè)權(quán)審批改革試點(diǎn)的重大機(jī)遇和山西省委省政府推動(dòng)的“央企入晉”活動(dòng)，積極推動(dòng)中央企業(yè)、地方企業(yè)、非國(guó)有企業(yè)及外國(guó)企業(yè)等多種類型經(jīng)濟(jì)體以產(chǎn)品分成合同等商業(yè)模式合作，加快沁水盆地和鄂爾多斯盆地東緣（河?xùn)|煤田）煤層氣產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)，打造沁水和河?xùn)|“煤層氣集約化抽采基地”。

2.5.2 著力打造“煤層氣總部經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)”

支持山西省依托鄂爾多斯盆地東緣（河?xùn)|煤田）和沁水盆地（沁水煤田）兩大煤層氣產(chǎn)業(yè)化基地，打造以煤層氣企業(yè)集群和煤層氣產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展為特色的河?xùn)|與沁水“煤層氣總部經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)”，促進(jìn)煤層氣全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，發(fā)揮企業(yè)和地方兩個(gè)積極性，實(shí)現(xiàn)企業(yè)、地方、民眾多贏，為其他資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供可復(fù)制的、可推廣的范例[18]。

筆者所謂的“總部經(jīng)濟(jì)”，是因某一單一產(chǎn)業(yè)價(jià)值的吸引力而出現(xiàn)眾多資源大規(guī)模聚合所形成的具有特定功能的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，不同于一線城市打造的所謂“總部基地”。

“煤層氣總部經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)”重點(diǎn)推進(jìn)煤層氣液化產(chǎn)業(yè)集群、工程技術(shù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群、高端材料制造產(chǎn)業(yè)集群、高端精細(xì)燒制產(chǎn)業(yè)集群、第三方技術(shù)檢測(cè)產(chǎn)業(yè)集群、煤與煤層氣科普旅游基地6大產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。

建議給予相應(yīng)的扶持政策實(shí)施國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策、支持建成煤層氣產(chǎn)業(yè)綜合保稅區(qū)、支持建立“煤層氣交易市場(chǎng)”、給予立項(xiàng)審批和相應(yīng)財(cái)政支持等。