“十三五”全國(guó)油氣資源勘查開采規(guī)劃執(zhí)行情況中期評(píng)估與展望

郭 威 潘繼平

自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心

0 引言

原國(guó)土資源部印發(fā)的《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》，國(guó)家能源局印發(fā)的《石油發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等專項(xiàng)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃），在保障國(guó)內(nèi)油氣資源供給方面發(fā)揮著重要的宏觀引領(lǐng)作用。目前，規(guī)劃期已經(jīng)過半，開展中期評(píng)估，查找規(guī)劃實(shí)施薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)趨勢(shì)性、風(fēng)險(xiǎn)性問題，提出加強(qiáng)和改善規(guī)劃實(shí)施的意見建議，更好地發(fā)揮規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，對(duì)于保障國(guó)家能源安全意義重大。

1 規(guī)劃實(shí)施以來(lái)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)

“十三五”以來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)在深度調(diào)整中曲折復(fù)蘇，總體呈現(xiàn)向好態(tài)勢(shì)?！笆濉蹦┢谑澜缃?jīng)濟(jì)整體增速下滑，自2016年第四季度開始逐漸回暖，2017年增速明顯回升，GDP增速同比增長(zhǎng)0.4%。但2018年全球經(jīng)濟(jì)增速徘徊不前，據(jù)國(guó)際貨幣基金組織《世界經(jīng)濟(jì)展望》預(yù)測(cè)，下調(diào)全球經(jīng)濟(jì)增速至3.7%，與2017年持平[1]。美國(guó)推倒現(xiàn)行國(guó)際體系中的“多米諾骨牌”[2]，引發(fā)一系列劇烈變動(dòng)與調(diào)整，國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜深刻演變中。

我國(guó)在保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長(zhǎng)的同時(shí)，不斷深化結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)?！笆濉逼陂g，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體保持平穩(wěn)，穩(wěn)中有進(jìn)。2018年，受去杠桿等政策調(diào)控，經(jīng)濟(jì)增速放緩至6.6%[3]。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的持續(xù)深入推進(jìn)，為啟動(dòng)內(nèi)需、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力尋求了新路徑，也對(duì)油氣資源供給保障帶來(lái)重大挑戰(zhàn)。

2 規(guī)劃目標(biāo)完成情況

“十三五”以來(lái)，我國(guó)油氣資源勘探開發(fā)成效顯著，取得了一批油氣發(fā)現(xiàn)新成果，油氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量總體保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，努力實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略突破、規(guī)模增儲(chǔ)，基本達(dá)到了年度預(yù)期（表1）。

表1 “十三五”石油天然氣儲(chǔ)量規(guī)劃目標(biāo)完成情況表

2.1 儲(chǔ)量目標(biāo)完成情況

“十三五”以來(lái)，我國(guó)油氣儲(chǔ)量保持持續(xù)高位增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2016—2018年我國(guó)新增石油探明地質(zhì)儲(chǔ)量27.5×108t，新增天然氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量2.05×1012m3，新增煤層氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量828×108m3，新增頁(yè)巖氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量0.5×1012m3[4-11]。與規(guī)劃確定的50×108t、3×1012m3、4 200×108m3和 1×1012m3目標(biāo)相比，分別完成55.0%、68.3%、19.7%和50.0%（表1）。除煤層氣外，其余目標(biāo)完成情況均過半。

2.1.1 石油儲(chǔ)量增長(zhǎng)止跌企穩(wěn)

“十三五”期間，我國(guó)石油新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量27.5×108t，與“十二五”相比呈現(xiàn)出下跌態(tài)勢(shì)，但勘查仍然獲得多個(gè)億噸級(jí)新發(fā)現(xiàn)。其中，由于2015年以來(lái)勘查投資大幅下降，2016—2017年全國(guó)石油新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量降至近10年來(lái)的最低點(diǎn)。2018年，全國(guó)新增石油探明地質(zhì)儲(chǔ)量9.60×108t[8-11]，同比增長(zhǎng)9.4%，超過“十三五”同期平均水平，呈現(xiàn)出止跌企穩(wěn)態(tài)勢(shì)（圖1）。

