保障公民環(huán)境參與權(quán)的困境及進(jìn)路

馬繼東 朱向雷

[摘 要]在推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，伴隨著政府管制型這一環(huán)境治理模式出現(xiàn)了環(huán)境治理困境，黨的十九大提出要構(gòu)建新的環(huán)境治理體系。在新的環(huán)境治理體系中，特別強(qiáng)調(diào)要吸納公民的環(huán)境參與。然而在公民的環(huán)境參與過程中，還存在諸多阻礙公民環(huán)境參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的難題，如何破解這些難題，值得深入思考。

[關(guān)鍵詞]公民;環(huán)境參與權(quán);困境;路徑

[中圖分類號]D921? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? ? ?[文章編號]1672—4496（2019）04—051—04

黨的十九大報(bào)告在談到推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)問題時(shí)，提出在推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中亟待構(gòu)建一種新的環(huán)境治理體系，這就是報(bào)告中所強(qiáng)調(diào)的要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。[1]由此可以看出，要推進(jìn)我國的生態(tài)文明建設(shè)，如何更好地吸納公民的環(huán)境參與，切實(shí)保障公民的環(huán)境參與權(quán)，成為擺在我們面前的一個(gè)嶄新的課題。

一、保障公民環(huán)境參與權(quán)的重大現(xiàn)實(shí)意義

在環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理過程中，廣泛吸納公民的環(huán)境參與，保障公民的環(huán)境參與權(quán)利，其現(xiàn)實(shí)意義在于：

（一）有助于推進(jìn)環(huán)境民主，促進(jìn)政府環(huán)境決策的民主化、科學(xué)化

在環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理過程中，吸納公民的環(huán)境參與，切實(shí)保障公民的環(huán)境參與權(quán)利，是推動(dòng)政府的環(huán)境決策民主化、科學(xué)化的重要途徑。首先，公眾參與環(huán)境立法，有助于環(huán)境立法的民主性和公平性。立法機(jī)關(guān)在環(huán)境立法過程中，通過廣泛聽取、考慮和協(xié)調(diào)不同公民的意見、要求、利益，可以使環(huán)境立法更好地維護(hù)環(huán)境公共利益，同時(shí)也有助于更好地維護(hù)公民的環(huán)境利益。其次，公眾參與環(huán)境決策，可以最大限度地減少政府環(huán)境決策的盲目性、隨意性，進(jìn)而提高其環(huán)境決策的科學(xué)性。政府部門要做出準(zhǔn)確的決策，需要占有足夠的環(huán)境信息。政府部門獲取環(huán)境信息的渠道比較單一，而公眾來自四面八方，在環(huán)境信息的獲取上有其獨(dú)特的優(yōu)勢，政府通過吸納公眾參與環(huán)境決策，可以避免其決策偏離實(shí)際，有助于推進(jìn)其決策的科學(xué)性。再次，公眾參與環(huán)境監(jiān)督，可以對政府的環(huán)境信息進(jìn)行有效的監(jiān)督，推進(jìn)政府環(huán)境信息進(jìn)一步公開。另一方面，也可以監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政不作為，提高環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境和推動(dòng)綠色發(fā)展的自覺性，推動(dòng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管中更好地盡責(zé)。

（二）有助于更好地維護(hù)公民的環(huán)境利益

近些年來，伴隨著我國社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，我國公眾的權(quán)利意識(shí)不斷提升，對自身的環(huán)境利益也越來越重視，公眾通過環(huán)境參與，可以更好地維護(hù)其環(huán)境利益。公眾參與環(huán)境保護(hù)，能夠表達(dá)自己所屬的社會(huì)群體、社會(huì)階層對環(huán)境公共事務(wù)的愿望、意見和利益訴求，進(jìn)而在環(huán)境公共利益的分配中，能夠更好地維護(hù)本群體、本階層的環(huán)境利益。由于環(huán)境資源的有限性，公民要實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的最大化，必須積極參與環(huán)境管理和環(huán)境公共事務(wù)，并在其中積極表達(dá)自己的利益訴求，這樣才有可能維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身的環(huán)境利益。公眾只有通過環(huán)境參與把自己的利益訴求充分表達(dá)出來，才能引起決策者對其所在階層、群體環(huán)境權(quán)利和訴求的重視和考慮?？梢姡h(huán)境保護(hù)中廣泛吸納公眾參與，保障公民的環(huán)境參與權(quán)利，既是公眾環(huán)境利益表達(dá)的途徑和載體，又是公民維護(hù)自身的環(huán)境利益的重要手段。

