立法法修訂后設(shè)區(qū)的市“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”立法綜述

翟峰

2018年9月15日，第二十四次全國地方立法工作座談會在浙江杭州召開。中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書出席會議并在講話中強調(diào)：要加強社會主義核心價值觀、社會民生等重點領(lǐng)域地方立法，努力從法治上增強人民群眾的獲得感。

筆者認為，地方設(shè)區(qū)的市在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”方面的立法，就與栗戰(zhàn)書委員長強調(diào)的“加強社會主義核心價值觀、社會民生等重點領(lǐng)域地方立法，努力從法治上增強人民群眾的獲得感”有密切聯(lián)系。因此，認真總結(jié)立法法修訂后設(shè)區(qū)的市在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”方面的立法之成效，對于深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于“以人民為中心”的立法理念，始終堅持把惠民作為其價值取向具有積極意義。

應該知道，立法法自2015年經(jīng)全國人大會議作出修訂決定以來，全國各地設(shè)區(qū)的市（州）地方立法的積極性空前高漲，不僅在有效應對地方立法權(quán)之平穩(wěn)承接、著力充實地方立法之力量、積極提升人大立法審批功能等方面基本上做到了慎重思量、穩(wěn)步推進，而且在治國理政的新理念、新思想、新戰(zhàn)略的推動方面，以及在推動地方立法工作與時俱進和再上新臺階等方面，做出了新貢獻，取得了新成效。

突出“地方特色”，引領(lǐng)推動地方發(fā)展

各地設(shè)區(qū)的市（州）在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”方面的地方立法工作，按照“緊緊抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，堅持問題導向，突出地方特色，著力提高立法精細化水平，立符合實際的法、有效管用的法、百姓擁護的法，以良法促進發(fā)展、保障善治”之要求，以突出地方特色為主要切入點，以制定地方管用的良法為主要目的，因而在提高地方立法質(zhì)量、引領(lǐng)推動地方經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展方面，既積極踐行，又初顯成效。例如，2015年9月25日，經(jīng)海南省人大常委會批準施行的《三亞市白鷺公園保護管理規(guī)定》，不僅是我國在立法法修改后新賦權(quán)的第一個設(shè)區(qū)的市出臺的第一部“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”方面的地方性法規(guī)，而且是地方特色相當突出、相當管用的地方性法規(guī)。

廣東省設(shè)區(qū)的市先后制定的《茂名市高州水庫水質(zhì)保護條例》《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護條例》《佛山市機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》，以及安徽、吉林、山西、河南、西藏等?。▍^(qū)）所轄設(shè)區(qū)的市制定的《宿州市城鎮(zhèn)綠化條例》《白城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《運城市關(guān)圣文化建筑群保護條例》《日喀則市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例》等地方性法規(guī)，皆可謂突出了“人無我有，人有我

優(yōu)”之鮮明地方特色。

正因這些堅持從當?shù)貙嶋H需要出發(fā)，既有別于國家法律和行政法規(guī)，又有異于其他區(qū)域制定的有關(guān)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”方面的地方性法規(guī)的出臺，才既充分反映了這些設(shè)區(qū)的市的立法特殊需要，又具有較強的針對性和特色性，因而不僅管用，而且在貫徹執(zhí)行過程中收效亦相當好，對地方發(fā)展的引領(lǐng)和推動作用亦相當大。

直面難題，突出“實用性”

直面難題，突出“實用性”的立法“就是要在矛盾的焦點上砍一刀”。彭真的這句名言，近年來一直影響著不少設(shè)區(qū)的市的地方性立法工作。

如浙江省溫州市人大常委會在制定首部地方性法規(guī)《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》的過程中，就見證了該“名言”之珍貴。

2016年3月1日，溫州市在對地方立法權(quán)孜孜以求28年之后，終于夢想成真。近年來溫州市區(qū)建設(shè)的飛速發(fā)展，由施工造成的道路臟亂問題，引來了不少市民的投訴。由于缺乏明確的處罰依據(jù)，執(zhí)法人員在對違規(guī)的工地、工程車開出限期整改通知書之后，卻在處罰上遇到難題。隨著《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》的頒布并施行，這些問題即不復存在。

在“科”字上發(fā)力，在“準”字上立足

“科學立法”是設(shè)區(qū)的市在立法質(zhì)量上共同追求的目標，其基本要求就是地方立法必須符合該法規(guī)立法的內(nèi)在條件，并與其規(guī)制的事項保持契合，即必須要與其立法的外在條件保持一致。