圖1 2008—2018年全國(guó)石油新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量圖

從儲(chǔ)量規(guī)模來(lái)看，近年來(lái)新增石油整裝規(guī)模的儲(chǔ)量占總儲(chǔ)量的47%，與近10年來(lái)的平均比例（45%）基本持平。其中，鄂爾多斯、準(zhǔn)噶爾和渤海灣盆地新增探明油氣地質(zhì)儲(chǔ)量達(dá)到億噸級(jí)。

2.1.2 天然氣儲(chǔ)量保持高峰增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)

“十三五”期間，全國(guó)天然氣（含溶解氣）新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量2.05×1012m3，實(shí)現(xiàn)了連續(xù)16年新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量超過5 000×108m3。其中，同樣受2015年以來(lái)勘查投資大幅下降影響，2016—2017年全國(guó)天然氣新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量也降至近10年來(lái)的最低點(diǎn)。2018年，全國(guó)天然氣新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量約7 600×108m3[8-11]，呈現(xiàn)出明顯反彈增長(zhǎng)，但資源品質(zhì)變差、埋藏較深（圖2）。

圖2 2008—2018年全國(guó)天然氣新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量圖

從儲(chǔ)量規(guī)模來(lái)看，近年來(lái)新增天然氣儲(chǔ)量規(guī)模以整裝為主，整裝規(guī)模的儲(chǔ)量占?xì)馓锟們?chǔ)量的41.5%，探明未開發(fā)儲(chǔ)量占?xì)馓锟們?chǔ)量的80%，略低于近十年來(lái)歷史平均值，反映出儲(chǔ)量開發(fā)程度有所提升。

2.1.3 非常規(guī)氣勘查獲得重要發(fā)現(xiàn)

隨著對(duì)地質(zhì)規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷提高、我國(guó)非常規(guī)油氣勘查開采技術(shù)的不斷創(chuàng)新，頁(yè)巖氣、煤層氣等非常規(guī)油氣資源新增地質(zhì)儲(chǔ)量取得突破性進(jìn)展。

頁(yè)巖氣勘探繼續(xù)獲得重要發(fā)現(xiàn)。“十三五”期間，全國(guó)頁(yè)巖氣新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量5 014×108m3[6-11]。其中，2017年四川盆地威遠(yuǎn)地區(qū)新增探明頁(yè)巖氣地質(zhì)儲(chǔ)量1 565×108m3；涪陵氣田的江東、平橋區(qū)塊新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量2 202×108m3，地質(zhì)儲(chǔ)量規(guī)模不斷擴(kuò)大[12]，為涪陵百億立方米產(chǎn)能建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的資源基礎(chǔ)。

煤層氣勘查進(jìn)展相對(duì)緩慢。近年來(lái)我國(guó)地面煤層氣鉆井?dāng)?shù)和投資逐年下降，“十三五”期間，全國(guó)煤層氣新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量828×108m3[6-11]，遠(yuǎn)低于常規(guī)天然氣和頁(yè)巖氣，主要集中在鄂爾多斯盆地和沁水盆地，四川盆地于2016年首次提交煤層氣儲(chǔ)量。其中， 2018年煤層氣新增儲(chǔ)量比2017年有較大幅度上漲，但與2016年度576×108m3相比仍存在較大差距。

2.2 產(chǎn)量目標(biāo)完成情況

2.2.1 石油產(chǎn)量繼續(xù)呈下滑趨勢(shì)

“十三五”以來(lái)，受低油價(jià)、高成本、低效益及廉價(jià)進(jìn)口石油等持續(xù)影響，石油公司普遍減少了實(shí)物工作量，關(guān)停大量低效井、削減高成本油田產(chǎn)量，國(guó)內(nèi)油氣產(chǎn)量繼續(xù)下降，“十三五”期間我國(guó)累計(jì)生產(chǎn)石油5.82×108t[6-7,13]。其中，2016年、2017年石油產(chǎn)量分別為2.00×108t、1.92×108t，分別比上年減少約1 500×104t、800×104t，降低6.98%、4.00%。2018年，我國(guó)石油產(chǎn)量1.89×108t[13]，比上年下降1.56%。

