加快構建市域社會治理法治化保障體系

韓冬梅

法治是治國理政的最優(yōu)模式?！皥猿秩嬉婪ㄖ螄笔橇暯叫聲r代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略之一。習近平總書記多次強調(diào)，全面依法治國是中國特色社會主義本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，在“四個全面”中具有基礎性、保障性作用，深刻指出：“沒有全面依法治國，我們就治不好國、理不好政，我們的戰(zhàn)略布局就會落空。”社會治理是國家治理的基礎，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理方式。習近平總書記在黨的十九大報告中，要求“完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，“加強農(nóng)村基層基礎建設，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”，進一步凸顯法治在社會治理中基礎性、保障性地位。

市域作為我國行政體系中的中間層級，是落實頂層設計的中堅力量和推進基層治理的前沿力量。市域社會治理是國家治理的重要基石，在國家治理體系中具有承上啟下的樞紐作用。面對體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型、利益多元、矛盾凸顯的新形勢，推進市域社會治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標，更加離不開法治的力量、法治的保障。要加快構建市域社會治理法治保障體系，在法治軌道上統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關系、規(guī)范社會行為、防范社會風險、化解社會矛盾，推動形成有效的社會治理、良好的社會秩序，確保經(jīng)濟社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打牢堅實基礎。

構建科學完備的市域社會治理法治規(guī)則保障體系

法治是規(guī)則之治。規(guī)則主要表現(xiàn)為以法律法規(guī)為核心的一系列治理制度機制，這些規(guī)則不僅是社會治理的合法性來源，也是增強社會治理的權威性和公信力的重要保障。當前從傳統(tǒng)一元社會管理到現(xiàn)代多元社會治理的轉(zhuǎn)型升級，需要我們更多地運用法治思維和法治方式構建社會治理法治規(guī)則體系來保障。

健全地方立法保障體系。習近平總書記指出：“小智治事、中智治人、大智立法?！钡胤叫苑ㄒ?guī)規(guī)章是我國社會主義法律體系的重要組成部分，地方立法可以直接解決市域治理中的問題，為依法有效治理提供支撐和保障。徐州市自1993年享有地方立法權以來，目前現(xiàn)行有效地方法規(guī)53部和政府規(guī)章65部，其中包括在全國率先出臺的《質(zhì)量促進條例》《寄遞業(yè)治安管理辦法》，市人大常委會還專門審議通過關于加強矛盾多元化解、執(zhí)行聯(lián)動、“兩法銜接”等工作的決定決議，為解決社會治理重點難點問題提供了有力的法制保障。2015年《立法法》修改后，全國289個設區(qū)市、30個自治州、4個不設區(qū)的地級市都有了地方立法權，為通過立法攻克市域社會治理難題創(chuàng)造了良好條件。要堅持“不抵觸、有特色、可操作”原則，充分發(fā)揮市域立法的實施性、補充性、探索性功能，圍繞城市管理、生態(tài)環(huán)境、社會民生等重點領域，積極開展自主性、創(chuàng)制性立法，把解決市域社會治理難題納入法治軌道。

健全制度機制保障體系。作為治理規(guī)則的制度機制，具有促進和維持現(xiàn)代社會秩序的目的性，其本身也蘊含著社會治理法治化的價值指向。從多年市域社會治理實踐看，一些社會治理基礎性、保障性的制度機制還不健全，漏管失控、責任不清、合力不強問題沒有得到根本解決;不少社會治理創(chuàng)新實踐效果很好、群眾擁護，卻因為沒有用制度的形式加以固定和推廣，最終曇花一現(xiàn)、難以為繼。要進一步完善矛盾化解、實名登記、信用管理、網(wǎng)格治理、重點人群管控等基礎性制度，建立有效的群眾參與、責任約束、齊抓共管、多元投入等保障性機制，推動市域社會治理制度化、規(guī)范化。要系統(tǒng)總結市縣鎮(zhèn)村社會治理創(chuàng)新好經(jīng)驗、好做法，及時上升為制度機制，從制度上解決社會治理創(chuàng)新的動力問題，推動市域社會治理創(chuàng)新從“盆景”到“花園”轉(zhuǎn)變。

