基層社會治理的路徑選擇

姚世明

[摘? 要]遼寧在新時代全面振興中，必然面臨著全面深化改革的陣痛、歷史遺留問題的長痛、新時期社會矛盾的絞痛。社會穩(wěn)定是新時代遼寧全面振興的基本前提，也是全面振興的題中之義。社會穩(wěn)定的基石在基層，創(chuàng)新基層社會治理、加強基層基礎(chǔ)建設(shè)，是事關(guān)新時代遼寧振興的全局性大事。遼寧基層社會治理必須堅持“六位一體”的治理理念，即系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理、數(shù)據(jù)治理和文化治理，通過“六位一體”實現(xiàn)“四個結(jié)合”，即自治、法治與德治相結(jié)合、剛性治理與柔性治理相結(jié)合、網(wǎng)上治理與網(wǎng)下治理相結(jié)合、事前治理與事后治理相結(jié)合。

[關(guān)鍵詞]基層社會治理;共建共治共享;基層黨建;社會治安共同體;文化共同體

[中圖分類號]D63? [文獻標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）03-0026-05

黨的十九大報告指出：加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

社會穩(wěn)定是新時代遼寧振興的基本前提。遼寧在新時代全面振興中，必然面臨著全面深化改革的鎮(zhèn)痛、歷史遺留問題的長痛、新時期社會矛盾的絞痛。社會穩(wěn)定的基石在基層，創(chuàng)新基層社會治理、加強基層基礎(chǔ)建設(shè)，是事關(guān)新時代遼寧振興的全局性大事。

一、基層社會治理的時代回應(yīng)

1.國家治理能力和治理水平現(xiàn)代化的重要載體。治理理論的興起，絕非人為制造的一套新口號，而是各國政府對政治、經(jīng)濟以及意識形態(tài)變化所作出的理論和實踐上的回應(yīng)。治理有四大特征：一是，治理不是一套規(guī)則條例，也不是一種活動，而是一個過程;二是，治理的建立不以支配為基礎(chǔ)，而以調(diào)和為基礎(chǔ);三是，治理同時涉及公、私部門;四是，治理并不意味著一種正式制度，而確實有賴于持續(xù)的相互作用。[1]

基層社會治理是國家治理的重要組成部分。加強基層社會治理，寓治理于服務(wù)，完善基層社會治理格局，提高基層社會治理能力和治理水平，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，這是國家治理能力和治理水平現(xiàn)代化的必然要求和重要標(biāo)志。

2.共建共治共享的社會治理格局的現(xiàn)實需要。習(xí)近平總書記在會見全國社會治安綜合治理表彰大會代表時強調(diào)，要“堅定不移走中國特色社會主義社會治理之路”“不斷完善中國特色社會主義社會治理體系，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安”。黨的十九大報告中進一步強調(diào)，要“打造新時代共建共治共享的社會治理格局”。2019年1月13日起施行的《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》明確規(guī)定堅持走中國特色社會主義社會治理之路，推動形成共建共治共享的社會治理格局。

從“社會管理”到“社會治理”，從“加快構(gòu)建共建共享的社會治理體制”到“打造共建共治共享的社會治理格局”，是中國特色社會主義進入新時代的客觀要求，是解決我國新時代的社會主要矛盾的現(xiàn)實需求，是廣大人民群眾獲得感、幸福感、安全感的內(nèi)在渴求。

3.新時代“楓橋經(jīng)驗”的實踐轉(zhuǎn)換。2013年10月11日，紀念毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗”50周年大會上，習(xí)近平總書記就堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”作出重要指示強調(diào)，各級黨委和政府要充分認識“楓橋經(jīng)驗”的重大意義，發(fā)揚優(yōu)良作風(fēng)，適應(yīng)時代要求，創(chuàng)新群眾工作方法，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把“楓橋經(jīng)驗”堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。

2018年11月12日，紀念毛澤東同志批示學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗”55周年暨習(xí)近平總書記指示堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”15周年大會召開，習(xí)近平總書記關(guān)于堅持創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的新理念新思想新戰(zhàn)略，是推進基層社會治理現(xiàn)代化的根本遵循，引領(lǐng)創(chuàng)造了經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、社會大局持續(xù)安全穩(wěn)定“兩個奇跡”，充分表明了以“楓橋經(jīng)驗”為重要內(nèi)容的中國特色社會主義社會治理體系具有獨特優(yōu)勢。