值得注意的是，雖然2017年原油產(chǎn)量繼續(xù)下跌，但生產(chǎn)形勢(shì)有所好轉(zhuǎn)，原油產(chǎn)量下降速度和數(shù)量均比2016年同期有明顯好轉(zhuǎn)，以松遼盆地為代表的老油區(qū)減產(chǎn)幅度最為明顯。2018年以來(lái)，石油企業(yè)不斷加大勘探開發(fā)投入，降幅比上年收窄2.44%，產(chǎn)量下滑態(tài)勢(shì)得到初步遏制。

由于已開發(fā)油田儲(chǔ)采平衡不均，穩(wěn)產(chǎn)上產(chǎn)難度較大，距離完成“十三五”末2×108t/a的石油穩(wěn)產(chǎn)目標(biāo)，仍然存在一定差距，保持產(chǎn)量持續(xù)穩(wěn)定面臨諸多挑戰(zhàn)。

2.2.2 天然氣產(chǎn)量增幅明顯

受進(jìn)口氣和市場(chǎng)銷售影響，天然氣開發(fā)與增產(chǎn)步伐猛增?！笆濉币詠?lái)我國(guó)天然氣產(chǎn)量3 393.49×108m3，連續(xù)7年產(chǎn)量超過千億立方米。其中，2016年常規(guī)天然氣產(chǎn)量1 231.72×108m3，比上年減少11.85×108m3。2017年常規(guī)天然氣產(chǎn)量1 386.77×108m3，比上年增加155.05×108m3，同比增長(zhǎng)12.59%。2018年天然氣產(chǎn)量（含頁(yè)巖氣、煤層氣）1 610×108m3[13]，增幅明顯。

我國(guó)天然氣資源儲(chǔ)量豐富，但勘探開發(fā)程度依然較低，隨著技術(shù)進(jìn)步和石油天然氣體制改革的不斷深入，開發(fā)低滲透、深層、深水和火山巖等領(lǐng)域大量低品位、難動(dòng)用資源的經(jīng)濟(jì)性將逐步顯現(xiàn)，預(yù)計(jì)到“十三五”末，我國(guó)天然氣年產(chǎn)量達(dá)到1 700×108m3的目標(biāo)基本可以實(shí)現(xiàn)。

2.2.3 頁(yè)巖氣產(chǎn)量創(chuàng)歷史新高

近年來(lái)，我國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，“十三五”前2年全國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)量分別為78.82×108m3、89.95×108m3，成為僅次于美國(guó)、加拿大的世界第三大頁(yè)巖氣生產(chǎn)大國(guó)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2018年上半年，我國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)量約為40×108m3，保持了連續(xù)多年的高位增長(zhǎng)。下半年，中國(guó)石油、中國(guó)石化提速頁(yè)巖氣勘探開發(fā)，涪陵頁(yè)巖氣田全年生產(chǎn)頁(yè)巖氣60.2×108m3[14]，中國(guó)石油西南油氣公司頁(yè)巖氣田的年產(chǎn)量為42.7×108m3[15]，2018年我國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)量超過百億立方米。

頁(yè)巖氣的商業(yè)化生產(chǎn)，對(duì)促進(jìn)國(guó)家能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、緩解中東部地區(qū)用氣緊張局面、加快節(jié)能減排和大氣污染防治等方面發(fā)揮了積極的作用。由于我國(guó)石油企業(yè)在鉆探技術(shù)、成本削減等方面取得很大提升，預(yù)計(jì)到“十三五”末期，我國(guó)頁(yè)巖氣年產(chǎn)量有望達(dá)到170×108m3，但與300×108m3/a的規(guī)劃目標(biāo)仍然存在一定差距。

