積極探索耕地占補(bǔ)平衡方式多元化

秦勇

摘 要：本文探討分析了耕地占補(bǔ)平衡的多種方式，為建設(shè)單位和地方政府在耕地占補(bǔ)平衡問題上增加經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益提供了多種思路。

關(guān)鍵詞：耕地占補(bǔ)平衡;多元化;扣減指標(biāo);以質(zhì)抵量

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2019）06-0218-02

現(xiàn)行《土地管理法》第31條規(guī)定，國(guó)家對(duì)占用耕地實(shí)行補(bǔ)償制度。如果批準(zhǔn)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地。建設(shè)項(xiàng)目單位征占用耕地就必須嚴(yán)格執(zhí)行“以補(bǔ)定占、先補(bǔ)后占”的規(guī)定，目前，由于全國(guó)各地耕地后備資源不足，各地補(bǔ)充土地的可能性也越來越小，這將成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大瓶頸。

目前建設(shè)單位耕地占補(bǔ)平衡方式大多采用的是依據(jù)移民規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告和國(guó)家相關(guān)法規(guī)要求，直接交納耕地開墾費(fèi)。這種方式雖然簡(jiǎn)單方便，但是太單一，就有可能造成企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的下降。為此，筆者認(rèn)真研究了國(guó)家關(guān)于耕地占補(bǔ)平衡的相關(guān)規(guī)定，并積極探索了耕地占補(bǔ)平衡的多種方式，為企業(yè)取得更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益提供一定的思路。

1 把移民安置造地納入耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)

目前眾多的企業(yè)，在移民安置上由于有土安置難度大，大都采取了造地來安置部份移民，同時(shí)也緩解土地供需矛盾，采取筑堤回填、修筑堡坎坡改梯地等多項(xiàng)舉措，實(shí)施造地工程，做到土地整理與工程建設(shè)、移民搬遷、地災(zāi)防治等方面相結(jié)合，采取項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)和政府監(jiān)管等有效舉措，讓部份移民搬遷安置任務(wù)在造地中逐步完成，也節(jié)約大量移民安置和庫(kù)岸整治及地災(zāi)防治資金，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益最大化[1]。

而移民規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告基本上是把造地工程和耕地占補(bǔ)平衡分開計(jì)算投資，如果我們與當(dāng)?shù)貒?guó)土部門合作，由國(guó)土部門將造地工程立項(xiàng)、報(bào)批、納入新增耕地指標(biāo)，就可扣減耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，從而減少耕地開墾費(fèi)的交納。這種方式已在龍頭石水電站征地移民過程中實(shí)踐過，并取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益。

2 積極幫助當(dāng)?shù)卣_展土地整理工作

土地整理是補(bǔ)充耕地的主渠道，也是補(bǔ)充耕地的主要途徑。主要原因：（1）土地整理可以增加有效耕地面積，滿足各種經(jīng)濟(jì)建設(shè)征地、生態(tài)建設(shè)等對(duì)耕地的需求。（2）通過規(guī)劃土地整理，提高土地集中利用水平，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（3）合理、科學(xué)的土地整理，既能保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，又能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的和諧統(tǒng)一。（4）加大土地整治力度，推動(dòng)土地資源持續(xù)利用實(shí)現(xiàn)連續(xù)利用。

實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度的主要途徑是通過土地整治項(xiàng)目來實(shí)施。要因地制宜，采取剝離、土調(diào)相結(jié)合的方式，培育肥料，對(duì)土地、水、道路、森林、村莊等進(jìn)行一定的綜合治理，并與占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相匹配。許多地方政府都有土地整治項(xiàng)目，開展起來難度較大，多數(shù)土地整治項(xiàng)目梳理出來的新增土地指標(biāo)投入明顯低于耕地開工費(fèi)。為了提高我們的經(jīng)濟(jì)效益，給當(dāng)?shù)厝嗣駧韺?shí)實(shí)在在的利益，更好地改善企業(yè)與土地的關(guān)系，要不怕麻煩，與當(dāng)?shù)貒?guó)土部門溝通，積極投入到當(dāng)?shù)氐耐恋卣砉ぷ髦腥?，并利用新增的土地指?biāo)進(jìn)行土地整理，扣除耕地指標(biāo)，同時(shí)也減少了耕地開墾費(fèi)的繳納。這種方法在龍頭石水電站征地移民過程中也得到了實(shí)踐，不僅取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益，也得到了當(dāng)?shù)卣某浞挚隙ê唾澷p[2]。

3 市場(chǎng)化交易耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)

耕地平衡指標(biāo)市場(chǎng)化交易是耕地平衡制度創(chuàng)新和實(shí)施的一種方式。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)用地的需求越來越大，占用耕地成為必然?？晒╅_發(fā)的耕地后備資源也在減少，更多的地方難以在當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)耕地平衡。同時(shí)，在耕地后備資源豐富的地區(qū)，考慮到耕地復(fù)墾成本較大，容易調(diào)整的低價(jià)和自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的需求壓力越來越大，耕地平衡指標(biāo)向外調(diào)整的積極性逐漸下降，從而加重了該地域耕地后備資本缺乏完成均衡義務(wù)的難度。為有效落實(shí)耕地平衡指標(biāo)調(diào)整難的問題，需要加大耕地平衡市場(chǎng)化交易指標(biāo)的力度。