新時代“楓橋經(jīng)驗”在遼寧基層社會治理中的運用，還必須適應(yīng)遼寧社會的新情況，避免“水土不服”。一是要主動適應(yīng)新時代遼寧振興的大局，把振興過程中產(chǎn)生的新矛盾化解在基層;二是要主動適應(yīng)遼寧作為老工業(yè)基地的“頑疾”，把老工業(yè)基地歷史遺留問題帶來的不穩(wěn)定因素化解在基層;三是要主動適應(yīng)遼寧地域文化的差異性，把因鄉(xiāng)土特色、融合特性、豪放特質(zhì)的地域文化差異而造成的社會矛盾化解在基層。

4.新時代遼寧振興的迫切之舉?！吨泄策|寧省委遼寧省人民政府關(guān)于加快構(gòu)建開放新格局以全面開放引領(lǐng)全面振興的意見》中指出，今后五年是遼寧經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展的“動能再造期”，是縮小發(fā)展差距、跟上全國步伐、實現(xiàn)長遠發(fā)展的“基礎(chǔ)再建期”，是加快推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革的“優(yōu)勢再創(chuàng)期”。遼寧進入全面深化改革爬坡過坎、滾石上山的關(guān)鍵時期，任何一項改革都是既得利益的再分配，改革必然伴隨著歷史性的鎮(zhèn)痛。遼寧社會主要矛盾發(fā)生了歷史性變化，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等需求日益增強，對社會治理，特別是基層社會治理提出了全新的要求。

二、基層社會治理的理念重塑

2018年11月12日，紀念毛澤東同志批示學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗”55周年暨習(xí)近平總書記指示堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”15周年大會上提出，要從增強“四個意識”、堅定“四個自信”、堅決做到“兩個維護”的高度，把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)作為貫穿基層社會治理的主線，健全基層社會治理體制，努力形成共建共治共享的現(xiàn)代社會治理新格局。要堅持以人民為中心，創(chuàng)造性地貫徹落實好黨的群眾路線，更好地了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心。要以自治為基礎(chǔ)、法治為保障、德治為先導(dǎo)，加強智能化建設(shè)，推動“楓橋經(jīng)驗”向城鎮(zhèn)社區(qū)治理延伸，筑牢社會和諧穩(wěn)定的根基。

1.系統(tǒng)治理，堅持自治、法治與德治相結(jié)合。黨的十九大報告提出，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，這是首次在黨的重要報告中將自治、法治、德治相結(jié)合應(yīng)用到鄉(xiāng)村治理體系之中，同時也適用于中國基層社會治理模式。

自治、法治與德治是基層社會治理的“三駕馬車”，自治是基層社會治理的主要形式，法治是基層社會治理的根本遵循，德治是基層社會治理的內(nèi)在驅(qū)動，必須堅持自治、法治與德治相結(jié)合，“三駕馬車”必須并駕齊驅(qū)，實現(xiàn)系統(tǒng)治理。

2.依法治理，堅持用法治思維與法治方式解決基層問題。費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中說，“法治的意思并不是說法律本身能統(tǒng)治，能維持社會秩序，而是說社會上人和人的關(guān)系是根據(jù)法律來維持的。法律還得靠權(quán)力來支持，還得靠人來執(zhí)行，法治其實是‘人依法而治，并非沒有人的因素?！?/p>

依法治理，強調(diào)的就是基層社會治理的主體必須依法而治，樹立法治思維，堅持用法治的方式方法解決基層問題和群眾問題。

3.綜合治理，堅持“政社互動”“三社聯(lián)動”?；鶎由鐣卫響?yīng)當(dāng)是一個多元主體參與、多項制度并舉、多種利益制衡的綜合性系統(tǒng)工程。一是要處理好政府與社會的關(guān)系，堅持“政社互動”，即各級政府部門與基層群眾自治組織和社會組織之間，通過“銜接互動”理順社會管理職能、調(diào)整社會治理結(jié)構(gòu)、改進社會治理方式，通過“行政權(quán)力限制事項清單”和“自治組織依法履職事項清單”的權(quán)力清單制度，充分發(fā)揮政府和社會組織在基層社會治理運行中的作用，提升基層社會治理效能。二是要發(fā)揮好社會組織的作用，堅持“三社聯(lián)動”，即以社區(qū)建設(shè)、社會組織培育和社會工作人才隊伍建設(shè)為“三大著力點”，通過三者之間的聯(lián)動，形成社區(qū)、社會組織和專業(yè)社工之間資源共享、優(yōu)勢互補、相互促進的良好局面。