2.2.4 煤層氣利用量小幅增長(zhǎng)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)煤層氣實(shí)施煤礦井下抽采和地面開發(fā)雙軌發(fā)展戰(zhàn)略。2015年以前全國(guó)煤層氣抽采總量以年均兩位數(shù)的速率增長(zhǎng)。隨著我國(guó)能源政策和能源市場(chǎng)的變革，煤炭行業(yè)關(guān)井壓產(chǎn)，2016年煤礦瓦斯抽采量大幅下跌，全國(guó)煤層氣產(chǎn)量也隨之陡降，2017年全國(guó)煤層氣產(chǎn)量再創(chuàng)新低。

利用量方面，“十三五”前兩年全國(guó)煤層氣（含煤礦瓦斯）利用量分別為80.13×108m3、93×108m3，與規(guī)劃目標(biāo)160×108m3/a仍有較大距離。總體上來(lái)看，受煤炭去產(chǎn)能等因素影響，進(jìn)一步拉低煤層氣產(chǎn)量和利用量，完成“十三五”煤層氣規(guī)劃目標(biāo)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

3 規(guī)劃重點(diǎn)任務(wù)實(shí)施進(jìn)展情況

“十三五”以來(lái)，我國(guó)油氣資源勘探開發(fā)成效顯著，取得了一批油氣發(fā)現(xiàn)新成果，油氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量總體保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，努力實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略突破、規(guī)模增儲(chǔ)，基本達(dá)到了年度預(yù)期。

3.1 石油勘探開發(fā)成效顯著

東部地區(qū)以渤海灣等盆地為重點(diǎn)，加強(qiáng)精細(xì)勘探開發(fā)、增儲(chǔ)挖潛，努力減緩老油田產(chǎn)量遞減，取得了顯著成效。其中松遼盆地中淺層石油勘探整體落實(shí)億噸級(jí)儲(chǔ)量規(guī)模，松南重新、大情字井等地區(qū)落實(shí)儲(chǔ)量規(guī)模近8 000×104t。渤海灣盆地在濟(jì)陽(yáng)及灘海地區(qū)形成3 000×104t級(jí)規(guī)模儲(chǔ)量區(qū)，首次在石炭系太原組鉆獲高產(chǎn)油流，發(fā)現(xiàn)了新的古潛山含油層系[6-7]。

我國(guó)西部地區(qū)以塔里木、鄂爾多斯、準(zhǔn)噶爾等盆地為重點(diǎn)。“十三五”期間，在鄂爾多斯盆地環(huán)江、合水新發(fā)現(xiàn)多個(gè)含油富集區(qū)，新增探明石油地質(zhì)儲(chǔ)量1×108t，預(yù)測(cè)石油地質(zhì)儲(chǔ)量3×108t，為實(shí)現(xiàn)“西部大慶” 5 000×104t/a長(zhǎng)期穩(wěn)產(chǎn)提供了新的規(guī)模資源。塔河油田外圍順北地區(qū)發(fā)現(xiàn)順北大油氣田，實(shí)現(xiàn)了“塔河之外找塔河”的戰(zhàn)略構(gòu)想，區(qū)帶資源規(guī)模超過1×108t，“十三五”期間有望建成150×104t油當(dāng)量/年產(chǎn)能的新基地，開辟了增儲(chǔ)上產(chǎn)新陣地。柴達(dá)木盆地英西地區(qū)整體形成億噸級(jí)儲(chǔ)量規(guī)模[6-7,12]。

海域按照“做強(qiáng)渤海、拓展南海、加快東海、探索黃海及其他海域”的部署，保持老油田持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)與新區(qū)產(chǎn)能建設(shè)，高效完成多個(gè)大中型油田評(píng)價(jià)。發(fā)現(xiàn)渤中34-1油田，探明儲(chǔ)量突破1×1012m3。中石化北部灣海域“潿4井”取得油氣重大發(fā)現(xiàn)，初步估算石油地質(zhì)儲(chǔ)量480×104t。滾動(dòng)勘探成效顯著，有力保障了油田的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)[16]。

3.2 常規(guī)天然氣儲(chǔ)量實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)

