探索建立預(yù)算績效管理項目庫制度

陳少強 李美玲

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號，以下簡稱“34號文”）下發(fā)以來，預(yù)算績效管理工作仍然面臨不少問題和挑戰(zhàn)，其中，項目立項依據(jù)不足和事前預(yù)算績效評估缺失是突出障礙。建立預(yù)算績效管理項目庫制度是全面實施預(yù)算績效管理的有力抓手，在操作層面切實可行，建議抓緊研究建立此項制度。為此，筆者從制度建設(shè)、相關(guān)方職責(zé)、項目類型、入庫申請和績效評價、項目庫管理和應(yīng)用等方面提出具體建議。

項目庫制度是全面實施預(yù)算績效管理的有力抓手

全面實施預(yù)算績效管理推而不動，客觀上與其基礎(chǔ)工作不到位有關(guān)。作者認(rèn)為，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，建立預(yù)算績效管理項目庫制度有利于從機(jī)制上確保項目立項依據(jù)充分、減少預(yù)算編制談判成本、防止項目和預(yù)算相脫節(jié)、細(xì)化項目支出標(biāo)準(zhǔn)和保障項目預(yù)算執(zhí)行順暢，是破解當(dāng)下全面實施預(yù)算績效管理痛點的良藥。

（一）確保項目立項依據(jù)充分

預(yù)算績效事前評估首要任務(wù)是解決項目立項依據(jù)不充分的問題。在傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下，部門和單位的項目經(jīng)簡單描述后就進(jìn)入財政部門的預(yù)算評審程序。由于時間緊、信息不對稱等原因，財政部門發(fā)現(xiàn)項目預(yù)算評審難度很大。通過建立預(yù)算績效管理項目庫制度，各部門和預(yù)算單位必須在申報環(huán)節(jié)就項目立項的必要性、可行性和緊迫性做出充分說明，否則其入庫項目就不能納入預(yù)算績效管理項目庫，這樣可以避免將矛盾后移，解決過去項目立項中的目標(biāo)不清晰、內(nèi)容粗放、決策隨意等問題，降低事前預(yù)算績效評價的不確定性風(fēng)險。

（二）減少預(yù)算編制談判成本

在傳統(tǒng)的預(yù)算編制模式下，財政部門和部門預(yù)算單位在“二上二下”環(huán)節(jié)通常都需要花費大量時間就預(yù)算編制進(jìn)行談判，財政部門經(jīng)常要對幾十家乃至上百家部門預(yù)算單位的項目預(yù)算進(jìn)行審核，在預(yù)算編制時間有限的情況下，各方的談判成本高企。有時候地方財政局長親自就某一個項目的預(yù)算進(jìn)行決策，局長干了科長的活，崗位職能錯位現(xiàn)象明顯。對于財政部門而言，除了要說明政府收入有限之外，還要拿出更多調(diào)整預(yù)算的理由，這無疑大大增加了財政部門的“痛苦指數(shù)”。財政部門經(jīng)常感到是一對多、單打獨斗，在預(yù)算環(huán)節(jié)處于矛盾的“風(fēng)口浪尖”，吃力不討好是家常便飯。通過建立預(yù)算績效管理項目庫制度，各預(yù)算單位對部門預(yù)算編制依據(jù)進(jìn)行充分說明，并且項目預(yù)算要經(jīng)過財政部門或者委托的第三方績效評估程序。通過這種機(jī)制化的安排，分散了預(yù)算評審的矛盾和風(fēng)險，降低了各方工作量，減少了預(yù)算談判成本。

（三）防止項目和預(yù)算相脫節(jié)

在傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式下，部門和單位較多關(guān)心本部門和單位的事業(yè)發(fā)展，至于預(yù)算的事情則交由財政部門處理；而財政部門則較多關(guān)心預(yù)算，而對于部門單位的發(fā)展關(guān)心較少，由此造成項目和預(yù)算的脫節(jié)。在預(yù)算績效管理項目庫制度框架下，各部門和單位在編制項目立項規(guī)劃時，要說明實現(xiàn)項目績效所必須的預(yù)算資金來源、預(yù)算編制依據(jù)，預(yù)算思維倒逼各部門和單位關(guān)心預(yù)算的可獲得性和預(yù)算來源的充足性。對于財政部門而言，項目庫制度也有助于樹立全行業(yè)發(fā)展思維，克服“就預(yù)算論預(yù)算”的本位論傾向，即財政部門通過關(guān)注各項目的規(guī)劃、預(yù)算、績效等全套流程，在工作層面真正緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局?？傊?，通過建立預(yù)算績效管理項目庫制度，實現(xiàn)政府各部門和單位的協(xié)調(diào)聯(lián)動，保障項目和預(yù)算的有效匹配。