（三）有助于構(gòu)建新的環(huán)境治理體系

在黨的十九大以前，我國的環(huán)境治理體系基本上是政府管制型的治理體系。在這種環(huán)境治理模式下，政府及其相關(guān)的行政主管部門是生態(tài)環(huán)境治理的合法主體，而社會(huì)組織尤其是公民在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的地位尚未明確規(guī)定。因此，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理過程中，政府及其相關(guān)行政主管部門構(gòu)成了合法的主體，始終處于主導(dǎo)地位。這種環(huán)境治理體系的缺陷在于過分倚重政府進(jìn)行環(huán)境管制，而政府的環(huán)境管制并非是萬能的，在有些情況下，可能會(huì)出現(xiàn)政府的環(huán)境管制失靈，進(jìn)而造成環(huán)境治理的困境。黨的十九大提出構(gòu)建新的環(huán)境治理體系，強(qiáng)調(diào)吸納公民的環(huán)境參與，公民參與生態(tài)環(huán)境治理，打破了過往單一依靠政府進(jìn)行環(huán)境管制的傳統(tǒng)環(huán)境治理模式，從而構(gòu)建出一種多元主體共同參與環(huán)境治理的新模式。在我國的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理過程中，如何保障公民的環(huán)境參與權(quán)，切實(shí)保障公民的環(huán)境參與，對于構(gòu)建和完善新的環(huán)境治理體系至關(guān)重要。

二、保障公民環(huán)境參與權(quán)面臨的主要困境

（一）公民環(huán)境參與權(quán)的保障存在法律困境

關(guān)于公民環(huán)境參與權(quán)，新的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！钡谖迨邨l規(guī)定“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個(gè)人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報(bào)?！?“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)?！盵2]由此可見，新的環(huán)境保護(hù)法確定了我國公民享有環(huán)境參與的權(quán)利。但是，新的環(huán)境保護(hù)法對于公民環(huán)境參與的內(nèi)涵、程序等并沒有做更為明確具體的說明。

此外，我國的環(huán)境信息公開制度也不太完善。環(huán)境信息公開是公民環(huán)境參與的重要前提條件，公民如果不及時(shí)掌握真實(shí)的環(huán)境信息，公民的環(huán)境參與必定是盲目的。就目前來看，政府的環(huán)境信息公開主要有兩種模式，一種是政府主動(dòng)公開的環(huán)境信息，另一種是依申請公開的環(huán)境信息。但對于哪些環(huán)境信息政府必須主動(dòng)公開，雖然有相關(guān)的法律規(guī)定，但規(guī)定的過于籠統(tǒng)和模糊，勢必會(huì)造成政府在環(huán)境信息公開時(shí)，會(huì)選擇性地公開環(huán)境信息，這樣非常不利于公民了解真實(shí)的環(huán)境信息，更不利于公民的環(huán)境監(jiān)督。此外，在企業(yè)環(huán)境信息公開上，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》規(guī)定企業(yè)需要強(qiáng)制公開的環(huán)境信息是“與清潔生產(chǎn)相關(guān)的信息”，這樣的規(guī)定也非常模糊，不利于政府部門的環(huán)保督查和公民的環(huán)境監(jiān)督。

（二）公民環(huán)境參與的渠道狹窄且不暢通

能否有暢通的環(huán)境參與渠道，是切實(shí)保障我國公民環(huán)境參與權(quán)的一個(gè)重要前提條件。然而，就當(dāng)下來看，我國公民環(huán)境參與的渠道依然很狹窄，大體上只有兩條渠道，即制度性渠道和非制度性渠道。制度性渠道主要包括借助人大、政協(xié)這類平臺(tái)，提交反映公民環(huán)境訴求的提案，或通過信訪反映公民的環(huán)境訴求，維護(hù)自身的環(huán)境權(quán)利。非制度性渠道依照我國《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》中的相關(guān)規(guī)定，主要指環(huán)境保護(hù)主管部門通過征求意見、問卷調(diào)查、組織召開座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽證會(huì)等方式征求公民對環(huán)境保護(hù)相關(guān)事項(xiàng)或者活動(dòng)的意見和建議，公民也可以通過電話、信函、傳真、網(wǎng)絡(luò)等方式向環(huán)境保護(hù)主管部門提出意見和建議[3]。非制度性渠道由于大都具有不定期性、自發(fā)性，從而導(dǎo)致公民環(huán)境參與的目的性不強(qiáng)，因此很容易被忽視。由此可見，目前，我國公民環(huán)境參與的渠道還比較狹窄，在遇到一些突發(fā)性的環(huán)境事件時(shí)公民的環(huán)境參與渠道就不太暢通。