以鄂爾多斯、塔里木、四川等盆地為重點(diǎn)，加大勘探開發(fā)力度，獲得天然氣重大發(fā)現(xiàn)。

鄂爾多斯盆地蘇里格南部和西部地區(qū)，天然氣形成儲(chǔ)量規(guī)模4.72×1012m3。杭錦旗錦58井區(qū)5×108m3年產(chǎn)能建設(shè)有序推進(jìn)，新增經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量33×108m3。盆地中東部碳酸鹽巖新層系天然氣勘探取得重要發(fā)現(xiàn)，獲日產(chǎn)10×104m3以上工業(yè)氣流[6-7]。

四川盆地及鄰區(qū)天然氣有利勘探面積超過30×104km2，天然氣資源量居全國(guó)首位[17]。興探1井在中三疊統(tǒng)雷口坡組獲高產(chǎn)工業(yè)氣流，新增預(yù)測(cè)儲(chǔ)量612×108m3，開辟了川西南部雷口坡組天然氣勘探新領(lǐng)域；川東南地區(qū)海相二疊系白云巖天然氣勘探取得新突破，新增天然氣預(yù)測(cè)儲(chǔ)量1 115×108m3。

塔里木盆地新增天然氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量3 000×108m3；塔西南寒武系白云巖古潛山勘探取得重要突破，獲得21.45×104m3/d工業(yè)油氣流，開辟了塔西南古潛山天然氣勘探新領(lǐng)域。

渤海深層天然氣勘探獲得重大突破，渤中19-6氣田已探明天然氣地質(zhì)儲(chǔ)量超過1 000×108m3，揭示了渤海灣地區(qū)古潛山天然氣領(lǐng)域巨大的勘探前景，為京津冀地區(qū)優(yōu)質(zhì)清潔能源供應(yīng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.3 加快推進(jìn)頁(yè)巖氣、煤層氣等非常規(guī)天然氣規(guī)模開發(fā)

3.3.1 頁(yè)巖氣勘探開發(fā)成果顯著

川南地區(qū)頁(yè)巖氣勘探開發(fā)取得重要成果。新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量1 790×108m3。僅中國(guó)石油在川南地區(qū)累計(jì)探明頁(yè)巖氣地質(zhì)儲(chǔ)量已達(dá)3 200×108m3[6-7]。

涪陵頁(yè)巖氣田資源基礎(chǔ)不斷夯實(shí)。2017年涪陵頁(yè)巖氣田新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量2 202×108m3，已累計(jì)探明地質(zhì)儲(chǔ)量6 008×108m3。產(chǎn)能建設(shè)方面，2016年初，正式啟動(dòng)氣田二期50×108m3年產(chǎn)能建設(shè)，試氣獲高產(chǎn)氣流，展示了良好的開發(fā)前景。

威遠(yuǎn)地區(qū)頁(yè)巖氣勘探取得新進(jìn)展。開展了系列地質(zhì)評(píng)價(jià)及深層壓裂技術(shù)攻關(guān)，部署實(shí)施的威頁(yè)23-1HF等5口評(píng)價(jià)井，測(cè)試獲日產(chǎn)26×104m3高產(chǎn)頁(yè)巖氣流，取得頁(yè)巖氣勘探重要新發(fā)現(xiàn)。2018年6月，埋深3 925 m的足202-H1井，測(cè)試日產(chǎn)量45.67×104m3，標(biāo)志著我國(guó)在深層頁(yè)巖氣勘探方面取得了重要新進(jìn)展。

3.3.2 煤層氣勘探開發(fā)成果顯著

以《規(guī)劃》確定的沁水盆地南緣、鄂爾多斯盆地東部為重點(diǎn)區(qū)域，加大煤層氣開發(fā)利用。創(chuàng)新煤層氣勘探模式，加快推進(jìn)一體化項(xiàng)目建設(shè)模式。部署開展河?xùn)|臨興Ⅱ期、神府解家堡、神府欄桿堡、府谷、云南雨旺、山西古交等6大煤層氣、致密氣后備勘探開發(fā)接替區(qū)建設(shè)，逐步啟動(dòng)壓裂排采和大規(guī)模排采。新區(qū)、新層系勘探開發(fā)取得突破。在神府煤田北部中二疊統(tǒng)下石盒子組盒8段發(fā)現(xiàn)厚氣層，新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量228.55×108m3。臨興、神木區(qū)塊千五段均獲得工業(yè)氣流[6-7]。