4.源頭治理，堅持矛盾糾紛多元化解。源頭治理，強調(diào)的是治理工作的前置性，提升預(yù)防、化解社會矛盾的水平。要變事后處置為事前預(yù)防，變治標(biāo)管理為治本管理。要把源頭治理、動態(tài)管控、應(yīng)急處置結(jié)合起來，完善矛盾糾紛排查、預(yù)警、化解、處置機制，掌握預(yù)防化解社會矛盾的主動權(quán)。要建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，確保任何一項改革都要于法有據(jù)、于民有利。新時代遼寧振興，不可避免的因改革而引發(fā)社會矛盾，新時代的社會矛盾呈現(xiàn)觸點多、敏感性強、對抗性大的特點，要創(chuàng)新和完善基層社會治理的各種機制，矛盾抓早抓小，達到在改革發(fā)展中解決矛盾，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。

5.數(shù)據(jù)治理，堅持數(shù)據(jù)治理的手段創(chuàng)新。要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平，要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會治理精準化、公共服務(wù)高效化。要充分利用大數(shù)據(jù)平臺，綜合分析風(fēng)險因素，提高對風(fēng)險因素的感知、預(yù)測、防范能力。要加強政企合作、多方參與，加快公共服務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)集中和共享，推進同企業(yè)積累的社會數(shù)據(jù)進行平臺對接，形成社會治理強大合力。

大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，基層社會治理必須堅持數(shù)據(jù)治理，善于運用大數(shù)據(jù)思維，積極創(chuàng)新大數(shù)據(jù)的運用，讓數(shù)據(jù)為社會治理精準化保駕護航。

6.文化治理，堅持基層社會治理文化的傳承。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上，習(xí)近平總書記指出，“文化自信，是更基礎(chǔ)、更廣泛、更深厚的自信”。文化治理，強調(diào)的是以文化人，立德樹人，以健康的社會治理文化提升社會治理現(xiàn)代化水平。

如果說法治治理是剛性治理，文化治理則是柔性治理，必須堅持剛?cè)岵?、以柔化剛。堅持文化治理，一方面要堅持基層社會治理的?yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承，加強中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的社會公德文化、社會風(fēng)尚文化建設(shè);另一方面要關(guān)注遼寧的地域文化在基層社會治理中的特殊作用，以文化共同體培育社會共同體，優(yōu)化基層社會治理。

傳統(tǒng)基層社會治理文化主要有鄉(xiāng)亭里制、鄉(xiāng)紳治理、鄉(xiāng)規(guī)民約、社會治理、以禮求和等。當(dāng)前我們在基層社會治理中正面臨著很多新的情況，需要汲取傳統(tǒng)基層社會治理的思想與智慧，需要秉持以禮求和的理念，重塑鄉(xiāng)規(guī)民約的權(quán)威，重構(gòu)新型社會共同體，以此提升基層社會治理能力與水平，實現(xiàn)傳統(tǒng)基層社會治理文化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。[2]

三、基層社會治理的路徑選擇

1.謀全局，用系統(tǒng)思維克服路徑依賴。頂層設(shè)計是基層社會治理的路線。從“社會管理”到“社會治理”，一字之差凸顯了治國方略的轉(zhuǎn)型和管理理念的更新。基層社會治理，必須做好“頂層設(shè)計”，克服路徑依賴，解決“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的問題，要用全局的思維、系統(tǒng)的思維，從解決“點”上的問題轉(zhuǎn)化為解決體制機制的問題，全面統(tǒng)籌地推進基層社會治理。

建議制定我省《關(guān)于創(chuàng)新社會治理全面加強基層基礎(chǔ)建設(shè)的意見》，統(tǒng)籌規(guī)劃我省基層社會治理的全局工作，明確指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、責(zé)任主體、體制機制、工作路徑及保障措施。