健全社會規(guī)范保障體系。社會規(guī)范體系是以公共道德和公序良俗為核心的規(guī)范體系，也是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。我國傳統(tǒng)社會治理有著“禮法共治”的寶貴經(jīng)驗，很多風俗習慣、村規(guī)民約等社會規(guī)范具有深厚的文化基因和民意基礎，至今仍然發(fā)揮著重要作用。徐州市賈汪區(qū)在全國率先建立鎮(zhèn)級鄉(xiāng)賢協(xié)會，制定鄉(xiāng)賢章程，在化解社會矛盾、推動鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮了很好的作用。在現(xiàn)代社會治理中，既要堅持以法律為準繩，也要發(fā)揮好社會規(guī)范的指引約束;既要引導城鄉(xiāng)基層組織、社會組織制定完善市民公約、村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程、職業(yè)準則等自治規(guī)范，也要積極推動行之有效的道德規(guī)范上升為制度規(guī)范，構建起多層次、多樣化的社會規(guī)范體系，形成剛性與柔性、他律與自律相統(tǒng)一和法治、德治、自治相融合的社會治理新局面。

構建嚴格公正的市域社會治理法治實施保障體系

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。習近平總書記深刻指出，“有了法律不能有效實施，那再多法律也是一紙空文，依法治國就會成為一句空話”，“制度的生命力在執(zhí)行，有了制度沒有嚴格執(zhí)行就會形成‘破窗效應”。當前一些地方社會矛盾高發(fā)多發(fā)，很多是不依法辦事造成的，不僅有損法治權威，也嚴重破壞黨和政府及執(zhí)法司法公信力。

堅持依法民主決策。法治注重程序，行政注重效率。一些地方在處理發(fā)展和法治的關系上，還一定程度存在法治工具主義傾向和“發(fā)展要上、法治要讓”的誤區(qū)，往往造成項目一上馬、政策一出臺，群眾不滿意、矛盾涌出來。徐州市委、市政府在全省較早地建立了法律顧問團，主動邀請法律顧問全程參與重大決策論證、重要文件制定，在預防法律風險和社會矛盾中發(fā)揮了重要作用。市域各級黨委、政府和領導干部必須帶頭厲行法治，習慣在法治軌道上、監(jiān)督環(huán)境下用權做事，嚴格按照法定權限、程序履行職責、行使權力，確保用權為民不偏向，用權依法不出格。特別對涉及群眾切身利益的重大決策、重大項目，要嚴格執(zhí)行合法性審查、專家論證、公眾參與、風險評估等法定程序，有效防止損害群眾利益和引發(fā)社會矛盾。

堅持嚴格依法行政。行政機關是實施法律法規(guī)的重要主體，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)80%以上由行政機關來執(zhí)行。當前在行政執(zhí)法領域，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等問題還在一定程度上存在，執(zhí)法不文明、不規(guī)范、不作為、亂作為、慢作為問題群眾反映還較為突出。要突出權力規(guī)范和約束這個核心環(huán)節(jié)，善于運用健全的法治管住任性的權力，讓法治思維入腦、行政權力入籠，做到法定職責必須為、法無授權不可為。要以提高執(zhí)法人員素質(zhì)、完善執(zhí)法制度體系、加強執(zhí)法治理監(jiān)督為重點，深入推進執(zhí)法規(guī)范化建設，做到執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法裁量標準化、執(zhí)法程序公開化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法監(jiān)督信息化。要加強行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、巡察監(jiān)督、輿論監(jiān)督，嚴格落實行政執(zhí)法責任追究制度，下大氣力整治行政執(zhí)法領域突出問題，做到有權必有責、用權受監(jiān)督、違法必追究。

堅持公正廉潔司法。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。當前司法領域的冤假錯案不時成為社會關注焦點，司法人員辦金錢案、關系案、人情案問題時有發(fā)生。從掃黑除惡專項斗爭來看，有的司法人員甚至徇私枉法，充當黑惡勢力“保護傘”，給司法公信帶來巨大傷害。要深入推進司法責任制、以審判為中心的刑事訴訟制度等改革，不斷提高司法質(zhì)量和效率，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。要進一步創(chuàng)新拓展司法公開、司法監(jiān)督途徑，杜絕暗箱操作、嚴懲司法腐敗，讓公平正義以群眾看得見的方式實現(xiàn)。

構建崇法向善的市域社會治理法治文化保障體系

文化是一個國家、一個民族的精神脊梁。習近平總書記指出：“一個沒有精神力量的民族難以自立自強，一項沒有文化支撐的事業(yè)難以持續(xù)長久?！卞X穆先生也講過：“一切問題都從文化問題產(chǎn)生，也都該從文化問題來求解決?！辈煌谖鞣浆F(xiàn)代文明構建在契約文化、團體格局基礎之上，我國社會受人治傳統(tǒng)、差序格局的經(jīng)久影響，“關系社會”“熟人社會”底色濃重，營造一個全社會都講法、守法的社會主義法治文化環(huán)境任重道遠。