4 面臨的主要問題

4.1 勘探開發(fā)投入不足導(dǎo)致儲(chǔ)產(chǎn)量下滑明顯

隨著2014年以來(lái)國(guó)際油價(jià)持續(xù)低迷，石油公司各項(xiàng)指標(biāo)都有較大下降，導(dǎo)致勘探投入大幅減少，大量區(qū)塊投入不足。統(tǒng)計(jì)顯示，“十三五”前兩年全國(guó)油氣勘探開發(fā)累計(jì)投入3 874.58億元，距“十二五”平均水平仍有較大差距?；谟蛢r(jià)緩慢回升的預(yù)估，2017年，全國(guó)油氣勘探開發(fā)累計(jì)投入2013.68億元，同比增長(zhǎng)152.78億元，增幅8.21%。

此外，油氣資源管理改革滯后，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足，其他國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)無(wú)法直接投入石油天然氣勘探開發(fā)。多重因素疊加導(dǎo)致了近年來(lái)油氣資源上游勘探開發(fā)投入總體不足，很大程度上影響了規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.2 資源品質(zhì)劣質(zhì)化趨勢(shì)日趨加劇

我國(guó)油氣資源勘探開發(fā)面臨著勘探對(duì)象日趨復(fù)雜、勘探目標(biāo)隱蔽性增強(qiáng)、勘探難度日益加大等問題。就石油剩余資源來(lái)看，低滲透、深水、大埋深的油氣和稠油、高含硫天然氣等低品質(zhì)資源的比重逐年增高，70%以上屬于低滲透（滲透率小于10 mD）、深層（深度超過3 500m）、深水（水深超過500 m）及稠油等難動(dòng)用資源，部分油田新動(dòng)用儲(chǔ)量集中在低豐度、油水關(guān)系復(fù)雜的區(qū)塊和致密儲(chǔ)層，產(chǎn)能到位率不斷下降，提高采收率困難重重；勘查開采難度大，勘探開發(fā)成本不斷提高[18]。

4.3 油氣開發(fā)綜合成本過高制約穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)

綜合考慮勘探、生產(chǎn)及折舊等因素，多數(shù)油田勘探開發(fā)綜合成本普遍較高。例如吉林油田高達(dá)70美元/桶、大慶油田50美元/桶左右。造成成本過高的原因主要有：①資源劣質(zhì)化嚴(yán)重，加大勘探開發(fā)難度；②企業(yè)背負(fù)的社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重；③稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾突出。

4.4 資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌力度不夠

加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)對(duì)油氣資源勘探開發(fā)提出更高要求。由于歷史原因，目前各類自然保護(hù)地與油氣礦業(yè)權(quán)大面積重疊，許多大型含油氣盆地同時(shí)賦存煤炭、煤層氣、鈾以及其他沉積型礦產(chǎn)，資源開發(fā)矛盾較多，一定程度上影響油氣資源開發(fā)利用。亟待科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，統(tǒng)籌處理好資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

4.5 煤層氣礦業(yè)權(quán)配置改革滯后，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分

現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)人構(gòu)成相對(duì)單一，約80%煤層氣礦業(yè)權(quán)集中在傳統(tǒng)油氣企業(yè)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，社會(huì)資本參與渠道不暢?，F(xiàn)行煤層氣勘探最低投入標(biāo)準(zhǔn)過低，法律法規(guī)尚未對(duì)“區(qū)塊退出”進(jìn)行明確量化規(guī)定或強(qiáng)制性要求，造成煤層氣礦業(yè)權(quán)人可以長(zhǎng)期“圈而不探”“探而不采”“待價(jià)而沽”。廢棄礦井殘存煤層氣資源開發(fā)技術(shù)雖已成熟，但由于配套政策不完善，開發(fā)企業(yè)面臨較大的法律和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.6 頁(yè)巖氣勘探開發(fā)技術(shù)與成本制約產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展