此外，我國的公民環(huán)境參與更多的是末端參與，缺少事前參與和事中參與。即便有一些法律規(guī)定了可以事前參與，但又嚴(yán)格限定了公民環(huán)境參與的范圍，比如在2016年新修訂的《環(huán)境影響評價(jià)法》中雖然賦予了公民在專項(xiàng)規(guī)劃的審批前擁有參與權(quán)，但公民的環(huán)境參與權(quán)僅限于專項(xiàng)規(guī)劃，對于規(guī)劃環(huán)評和政策實(shí)施的環(huán)境影響評價(jià)，公民則無權(quán)參與。

（三）公民的環(huán)境參與尚未完成從自發(fā)到自覺的轉(zhuǎn)變

環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理作為公共事務(wù)，不單單是政府的責(zé)任和義務(wù)，更無法離開公民的環(huán)境參與。然而，就目前來看，我國的公民環(huán)境參與，還未完成從自發(fā)到自覺的轉(zhuǎn)變，很多公民的環(huán)境參與依然帶有自發(fā)性。主要原因在于：其一，政府的決策部門和環(huán)境監(jiān)管部門對公民的環(huán)境參與缺乏熱情。政府部門仍有一些人認(rèn)為，中國的環(huán)境管制更多依靠的是政府的環(huán)境管制，民眾發(fā)揮的作用不大，進(jìn)而在環(huán)境決策制定的過程中，在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)前的環(huán)評過程中，不重視吸納公民的環(huán)境參與。其二，環(huán)保組織NGO在提升公民環(huán)境參與能力上發(fā)揮的作用有限。就目前來看，我國的環(huán)保組織NGO偏重于通過講座、培訓(xùn)、清潔衛(wèi)生活動(dòng)等方式宣傳環(huán)保知識(shí)，增強(qiáng)民眾的環(huán)保意識(shí)，而對于民眾對環(huán)境參與的理論認(rèn)知、環(huán)境參與的程序和方式及其在環(huán)境權(quán)益受到侵犯時(shí)如何維護(hù)等則缺乏必要的引領(lǐng)。其三，公民個(gè)人在環(huán)境參與的自覺意識(shí)和自覺行動(dòng)上有欠缺。很多公民還沒有清醒地認(rèn)識(shí)到在環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理過程中，公民的環(huán)境參與權(quán)利到底有哪些？公民的環(huán)境參與能夠發(fā)揮什么樣的作用？應(yīng)該怎么去發(fā)揮自身的作用？當(dāng)面對破壞環(huán)境的行為時(shí)如何抵制？當(dāng)環(huán)境的公共權(quán)益或自身的環(huán)境權(quán)益受到非法侵犯時(shí)該如何運(yùn)用法律手段加以維護(hù)？這些都制約著公民的環(huán)境參與成為自覺的行動(dòng)。

三、保障公民環(huán)境參與權(quán)的進(jìn)路

（一）健全和完善保障公民環(huán)境參與的相關(guān)法律制度

修改后的新環(huán)保法只是對公民的環(huán)境參與加以法律確認(rèn)，但還沒有對公民環(huán)境參與做出具體詳盡的法律規(guī)制，因此還需要不斷完善。首先，對公民環(huán)境參與的程序、方式等應(yīng)以更加詳盡的法律條文加以確認(rèn)。這樣，才能保證公民的環(huán)境參與的有序性、合法性、真實(shí)性。如果沒有形成具體的程序制度規(guī)定，公民的環(huán)境參與很容易落空。第二，對于非制度化的公民環(huán)境參與渠道，也亟待加以法律確認(rèn)。比如為吸納公民參與環(huán)境決策而舉辦的論證會(huì)、座談會(huì)、研討會(huì)，對代表的范圍、人選的確定、討論的事項(xiàng)、回避事項(xiàng)、發(fā)言要點(diǎn)等，都應(yīng)該有明確的規(guī)定，這樣才能確保公民環(huán)境參與的實(shí)際效果和公正性。第三，對于公民環(huán)境參與提出的建議或意見，建立回應(yīng)制度。無論公眾提出的意見或建議是否被采納，決策部門都應(yīng)做出回應(yīng)，告知意見提出者，否則，公民的環(huán)境參與就失去了意義，公民的環(huán)境參與權(quán)就可能被虛置。