（四）細(xì)化項目預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)

項目支出標(biāo)準(zhǔn)缺失是全面實施預(yù)算績效管理工作的一大痛點，建立預(yù)算績效管理項目庫制度不能完全解決這一問題，但通過各部門和單位縱向和橫向?qū)Ρ?，努力?xì)化接近真實水平的項目支出標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上緩解項目預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)不足的難題。

（五）保障項目預(yù)算執(zhí)行順暢

在以往項目預(yù)算執(zhí)行過程中，執(zhí)行進(jìn)度不暢或預(yù)算調(diào)整時有發(fā)生。通過建立預(yù)算績效管理項目庫制度，納入預(yù)算的項目都經(jīng)過了層層篩選，入庫項目質(zhì)量將得以提升，將有利于保障項目預(yù)算順利實施。

建立預(yù)算績效管理項目庫制度切實可行

建立預(yù)算績效管理項目庫制度符合形勢發(fā)展需要，與現(xiàn)行政策規(guī)定相符，實施阻力相對較小，技術(shù)方案成熟，并且有可供借鑒的經(jīng)驗，在操作上切實可行。

（一）滿足形勢所需

2019年是我國大規(guī)模減稅降費之年，政府過緊日子成為一種新常態(tài)。在財力有限的情況下，政府要保障那些最需要保障的項目。通過建立預(yù)算績效管理項目庫制度，篩選出最好的、最需要的項目，將有利于充分發(fā)揮政府項目預(yù)算資金的乘數(shù)效應(yīng)。

（二）符合規(guī)定要求

《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）、《財政部關(guān)于加強和改進(jìn)中央部門項目支出預(yù)算管理的通知》（財預(yù)〔2015〕82號）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強政府投資項目儲備編制三年滾動投資計劃的通知》（發(fā)改投資〔2015〕2463號）等文件均提到了建立項目庫問題。34號文沒有直接要求各地建立預(yù)算績效管理項目庫制度，但要求各地區(qū)分解細(xì)化各項工作要求，加快預(yù)算績效管理信息化建設(shè)，打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”。建立預(yù)算績效管理項目庫制度與34號文精神不違背；相反，這一制度有助于促進(jìn)各級政府和各部門各單位的業(yè)務(wù)、財務(wù)、資產(chǎn)等信息互聯(lián)互通。

（三）實施阻力較小

相對于其他預(yù)算績效管理改革舉措而言，建立預(yù)算績效管理項目庫制度的阻力相對較小。

對財政部門而言，通過制度化的項目庫制度設(shè)計，減少財政部門一對多的談判壓力，保障項目入庫評審的公正客觀性，因而受到財政部門的歡迎。

建立預(yù)算績效管理項目庫制度也符合主管部門和預(yù)算單位的利益：一是減少預(yù)算績效管理風(fēng)險。在推行預(yù)算績效管理的環(huán)境下，各部門和預(yù)算單位也有提高預(yù)算績效的內(nèi)在動力，適度的項目預(yù)算于部門和預(yù)算單位都有利，這是因為，如果項目預(yù)算申請少，則不能完成項目進(jìn)度任務(wù)；如果預(yù)算和部門預(yù)算資金多，則會導(dǎo)致資金沉淀，影響項目執(zhí)行進(jìn)度。二是有效解決時間不匹配的問題。實際工作中，預(yù)算編報工作和行政事業(yè)單位年度工作規(guī)劃時間往往是不匹配的，預(yù)算編制通常在8—9月份啟動，而下年的工作計劃和任務(wù)一般在11—12月份確定。由于財政部門預(yù)算編制時間和預(yù)算部門單位的實際工作計劃存在時間上的偏差，部門和單位預(yù)算人員有時憑借經(jīng)驗編造預(yù)算，導(dǎo)致項目預(yù)算執(zhí)行缺乏可操作性。通過開放式項目立項和預(yù)算績效評審程序，各部門和預(yù)算單位能夠結(jié)合實際早做準(zhǔn)備，提高預(yù)算編制效率。

對于政府主管領(lǐng)導(dǎo)而言，通過建立預(yù)算績效管理項目庫制度，提高預(yù)算管理透明度，降低項目預(yù)算編制和執(zhí)行風(fēng)險，提高政府治理能力。