目前，我國(guó)最具備開發(fā)條件的海相頁(yè)巖氣資源，80%以上分布在3 500 m以深，技術(shù)裝備尚處于攻關(guān)階段，資源有效動(dòng)用面臨技術(shù)挑戰(zhàn)。頁(yè)巖氣勘探開發(fā)綜合成本過高，3 500 m以淺井開發(fā)成本介于5 000萬(wàn)元～7 500萬(wàn)元，在現(xiàn)行成本、價(jià)格下，4 000 m以深頁(yè)巖氣開發(fā)難以達(dá)到8%的內(nèi)部基準(zhǔn)收益率。目前80%以上的海相頁(yè)巖氣可開發(fā)資源埋深超過3 500 m，后續(xù)開發(fā)成本大幅增加。此外，現(xiàn)行管理體制有待進(jìn)一步完善，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)和競(jìng)爭(zhēng)性出讓相對(duì)滯后。

5 增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的意見和建議

展望“十四五”，針對(duì)規(guī)劃實(shí)施存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和條件的可能變化，必須緊扣我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化，強(qiáng)化規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。

5.1 切實(shí)采取有效措施，加快國(guó)內(nèi)石油天然氣增儲(chǔ)上產(chǎn)

“十三五”后半期，要加快推進(jìn)規(guī)劃確定各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的有效落實(shí)，切實(shí)提高資源保障程度。突出深層、深水等重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)常規(guī)、非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)力度。創(chuàng)新勘探思路，加大關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。采取降本增效和資產(chǎn)優(yōu)化組合，保持高強(qiáng)度穩(wěn)定投入，全力以赴增儲(chǔ)、增產(chǎn)、增效。同時(shí)，適度擴(kuò)大重點(diǎn)地區(qū)原油產(chǎn)能建設(shè)規(guī)模，確保原油產(chǎn)量穩(wěn)中有升。

5.2 加快推進(jìn)油氣資源管理體制改革進(jìn)程

在開放市場(chǎng)、稅費(fèi)改革、政府監(jiān)管等領(lǐng)域，加快取得突破性進(jìn)展。嚴(yán)格執(zhí)行油氣勘查區(qū)塊退出機(jī)制，全面實(shí)行區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)性出讓，進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、評(píng)估規(guī)則，鼓勵(lì)以市場(chǎng)化方式轉(zhuǎn)讓油氣礦業(yè)權(quán)。建立已探明未動(dòng)用儲(chǔ)量加快動(dòng)用機(jī)制，采取企業(yè)內(nèi)部區(qū)塊流轉(zhuǎn)、參照產(chǎn)品分成等模式與各類主體合資合作開發(fā)，多措并舉盤活儲(chǔ)量存量。

5.3 適時(shí)做好規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)動(dòng)態(tài)調(diào)整

加快推進(jìn)各重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，加大對(duì)主要指標(biāo)、重大任務(wù)、重大工程實(shí)施的監(jiān)測(cè)評(píng)估，尤其是約束性指標(biāo)落實(shí)的專項(xiàng)監(jiān)測(cè)評(píng)估；結(jié)合對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的科學(xué)研判，調(diào)整完善石油天然氣儲(chǔ)量產(chǎn)量規(guī)劃目標(biāo)，細(xì)化分解落實(shí)，督促石油企業(yè)全面加大勘探開發(fā)投入力度，確保規(guī)劃各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)完成；加快推進(jìn)重大工程實(shí)施力度，加強(qiáng)與自然資源相關(guān)規(guī)劃的銜接，避免各自為政、項(xiàng)目無(wú)法落地的風(fēng)險(xiǎn)，提高規(guī)劃執(zhí)行效率；對(duì)規(guī)劃實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的普遍性問題，影響主要指標(biāo)實(shí)現(xiàn)的困難和問題，及時(shí)加強(qiáng)分類指導(dǎo)和政策協(xié)調(diào)。