科學立法雖發(fā)力于“科”字，但立足卻是“準”字。威海市既是立法法修改后新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，又是山東省首獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市。然而，真正能切實體現(xiàn)威海市科學立法的樣報，則是該市2016年11月1日出臺的首個能夠準確體現(xiàn)其立法內(nèi)外條件一致的實體性地方法規(guī)——《威海市城市風貌保護條例》。在新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市里面，以城市風貌保護條例為名立法的，威海可謂是第一家。而《威海市城市風貌保護條例》的立項過程，就是發(fā)力于“科”字、立足于“準”字的過程。《雅安市新村聚居點管理條例》的制定，亦體現(xiàn)了科學性、準確性立法的過程。2013年4月20日四川省雅安市蘆山縣強烈地震發(fā)生后，雅安市為切實解決“災后重建”中新建的“新村聚居點”后期管理中面臨的現(xiàn)實問題，在深入調(diào)研基礎(chǔ)上，創(chuàng)制性地制定了這部針對性強、探索和開拓意義大的地方實體性法規(guī)，公布后即受到社會廣泛關(guān)注。

同樣稱得上科學立法、精準立法的，還有《肇慶市城區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》的立法。在該法規(guī)的立項之初，經(jīng)歷了“聚焦本地特有的具體問題，盡量選擇法律關(guān)系相對單一的事項進行立法，以適應調(diào)整本地社會關(guān)系的需要，而做到善抓本地特殊性問題，有針對性地科學立法、精準立法”這樣的一番論辯。該法規(guī)針對肇慶城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理中存在的寵物排泄物清理、餐飲垃圾處理、集貿(mào)市場臟亂差等突出問題，有針對性地規(guī)定了相應的義務(wù)性或禁止性條款，故而其立法同樣稱得上發(fā)力于“科”字、立足于“準”字，因而受到當?shù)乩习傩拯c贊和好評。

可見，新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，精準確定有關(guān)“城市建設(shè)與管理”方面的立法項目，使其切實符合本地實際需要，就會獲得當?shù)乩习傩盏膿碜o和好評;反之，倘若脫離本地實際盲目去和其他地方搞攀比，甚至是相互照抄照搬，那就真可能是“法立而民亂，事劇而功寡”，就既失去了中央賦予地方立法權(quán)的意義，又丟失了科學立法之機會，這樣的立法，不僅難獲當?shù)乩习傩罩С?，而且確無意義！

既“用好權(quán)”，又“不任性”

根據(jù)修訂后的立法法，設(shè)區(qū)的市地方立法的范圍限于“城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”這三個方面。

然而，在新修訂的立法法頒布之初，一些地方面對其立法權(quán)的“突然”降臨，一時竟理解為“上面”要賦予地方更大的權(quán)力。于是，極少數(shù)地方一方面認為自己這個地方有關(guān)“城市建設(shè)與管理”方面的立法權(quán)“太小”了，希望此方面立法的“范圍”能夠更大一些;另一方面，認為有了地方立法權(quán)就應盡量“多立法”。于是，在立法中就一味照抄照搬、“上下一般粗”（上級立什么，地方就立什么）。

顯然，這是對賦予“設(shè)區(qū)的市”地方立法權(quán)的誤讀，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)恰恰是為了“限制和規(guī)范”地方政府的權(quán)力。地方拿到立法權(quán)的“門票”之后，既要思考如何“接得住”“用得好”之問題，更要切實解決好“有權(quán)不任性”這個現(xiàn)實問題。

此外，地方有了立法權(quán)之后，即等于對地方政府行使權(quán)力設(shè)定了明確的邊界和期限，如限定地方政府不得通過制定相關(guān)規(guī)章隨意減損公民權(quán)利等，這相當于是對地方“有權(quán)不能任性”的一個強制。

這樣的“強制”，既有利于促進地方政策推行的持續(xù)性和穩(wěn)定性，又有利于地方立法對順民意之法規(guī)的支持。如對禁鞭（鞭炮）問題，很多城市都是從禁鞭、不禁，再到限鞭、再禁，這種政策上的不持續(xù)性，與各方呼聲強弱、力量博弈都有關(guān)。故此，對于禁鞭這樣的順民意之立法，地方予以立法支持即在情理之中。例如，江西省九江市將屢禁不止的“煙花漫天、鞭炮不絕、危害健康、騷擾市民”的“煙花爆竹燃放問題”納入首部地方立法項目。該立法項目公布后，即被老百姓稱之為“這是選準了群眾最盼、最急、最憂的熱難點問題的立法項目”，“既有特色、可操作，又利于解決問題”。

當然，“用好權(quán)”和“有權(quán)不任性”的另一個詮釋，即是“不抵觸、有特色、可操作”。地方立法應當堅持“下位法不得同上位法相抵觸，特別是不能與憲法和法律相抵觸，以及同位階法規(guī)的規(guī)范之間也應當保持和諧統(tǒng)一”之原則，既是維護國家法制統(tǒng)一之必然要求，又是有效防范出現(xiàn)地方立法擴權(quán)、部門爭利等不良現(xiàn)象之利器。