推動法治意識融入血脈、成為信仰。1986年以來，我國已經(jīng)制定實施了七個五年普法規(guī)劃，全社會整體法治觀念、規(guī)則意識明顯增強。但正如費孝通先生指出的那樣：“中國的道德和法律，都因之得看所施的對象和‘自己的關系而加以程度上的伸縮?！痹诂F(xiàn)實生活中，一些人越來越懂得如何保護自身權益，卻常常對義務表現(xiàn)出無知或冷漠，呈現(xiàn)出一種權利覺醒和義務沉睡的法治文明“剪刀差”，以致每每“嚴于律人、寬以待己”?！胺杀仨毐恍叛觯駝t它將形同虛設”。法治文化建設的關鍵是推動全社會樹立法治意識，培育法治信仰。要抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”，堅持普法教育從娃娃抓起，落實“誰執(zhí)法、誰普法”、以案釋法等制度，通過案件依法處理確立是非對錯標準，通過組織旁聽法院庭審上好全民法治教育公開課，讓尊法學法守法用法成為全體公民的共同遵循和自覺行動。

推動法治文化浸潤人心、蔚然成風。習近平總書記曾經(jīng)引用過盧梭的一句話：“規(guī)章只不過是穹窿頂上的拱梁，而唯有慢慢誕生的風尚，才最后構成那個穹窿頂上的不可動搖的拱心石。”法治風尚的形成是一個漫長過程，需要一個良好的法治文化環(huán)境長久無聲地滋潤人心。要結合地域文化，創(chuàng)作更多“接地氣”的法治文化作品，組織豐富多彩的法治文化活動，講好法治故事，撒播法治種子，為人民群眾提供更加豐盛的法治文化精神食糧。要探尋法治文化融入社會生活的新途徑、新辦法，依托群眾活動場所建設法治文化陣地，把法治文化融入機關文化、鄉(xiāng)村文化、社區(qū)文化、企業(yè)文化、校園文化，打造“層級全覆蓋，媒體全聯(lián)動”的社會主義法治文化傳播格局，讓人民群眾在耳濡目染中接受熏陶教育。

推動法治德治相輔相成、相得益彰。法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。英國學者麥克萊也有句格言：“善良的心是最好的法律。”世界上凡是治理比較有效的國家，都堅持把法治作為治國理政的基本方式，同時注重用價值觀念和道德準則調(diào)節(jié)人們的行為。法律有效實施有賴于道德支撐，道德踐行也離不開法律約束，社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用。要加強社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德教育，把社會主義核心價值觀融入社會治理、群眾生活各方面，貫穿立法、執(zhí)法、司法、普法各環(huán)節(jié)，進一步增強法治的道德底蘊，以柔性的道德提升人們的思想境界和價值追求。建立健全違法失德失信懲戒機制，讓違法失德失信行為人付出更高成本、更大代價，以剛性的法律規(guī)則為社會主體劃定行為底線與邊界。

構建優(yōu)質(zhì)高效的市域社會治理法治服務保障體系

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾發(fā)生新變化，法治已經(jīng)成為人民美好生活的一種“剛需”。共建、共治、共享的每一個環(huán)節(jié)法治都不能缺席。推進市域社會治理法治化必須堅持以人民為中心，樹牢宗旨意識，增強服務理念，著力解決好人民群眾最關心關切的權益保障、公平正義、公共安全問題，有效回應當下人民群眾對美好生活的需求和期待，讓人民獲得感、幸福感、安全感更加充實，更有保障，更可持續(xù)。

在法治軌道上化解社會矛盾糾紛。美國著名的政治學家塞繆爾·亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書里指出：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂?！蔽覈?0年的時間基本走完了西方國家通常需要一兩百年才能走完的現(xiàn)代化過程，社會矛盾不是“歷時性”顯現(xiàn)而是“共時性”疊加。事實證明，面對錯綜復雜的社會矛盾，運用好法治思維和法治方式，很多難題都會迎刃而解。要強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位，建立健全社會矛盾預警、利益表達、協(xié)商溝通、救濟救助等機制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權益保障法律渠道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結果。把信訪納入法治化軌道，建立落實信訪信用管理、違法行為懲治等機制，決不能讓那種大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決現(xiàn)象蔓延開來。