5.4 密切關(guān)注規(guī)劃實(shí)施新情況新問題

針對(duì)評(píng)估過程中發(fā)現(xiàn)的熱點(diǎn)、傾向性問題，從政策、監(jiān)管等層面做到超前謀劃、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)發(fā)力，及時(shí)挖掘深層次矛盾和風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保規(guī)劃有效實(shí)施。如2017年底出現(xiàn)的天然氣供氣緊張問題，要發(fā)揮規(guī)劃宏觀引導(dǎo)作用，全面深化規(guī)劃提出的各項(xiàng)改革措施，千方百計(jì)擴(kuò)大資源有效供給。同時(shí)需主動(dòng)應(yīng)對(duì)，加強(qiáng)資源管理與資源儲(chǔ)備的政策協(xié)調(diào)和銜接，優(yōu)選儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)目標(biāo)區(qū)域，按照“總體規(guī)劃，分步實(shí)施，突出重點(diǎn)”的原則，分步實(shí)施地下儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)，優(yōu)選一批枯竭氣藏改建地下儲(chǔ)氣庫(kù)[19]，切實(shí)提高資源安全保障能力和水平。

6 結(jié)論

1）規(guī)劃執(zhí)行情況總體較好。規(guī)劃提出的主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)實(shí)施進(jìn)展順利，規(guī)劃確定的勘探指標(biāo)，除煤層氣外，其余均超過50%。石油和天然氣產(chǎn)量距離規(guī)劃目標(biāo)尚存在一定差距?！笆濉焙笃谛枰瀼攸h中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大油氣勘探開發(fā)力度的有關(guān)批示精神，全力推進(jìn)油氣儲(chǔ)量、產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)，保障國(guó)家能源供應(yīng)安全。

2）深層、深水盆地油氣將成為未來(lái)增儲(chǔ)上產(chǎn)的重點(diǎn)區(qū)域。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)油氣勘探主要集中在深層海相碳酸鹽巖、深層碎屑巖和深層火山巖三大領(lǐng)域。其中，深水海域油氣地質(zhì)資源量353×108t油當(dāng)量，約占全國(guó)油氣地質(zhì)資源量的13.1%，是我國(guó)油氣資源勘探開發(fā)的重要戰(zhàn)略接替區(qū)。

3）非常規(guī)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)比重將逐步增大。致密油氣、頁(yè)巖氣、煤層氣和天然氣水合物等非常規(guī)油氣資源成為增儲(chǔ)的重要組成部分。其中，致密油分布廣泛，資源潛力介于113×108～135×108t，將是國(guó)內(nèi)非常規(guī)油氣中最有可能實(shí)現(xiàn)大規(guī)模突破的領(lǐng)域。此外，我國(guó)天然氣水合物資源潛力十分巨大，僅我國(guó)海域資源量就達(dá)800×108t油當(dāng)量[12]，隨著產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的提速，將成為未來(lái)全球能源發(fā)展的戰(zhàn)略制高點(diǎn)。

4）我國(guó)將進(jìn)入天然氣儲(chǔ)量產(chǎn)量快速增長(zhǎng)階段。近年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)亟須調(diào)整的驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)天然氣消費(fèi)量以10%左右的年均增長(zhǎng)率快速增長(zhǎng)。2018年，我國(guó)天然氣消費(fèi)量為2 766×108m3，同比增長(zhǎng)16.6%，天然氣對(duì)外依存度高達(dá)45.3%。特別是隨著“煤改氣”工程的大力推進(jìn)，冬季天然氣供需矛盾更加凸顯，未來(lái)我國(guó)將進(jìn)入天然氣儲(chǔ)量產(chǎn)量快速增長(zhǎng)的發(fā)展階段。為解決天然氣消費(fèi)快速增長(zhǎng)的需求，需持續(xù)加大天然氣勘探開發(fā)力度，優(yōu)化儲(chǔ)氣庫(kù)集群、LNG接收站系統(tǒng)與大型氣田戰(zhàn)略儲(chǔ)備的規(guī)劃和布局[20]，充分發(fā)揮在能源轉(zhuǎn)型中的支柱作用。