（四）技術(shù)方案成熟

在當(dāng)前國家大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、5G 技術(shù)等的背景下，我國相關(guān)技術(shù)已取得突飛猛進(jìn)的成就，建立預(yù)算績效管理項目庫制度有雄厚的技術(shù)支撐，在技術(shù)方案選擇方面并無障礙。

（五）有現(xiàn)實的案例

我國廣東省佛山市南海區(qū)和中山市、內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟、上海市、河北省、河南省焦作市等地已經(jīng)出臺了類似的預(yù)算績效管理項目庫制度（如財政中期規(guī)劃項目庫等），或者開發(fā)了預(yù)算績效管理項目庫信息系統(tǒng)，初步取得了不錯的效果，這些地方的經(jīng)驗可供國內(nèi)其他地區(qū)借鑒。

圖/新華社

建立預(yù)算績效管理項目庫制度的要點

建議以落實34號文精神為契機(jī)，抓緊建立預(yù)算績效管理項目庫制度，特別是要對制度建設(shè)、相關(guān)方職責(zé)、項目庫類型、入庫項目申請和項目績效評價、項目庫的管理和應(yīng)用等事項做出說明。

（一）出臺相關(guān)制度

建立預(yù)算績效管理項目庫屬于一級政府事權(quán)，可以在中央政府或者省級政府層面對預(yù)算績效管理項目庫制度做出規(guī)定，也可以在地方本級政府層面出臺相關(guān)制度，但文件出臺應(yīng)是黨委政府層級而非財政部門層級，這樣便于得到各部門和預(yù)算單位的支持和配合。預(yù)算績效管理項目庫的制度可以分為一般性的制度規(guī)定，以及特定管理辦法，如《項目庫評審專家管理辦法》《項目庫應(yīng)用考核辦法》以及《項目庫項目調(diào)整退出辦法》等。

（二）相關(guān)方的職責(zé)

預(yù)算單位：按照規(guī)定程序及時做好項目的入庫申報；根據(jù)預(yù)算單位情況及時對庫內(nèi)出現(xiàn)變動因素的項目提出變更或者退庫申請。

主管部門：編制本部門重大項目的中期發(fā)展規(guī)劃，匯總下屬各預(yù)算單位的入庫申請。

財政部門：負(fù)責(zé)預(yù)算績效項目庫的管理；擬定并上報預(yù)算績效管理項目庫制度；組織和監(jiān)督各預(yù)算單位和主管部門開展預(yù)算績效管理項目庫的日常工作；組織第三方對入庫項目進(jìn)行績效評價。

第三方機(jī)構(gòu)：接受政府部門委托，做好盡職調(diào)查和評估。

（三）入庫項目類型

按照主體劃分，入庫項目可以分為預(yù)算單位項目庫、主管部門項目庫和預(yù)算績效管理項目庫，經(jīng)評審?fù)ㄟ^的項目納入預(yù)算項目庫管理。未納入預(yù)算項目庫的項目，財政部門原則上不再安排預(yù)算。

按照內(nèi)容劃分，項目庫中的項目支出一般不包括人員、公用經(jīng)費等基本支出，僅指政府項目支出，具體可為三類：一是政策類項目，即未來3年按照政策要求每年都安排的項目；二是常規(guī)類項目，即預(yù)算單位和部門為履行職能在未來3年每年都安排的項目；三是臨時類項目，即近期內(nèi)可能開展的特定項目。各地可根據(jù)實際對入庫項目類型可以進(jìn)一步細(xì)分。

按照資金類型劃分，預(yù)算績效管理項目庫涉及政府的四本預(yù)算，可相應(yīng)按照預(yù)算類型進(jìn)行分類。

（四）項目入庫申請

項目入庫流程：首先是財政部門通知各部門和預(yù)算單位做好入庫申請的準(zhǔn)備工作，其次是各部門和預(yù)算單位根據(jù)要求提供相關(guān)材料，再由財政部門組織第三方進(jìn)行評審，并將評審結(jié)果反饋給各部門和預(yù)算單位。

一定限額以上的擬入庫項目要求的材料包括：項目立項說明，立項必要性（國家文件、領(lǐng)導(dǎo)批示等）、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性、資金來源合規(guī)性、預(yù)算編制合理性等，是否有第三方機(jī)構(gòu)的評估報告，預(yù)算單位和部門的自評表及承諾書等。一定限額以下的項目則要求提供有關(guān)說明。