陜西省在這方面的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)是值得學(xué)習(xí)的。他們平衡耕地的主要方式是“政策導(dǎo)向、省市級(jí)督查、市縣為主、自我平衡”，建設(shè)耕地縣（區(qū)）應(yīng)首先盡可能落實(shí)區(qū)域內(nèi)的耕地平衡。如果補(bǔ)充耕地資源不足，很難在當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)平衡，可以實(shí)施跨區(qū)域合作的平衡（即：新增耕地指標(biāo)有償出讓），新增耕地指標(biāo)出讓價(jià)格：縣內(nèi)10000元/畝，縣外20000元/畝。為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，寶雞市采取了縣（區(qū)）實(shí)施“一幫一”活動(dòng)，以確保全市耕地的平衡，相互配合，即：沒有指標(biāo)的縣（區(qū)）與指標(biāo)豐富、耕地后備資源充足的縣（區(qū)）配對(duì)，一方支付耕地開墾費(fèi)，另一方負(fù)責(zé)實(shí)施土地開發(fā)整理項(xiàng)目，新增耕地，相互幫助，各取所需。

對(duì)我們企業(yè)來說，要積極走向市場(chǎng)，獲取更大的效益，大膽購(gòu)買低于耕地開墾費(fèi)的指標(biāo)，抵消征占用耕地指標(biāo)，讓我們參與到土地整理項(xiàng)目中來，獲得更多新的土地指標(biāo)，在市場(chǎng)上獲得更多的收益。

4 積極探索和實(shí)踐“以質(zhì)抵量”的耕地占補(bǔ)平衡

（1）對(duì)不能實(shí)現(xiàn)征地質(zhì)量的，可以采取“提質(zhì)補(bǔ)改”的模式。提質(zhì)是針對(duì)現(xiàn)有的低質(zhì)量、低品位耕地，通過灌排改造、土壤轉(zhuǎn)化、田土坎改造等措施，提高耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，或者通過農(nóng)田水利等設(shè)施的改造，將低產(chǎn)地改為高產(chǎn)田。補(bǔ)改是在培育新的耕地和落實(shí)耕地補(bǔ)充數(shù)量的基礎(chǔ)上，所補(bǔ)充耕地和水田的質(zhì)量還沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求，通過提高現(xiàn)有耕地質(zhì)量的方式，增加一塊和轉(zhuǎn)化一塊相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)耕地的總體平衡[3]。

（2）對(duì)于不能新增耕地的，可采取提高耕地生產(chǎn)能力的方法，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。據(jù)國(guó)土資源部于2016年12月28日在B103會(huì)議室召開全國(guó)耕地后備資源調(diào)查結(jié)果新聞發(fā)布會(huì)內(nèi)容，全國(guó)耕地后備資源總面積8029.15萬畝。其中，可開墾用地7742.63萬畝，占比96.4%，可復(fù)墾用地286.52萬畝，占比3.6%。全國(guó)耕地后備資源可用于開墾荒草地5161.62萬畝、可用于開墾鹽堿地976.49萬畝、可用于開墾內(nèi)陸灘涂701.31萬畝和可用于開墾裸地641.60萬畝，占整個(gè)耕地后備資源總數(shù)的93.2%。其中大部分集中在新疆、內(nèi)蒙古、寧夏等干旱缺水地區(qū)，以及三江平原、松嫩平原等低洼地區(qū)，還有沿海海灘。由于國(guó)家儲(chǔ)備土地資源非常不足，僅靠開發(fā)儲(chǔ)備土地資源很難平衡耕地?cái)?shù)量。耕地的數(shù)量和質(zhì)量很難平衡，因此，為了實(shí)現(xiàn)行政區(qū)域內(nèi)耕地的平衡，大多數(shù)地方采取了“上山，下溝，下海”的方法，在一些地方，甚至出現(xiàn)了亂砍濫伐、造地、生態(tài)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，與生態(tài)文明建設(shè)的理念背道而馳。鑒于上述客觀原因，有必要拓寬耕地占用與補(bǔ)償?shù)钠胶馑悸?。耕地占用平衡的確定，不僅僅是數(shù)量上的平衡，同時(shí)更重要的是要注意質(zhì)量上的平衡。耕地是質(zhì)量和數(shù)量的統(tǒng)一。明確耕地占補(bǔ)平衡是耕地生產(chǎn)能力的平衡。在確定這一根本目的的基礎(chǔ)上，有可能通過“質(zhì)與量”的方式實(shí)現(xiàn)耕地平衡的根本目標(biāo)。當(dāng)然，要真正實(shí)現(xiàn)“以質(zhì)抵量”的耕地占補(bǔ)平衡方式，還需國(guó)家政策層面的研究和肯定。

參考文獻(xiàn)

[1] 王健，賈文濤，陳正，張秋惠.耕地占補(bǔ)平衡國(guó)家統(tǒng)籌資源補(bǔ)償機(jī)制探討[J].中國(guó)發(fā)展，2017（3）：29-35.

[2] 朱雋.耕地占補(bǔ)平衡要不降質(zhì)不減量[J].青海國(guó)土經(jīng)略，2016（4）：26.

[3] 孫計(jì)川.耕地占補(bǔ)平衡政策要點(diǎn)與地方實(shí)踐探索[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2016（10）：69-77.