2.建機制，延伸黨建工作觸角。加強基層黨建工作是基層社會治理的紅線。思想是行動的先導(dǎo)。準確把握黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層社會治理的關(guān)系，是堅持創(chuàng)新社會治理正確方向的前提。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義社會治理體系的最大特征和最大優(yōu)勢。必須堅持把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿基層社會治理的一條紅線，以改革創(chuàng)新精神探索通過加強基層黨的建設(shè)引領(lǐng)基層社會治理的路徑。

3.強載體，促進社會治安共同體建設(shè)。社會治安共同體建設(shè)是基層社會治理的主線。我國當(dāng)前的基層社會治理體制改革創(chuàng)新面臨的主要挑戰(zhàn)就是公眾參與不足，公眾的參與意愿、參與能力、參與渠道三方面都有不足。因此，基層社會治理的現(xiàn)代化必須以構(gòu)建黨委、政府、社會團體和公眾等多元主體的社會治安共同體為前提，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的多元共建共治共享的社會治理格局。

社會治安共同體不是幾方主體的簡單疊加，而是強調(diào)黨委、政府、社會團體和公眾相互融合、相互配合、相互認知、相互認同。建立以政府行政管理為主導(dǎo)與社區(qū)公共管理為主體相整合的基層社會治理網(wǎng)絡(luò)，要擯棄傳統(tǒng)的“大政府，小社會”，創(chuàng)造由“政府—社區(qū)治理市場—社區(qū)治理自治組織”共同組成的具有互補作用的基層社會治理體系以及以此體系為實質(zhì)的“小政府，大社會”，將基層社會治理寓于社區(qū)服務(wù)之中;實現(xiàn)警務(wù)活動進社區(qū)、司法服務(wù)進社區(qū)，社區(qū)公眾治理治安的“政府—社區(qū)”互動、互補機制，既提高政府行政效率和社區(qū)治理效益，又融洽政府與社區(qū)公眾的關(guān)系。

4.創(chuàng)手段，推進社會治理精準發(fā)力。創(chuàng)新社會矛盾多元化解機制是基層社會治理的生命線。犯罪學(xué)研究專家路易絲·謝利編寫的《犯罪與現(xiàn)代化——工業(yè)化與城市化對犯罪的影響》一書深刻的揭示了現(xiàn)代化進程中城市與犯罪的關(guān)系。工業(yè)化和城市化加速發(fā)展階段，犯罪率急劇增長，這主要由文化沖突、人際關(guān)系疏離、貧富懸殊、外來人口和犯罪機會的增多引起。[3]

遼寧在老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化進程中，也必然要面臨著矛盾沖突。新時代遼寧振興面對的主要社會矛盾有：國企改革引發(fā)的社會矛盾;征地拆遷補償安置等引發(fā)的社會矛盾;涉眾型犯罪等刑事犯罪引發(fā)的社會矛盾;經(jīng)濟發(fā)展帶來的不穩(wěn)定因素引發(fā)的社會矛盾;機構(gòu)改革帶來的不穩(wěn)定因素引發(fā)的社會矛盾;人民群眾之間因個人私利引發(fā)的矛盾。矛盾的多樣性決定了必須積極探索多元化的矛盾糾紛化解機制。

矛盾多元化解機制的邏輯起點和落腳點都在服務(wù)保障穩(wěn)定、改革、發(fā)展大局，“楓橋經(jīng)驗”給了我們基層社會治理的樣本，其中化解社會矛盾的主要做法是建立完善矛盾聯(lián)調(diào)、治安聯(lián)防、事件聯(lián)處、問題聯(lián)治、平安聯(lián)創(chuàng)“五聯(lián)”工作機制。[4]創(chuàng)新社會矛盾多元化解機制，應(yīng)當(dāng)在以下幾方面下功夫：一是在完善人民調(diào)解上下功夫，堅持調(diào)解優(yōu)先，充分發(fā)揮人民調(diào)解的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用;二是在源頭治理上下功夫，注重治理工作前置，深化矛盾的預(yù)警機制、排查機制和研判機制，強調(diào)源頭干預(yù)與治理;三是在創(chuàng)新工作方法上下功夫，善于運用群眾思維，積極發(fā)揮政府、社會組織和第三方的力量，夯實基層基礎(chǔ)，打通與群眾的“最后一公里”，堅持矛盾不上交，不斷提高工作實效;四是在培育專門的矛盾糾紛化解人才隊伍上下功夫，提升矛盾糾紛化解專業(yè)化的發(fā)展水平。