賦予地方立法權(quán)，就是為了讓地方政府在上位法缺位的情況下，亦只能限定在地方法規(guī)或行政規(guī)章的框架內(nèi)行使權(quán)力，以此防范地方政府隨意印發(fā)紅頭文件、自設(shè)行政權(quán)力之違法現(xiàn)象出現(xiàn)，從而使其權(quán)力運行更加規(guī)范。而要堅守地方立法的初衷，即一開始就要堅決杜絕利用地方立法謀求政府擴權(quán)、部門爭利的想法，讓地方立法始終朝著正確的方向發(fā)展。例如，陜西省渭南市為順從民意而擬定的《城市市容環(huán)衛(wèi)管理條例》，以及能夠以最嚴格的措施保護一方飲用水資源的《太河水庫飲用水源地保護管理條例》，均不僅嚴格遵循了“下位法不得同上位法相抵觸，特別是不能與憲法和法律相抵觸，以及同位階法規(guī)的規(guī)范之間也應當保持和諧統(tǒng)一”之原則，而且較好地體現(xiàn)了“用好權(quán)”和“有權(quán)不任性”，從而引來當?shù)乩习傩铡耙黄泻寐暋薄?/p>

務(wù)實穩(wěn)健，“有幾條立幾條”

設(shè)區(qū)的市在按修訂后的立法法履行地方部分立法權(quán)之初，曾有這么一種認識：如果一部地方法規(guī)或者條例，篇幅較短，只有幾條甚至十幾條內(nèi)容，就不夠莊重，也不夠嚴肅，不像一部法。

什么樣的體例好？大而全還是小而全？還是“有幾條就立幾條”？無論在法學界還是實務(wù)界，看法并不統(tǒng)一。

不過，中國特色社會主義法律體系宣告形成后，各方基本形成了這樣一些共識：一是在有法可依的問題解決之后，即不應再刻意追求地方法規(guī)體系的完整;二要突出地方立法的特點，既不可照搬照抄上位法，又不能追求“大而全”“小而全”;三要盡可能減少法規(guī)中的“號召性”“倡導性”一類的條款，地方立法只要管用，只要能夠解決實際問題，不妨“有幾條就立幾條”。

在設(shè)區(qū)的市地方立法“有幾條就立幾條”方面，如全文不分章節(jié)，分別僅12條和18條的《上海市商品包裝物減量若干規(guī)定》和《上海市街道辦事處條例》，為地方“精細化立法”作出了表率。湖北省宜昌市制定的《市城區(qū)公共綠地保護條例》和《市城區(qū)臨街建筑物外立面管理條例》，以及江西省對推進本省域內(nèi)設(shè)區(qū)的市的立法工作而特別提出的“蹄疾而步穩(wěn)、標準不降低、底線不突破”等具體要求，也可謂是對“有幾條就立幾條”這一地方立法之原則的較好踐行。四川全省21個設(shè)區(qū)的市（州）2016年以來針對省域范疇內(nèi)較為缺乏新一輪城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和管理工作及舊城、舊村改造過程中存在的諸如城鎮(zhèn)大量建筑違法違規(guī)案件的處理、中心城區(qū)超標電動車大量上路造成的交通擁堵等新問題而制定的在本地具有較強實用性的“城市建設(shè)與管理”方面的立法，之所以深受當?shù)乩习傩盏狞c贊，關(guān)鍵就在“管用、實用”，針對問題“有幾條就立幾條”。

近年設(shè)區(qū)的市在具體運作地方立法“有幾條就立幾條”的方法中，還愈來愈明確地意識到，要具體運作好地方立法“有幾條就立幾條”，尚需把握這樣幾個關(guān)鍵點：（1）對應的上位法，有哪些規(guī)定，如何規(guī)定的，要系統(tǒng)掌握;（2）要切實了解本地需要解決的主要問題、主要矛盾，以便對照上位法，以此來細化和補充;（3）對其立法的措施與方法的可行性問題，事前充分征詢有關(guān)方面的意見要到位、論證要到位、第三方評估也要到位;（4）條文的闡述要言簡意賅、閑言少敘;（5）對成熟法規(guī)草案的審議，有幾條就審議幾條;（6）對經(jīng)過三上三下審議程序而通過后的地方法規(guī)，成熟幾條就表決通過幾條。如福建省人大常委會2017年5月25日批準的《漳州市市容和環(huán)境衛(wèi)生“門前三包”責任區(qū)管理若干規(guī)定》之所以受到媒體關(guān)注和社會好評，就在于順應了當前設(shè)區(qū)的市精細化立法之方向，采取了“一事一法”的簡易體例，注重了立足漳州實際，從“小切口”入手，有幾條立幾條，管用幾條制定幾條，從而達到了重點解決地方實際問題的原則，嚴謹、務(wù)實、精準，便于貫徹實施之目的。

可見，務(wù)實穩(wěn)健——“法規(guī)有幾條立幾條”，確實既通盤考慮到了地方立法的成熟度、可行性、立法時機、社會影響、社會效果以及立法能力等各方面的因素，同時又充分體現(xiàn)了地方科學編制立法計劃時遵循的“堅守原則、留有空間、從嚴把關(guān)”這三個明確標準。

（作者系四川省十二屆人大代表、省人大立法咨詢專家?guī)斐蓡T、中國法學會會員、中國管理科學研究院特約研究員）