項目入庫管理申請時間：建立開放式的項目入庫申請和維護(hù)制度，這樣便于各主管部門和預(yù)算單位早做準(zhǔn)備。在項目編制前的一段時間，項目入庫暫停開放，防止突擊入庫，確保已入預(yù)算績效管理項目庫的順利審核。

（五）入庫績效評價

項目入庫評價由財政部門組織第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。為保障評估的中立客觀性，可考慮讓具有政府背景的科研院所或者有經(jīng)驗的智庫類咨詢機(jī)構(gòu)優(yōu)先參與。

項目入庫績效評價的三大標(biāo)準(zhǔn)：一是資源配置標(biāo)準(zhǔn)，項目能夠為完成政府政策目標(biāo)而確定的輕重緩急次序相一致；二是預(yù)算控制標(biāo)準(zhǔn)，便于控制預(yù)算成本和有效管理財政風(fēng)險；三是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，入庫項目能夠在現(xiàn)有資源內(nèi)提供最佳公共服務(wù)。

項目入庫績效評價打分的若干原則。項目入庫要堅持問題和目標(biāo)導(dǎo)向，具體打分可借鑒歐盟、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織和國家共同開發(fā)的PEFA（Public Expenditure and Financial Accountability）評估框架的經(jīng)驗，績效評估要基于證據(jù)鏈（包括過程證據(jù)鏈、標(biāo)準(zhǔn)證據(jù)鏈和程序證據(jù)鏈等），盡量減少和避免主觀判斷。按照區(qū)域而非絕對值的原則來打分，對于不適用和不使用的情形要做備注說明。從多維度對項目進(jìn)行評估，每個維度要進(jìn)行評分，評分要根據(jù)指標(biāo)對項目風(fēng)險的影響分為最弱評分法（前提是最弱環(huán)節(jié)的評分將會產(chǎn)生“木桶效應(yīng)”和導(dǎo)致“一票否決”，因而評分以最小得分為基準(zhǔn)）和平均法（某一維度指標(biāo)得分不會顯著影響其他維度的得分，指標(biāo)得分關(guān)聯(lián)度不大，可按照平均分打分）兩類。

（六）項目庫的管理

根據(jù)項目類型的不同，項目庫的管理可以分為相對固定管理模式和滾動管理模式。相對固定管理模式針對政策類項目和常規(guī)性項目。相對固定期限一般設(shè)為3年，第1年、第2年和第3年的預(yù)算都要進(jìn)行評審，入庫項目在3年內(nèi)不再實施預(yù)算績效評估，第4年后由部門和預(yù)算單位重新組織申報和評估，這樣便于減少績效管理的成本。滾動管理模式針對臨時性項目，項目實施時間相對不確定，只是預(yù)計在3年內(nèi)可能實施。在實施預(yù)算績效管理項目庫評審的初期，評審的時間建議適當(dāng)延長，以保障項目預(yù)算審核的合理性、有效性和公正性。

各部門和預(yù)算單位要及時對項目庫變動情況進(jìn)行反饋，告知本級財政部門，并提出相應(yīng)的處理申請。

（七）項目庫的應(yīng)用

預(yù)算績效管理項目庫制度是預(yù)算編制和執(zhí)行的依據(jù)，沒有納入項目庫的項目不能撥付預(yù)算資金。因臨時情況需要進(jìn)行預(yù)算撥付的，需要按照程序納入項目庫，經(jīng)評審?fù)ㄟ^后方可納入預(yù)算。

預(yù)算績效管理項目庫制度可以作為部門和單位預(yù)算績效管理評估的依據(jù)，績效評價結(jié)果與部門預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)人、相關(guān)負(fù)責(zé)人和工作人員的工作業(yè)績和職務(wù)晉升掛鉤，以構(gòu)建激勵相容的預(yù)算績效管理制度。

從財政與國家治理的角度來看，預(yù)算績效管理項目庫制度也可以反映財政治理的狀況，為上級政府和本級政府評估和優(yōu)化財政治理提供實踐基礎(chǔ)。

（八）其他注意事項

預(yù)算績效管理項目庫的有關(guān)信息要與財政、財務(wù)、資產(chǎn)、負(fù)債、會計管理等信息的實時共享，通過項目信息之間進(jìn)行比對，有效反映政府預(yù)算績效管理真實狀況。對于涉及公共安全類的項目，要予以說明。