5.搭平臺，建設(shè)智慧社區(qū)。提高社區(qū)智能化建設(shè)水平是基層社會治理的安全防線。大數(shù)據(jù)在基層社會治理中的運用，主要就是通過智慧社區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)基層社會治理的管理平臺化、社區(qū)可視化、服務(wù)智能化、治理精準化。智慧社區(qū)不僅僅是一個改善基層社區(qū)信息化水平的工程項目，而是運用信息化技術(shù)創(chuàng)新基層社會治理模式與未來城市社區(qū)發(fā)展相融合的過程。[5]

建設(shè)智慧社區(qū)，提高基層社會治理水平，要抓好以下幾方面工作：一是加快社區(qū)網(wǎng)格化建設(shè)，借助電子地圖、衛(wèi)星定位、人臉識別等現(xiàn)代電子信息技術(shù)手段，將社區(qū)的人、事、物等基本要素全部納入到網(wǎng)格中進行管理，實現(xiàn)精細化管理;二是加快社區(qū)智慧政務(wù)平臺建設(shè)，整合優(yōu)化各種行政管理和公共服務(wù)資源，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化;三是加快網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，實現(xiàn)社區(qū)警情通報平臺、社區(qū)信息研判平臺和社區(qū)組織溝通平臺的資源共享和優(yōu)勢互補，服務(wù)智慧社區(qū)建設(shè)。

6.育文化，植根遼寧本土建文化共同體。文化共同體建設(shè)是基層社會治理的高線。一個國家、一個民族的強盛，總是以文化興盛為支撐的，中華民族偉大復(fù)興需要以中華文化發(fā)展繁榮為條件。黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義文化，源自于中華民族五千多年文明歷史所孕育的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，熔鑄于黨領(lǐng)導(dǎo)人民在革命、建設(shè)、改革中創(chuàng)造的革命文化和社會主義先進文化，植根于中國特色社會主義偉大實踐。”

遼寧是文化大省，文化積淀深厚，呈現(xiàn)出多民族性、多元化、多層次性的地域特征，既有史前文化、清前文化等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，也有抗戰(zhàn)文化等革命文化，同時也飽含了工業(yè)文化等歷史文化以及以滿族融合為特色的多民族融合文化。

新時代遼寧精神是遼寧文化的現(xiàn)實載體。新時代遼寧精神是遼寧人民在對自身歷史體驗和現(xiàn)實狀況的反思中沉淀出的根本精神追求，以此為載體塑造出表征文化血脈與時代鏡像的地域精神，體現(xiàn)了遼寧歷史、遼寧意志、遼寧思維、遼寧風(fēng)范的精、氣、神。[6]

新時代遼寧的基層社會治理必須以新時代遼寧精神為指引，弘揚“長子情懷”，落實“忠誠擔(dān)當(dāng)”，踐行“創(chuàng)新實干”，堅持“奮斗自強”，凝聚基層社會治理的文化共識，打造文化共同體，用文化匯聚力量、用文化化解矛盾、用文化引領(lǐng)“自治”，用文化凝聚民心。

參考文獻：

[1]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000：270-271.

[2]楊建華.傳統(tǒng)基層社會治理文化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型[J].中國特色社會主義研究，2015，（5）.

[3]路易絲·謝利.犯罪與現(xiàn)代化——工業(yè)化與城市化對犯罪的影響[M]，北京：北京群眾出版社，1986.

[4]汪世榮.提升基層社會治理能力的“楓橋經(jīng)驗”實證研究[J].法律適用，2018，（17）.

[5]徐宏煒.智慧社區(qū)建設(shè)背景下的基層社會治理研究——以江蘇路街道為例[D].上海交通大學(xué)碩士論文.

[6]秦浩.新時代遼寧精神的價值考量[N].遼寧日報，2018-7-26（005）.

責(zé)任編輯? 宋桂祝