在法治軌道上保障人民安居樂業(yè)。習近平總書記強調(diào)：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標……法治建設要為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民?！狈ㄖ喂ぷ魇紫仁侨罕姽ぷ?，法律條文雖然“冷冰冰”，但法治工作必須做到人民群眾的心坎上，把“冷冰冰”的法條變?yōu)椤芭谌凇钡姆ㄖ畏?。要堅持依法嚴打方針不動搖，縱深推進掃黑除惡專項斗爭，嚴厲打擊嚴重暴力犯罪，鐵腕整治社會治安突出問題，全力辦好“盜搶騙”“食藥環(huán)”等群眾反映強烈的民生案件，努力讓人民群眾生產(chǎn)生活更加安心、放心。持續(xù)開展執(zhí)行攻堅行動，健全執(zhí)行聯(lián)動工作機制，依法保障勝訴當事人合法權益。堅持“民有所呼、我有所應”，深化“放管服”改革，完善公共法律服務體系，做好法律援助、司法救助，提升服務效率，增添法治“溫度”。

在法治軌道上打造一流營商環(huán)境。習近平總書記指出：“社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)是法治經(jīng)濟。”沒有法治護航，就沒有市場主體平等和交易自由，就沒有市場活力的迸發(fā)。公正透明可預期的法治化營商環(huán)境是保障市域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的“金字招牌”。要加大產(chǎn)權司法保護力度，嚴厲打擊惡意騙貸、制假售假、非法集資等犯罪活動，依法保護各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭。樹立“謙抑、審慎、善意”執(zhí)法司法理念，規(guī)范使用涉案財產(chǎn)查封、扣押、凍結等手段，嚴防刑事司法介入經(jīng)濟糾紛，防止因執(zhí)法辦案不當影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營，保護好企業(yè)家和創(chuàng)業(yè)者的投資信心。主動對接服務實體經(jīng)濟、民營經(jīng)濟，為企業(yè)防范風險、轉(zhuǎn)型發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)法律服務，幫助他們跨越“市場的冰山、融資的高山、轉(zhuǎn)型的火山”。

構建強勁有力市域社會治理法治推進保障體系

市域社會治理法治化是一個長期復雜的系統(tǒng)工程，高效推進離不開強有力的政治保障、組織保障。

完善落實黨的領導工作機制。習近平總書記指出：“中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征……堅持黨的領導是社會主義法治根本要求?！敝挥袌猿贮h的領導，人民當家作主才能充分實現(xiàn);只有堅持黨的領導，法治工作才能有序推進，實現(xiàn)市域社會治理法治化才有堅實保障。市縣機構改革后，市域各級依法治理委員會要迅速進入角色、全面履行職責，進一步增強“四個意識”，堅定“四個自信”，踐行“兩個維護”，把黨的領導貫徹到社會治理法治化的全過程和各方面，確保黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法落到實處，保證市域社會治理始終沿著正確方向前進。

完善落實法治責任工作機制。社會治理法治化任務繁重，既有市、縣“塊”上的任務，又有部門“條”上的任務。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《黨政主要負責人履行推進法治第一責任人職責規(guī)定》，明確了黨政負責人推進法治建設的主要職責。市域各級黨委、政府主要領導要認真履行職責，堅持在法治軌道上推進社會治理，督促各級領導干部在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想問題、做決策、辦事情。加快完善市域部門條線黨委（黨組）主要負責人推進法治建設第一責任人的約束機制，切實解決“單位多難統(tǒng)籌、任務多難落實、困難多難破解”等“三多三難”問題。

完善落實督查問責工作機制。習近平總書記強調(diào)：“要統(tǒng)籌推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，每年都確定重點任務，明確完成時間，做到年初有分工、年終有督察、年末有考核、全年有臺賬。”徐州市較早地建立了法治督查督導機制，實施了社會治理專項考核，在推進社會治理法治化任務落實方面成效明顯。要進一步完善市域社會治理法治化督查督導機制，定期對各級領導干部責任落實情況、重要任務完成情況進行督查，確保各項工作任務得到高標準落地落實。探索建立領導干部法治工作實績檔案，把社會治理法治化作為黨政綜合考核的重要內(nèi)容，特別是對一個地方、一個部門接二連三發(fā)生重大違法案件，造成嚴重社會后果的，要嚴肅追究、依法問責。

（作者系中共徐州市委常委、市委政法委員會書記）

責任編輯：高 莉