（二）拓寬渠道吸納公民參與環(huán)境立法、環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督

首先，采取多種方式吸納公民參與環(huán)境立法?？梢酝ㄟ^在一些網(wǎng)站設(shè)置網(wǎng)絡(luò)專欄、發(fā)放環(huán)境調(diào)查問卷、召開專家咨詢會(huì)、座談會(huì)、研討會(huì)等多種方式，廣泛吸納專家學(xué)者、社會(huì)各方面人士對環(huán)境立法的意見和建議，進(jìn)而使環(huán)境立法能夠更好地體現(xiàn)民意，彰顯我國的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理的民主性和公開性。其次，多渠道吸納公民參與環(huán)境決策。各級環(huán)保主管部門應(yīng)該在民眾中廣泛宣傳公民享有環(huán)境參與決策權(quán)，并主動(dòng)邀請公民參與到環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理的各項(xiàng)決策中，就相關(guān)的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理議題與公民進(jìn)行共同探討共同協(xié)商，從而制定出科學(xué)的政策。此外，各級環(huán)境主管部門還應(yīng)把吸納公眾參與環(huán)境決策常態(tài)化，為此應(yīng)設(shè)立公民參與環(huán)境決策的平臺(tái)，借助該平臺(tái)匯集公民對環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理的相關(guān)建議，環(huán)境主管部門在決策時(shí)要充分考慮到公民的建議和訴求。再次，提高環(huán)境監(jiān)管部門對吸納公民參與環(huán)境監(jiān)督的重視。由于環(huán)境監(jiān)管部門的工作人員數(shù)量有限，因此，單靠環(huán)境監(jiān)管部門的監(jiān)督人員來監(jiān)督環(huán)境，監(jiān)管力量有限。在發(fā)達(dá)國家有近三分之二的環(huán)境污染事件是最早被公眾或綠色組織發(fā)現(xiàn)的，因此，在我國也必須高度重視公民在環(huán)境監(jiān)督方面獨(dú)特作用。一方面，各級環(huán)保主管部門要采取得力措施，以確保公民舉報(bào)環(huán)境違法事件的渠道暢通?？梢酝ㄟ^不斷健全和完善12369環(huán)保投訴和舉報(bào)熱線，遏制一些不法企業(yè)的肆意排污行為或其他環(huán)境損害行為。另一方面，可以搭建一些曝光平臺(tái)，對環(huán)境損害事件、涉事企業(yè)、責(zé)任人等進(jìn)行曝光，以此對環(huán)境損害起震懾作用。再有，要切實(shí)保證舉報(bào)者安全。環(huán)境損害事件牽扯的利益比較多，公民個(gè)體往往會(huì)承受來自于各方的諸多壓力，只有切實(shí)保證舉報(bào)者的安全，才能更好地激發(fā)公民在環(huán)境監(jiān)督方面發(fā)揮作用，確保公民環(huán)境監(jiān)督權(quán)真正落到實(shí)處。

（三）不斷增強(qiáng)公民環(huán)境參與的權(quán)利意識(shí)和能力

首先，大力增強(qiáng)公民的環(huán)境權(quán)利意識(shí)。不可否認(rèn)，伴隨著我國先后加入了聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》，我國公民的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化權(quán)利、社會(huì)權(quán)利意識(shí)得到很大幅度的提升，但是，我國公民的環(huán)境權(quán)利意識(shí)才剛剛覺醒，廣大民眾對環(huán)境權(quán)利的認(rèn)知才剛剛起步，因此必須大力增強(qiáng)公民的環(huán)境權(quán)利意識(shí)。其次，努力提升公民環(huán)境參與的能力。一要加強(qiáng)對公民的環(huán)境保護(hù)知識(shí)、環(huán)境法律知識(shí)以及環(huán)境民主知識(shí)的普及教育，使其認(rèn)識(shí)到自身擁有哪些環(huán)境參與權(quán)利，通過哪些程序合法地行使自己的環(huán)境參與權(quán)利？運(yùn)用哪些手段來捍衛(wèi)自己的環(huán)境參與權(quán)利？進(jìn)而使其學(xué)會(huì)依法、理性、有序地參與環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理，并選擇合法的途徑維護(hù)環(huán)境公共利益和自身的環(huán)境權(quán)益。二要構(gòu)建多種平臺(tái)，踐行公民環(huán)境參與的具體實(shí)踐。比如可以引導(dǎo)公民通過生活垃圾分類、綠色家庭、綠色學(xué)校、綠色社區(qū)和綠色出行等行動(dòng)，來踐行環(huán)境參與。