論設區(qū)的市地方立法權限范圍的困境與出路

陳書全 陳佩彤

地方立法制度是我國全面深化改革、全面推進依法治國的重要制度保障，地方立法權是地方立法制度的關鍵領域。2015年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱“《立法法》”）的修訂賦予設區(qū)的市地方立法權。毋庸置疑，這是地方立法制度發(fā)展的里程碑，也是提高地方治理制度化、法治化，從而全面推進依法治國的推動力。然而經(jīng)過近幾年的地方立法實踐，設區(qū)的市地方立法中出現(xiàn)了新的形態(tài)，如《鶴壁市循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市建設條例》《泰州市公共信用信息條例》等，上述條例不能簡單歸入設區(qū)的市“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等”的立法權限范圍，說明需要加強對設區(qū)的市地方立法權限的分析和研究[1]。地方立法權限在地方立法制度中處于基礎性、前提性地位，明確設區(qū)的市立法權限范圍，設區(qū)的市立法機關才能在權限范圍內(nèi)對管轄范圍以立法形式進行有效管理，不同層級地方立法機關才能在開展立法工作時避免權力行使中的齟齬。

漢語“權限”一詞的含義是：職權范圍[2]，即履職者享有的對某事項進行決策的范圍和程度。就本文所討論的設區(qū)的市“立法權限”而言，其主要包括設區(qū)的市有權制定相關法規(guī)的事項范圍和省級立法機關與設區(qū)的市立法機關立法權重疊情況下的權限劃分機制。在以往研究中，學者們對于設區(qū)的市立法事項范圍的界定見仁見智，但大多是對自身所持觀點的表達，認為當前立法事項范圍規(guī)定太寬或太窄，而對于應如何界定則缺少與自己觀點相匹配的界定標準[3];對于不同層級立法機關立法權限的研究多集中于對中央和地方立法機關立法權限的劃分，對于地方層級立法權限的劃分關注不多[4]。因此，本文分析了設區(qū)的市立法權限規(guī)定的不足，并以日本、法國、歐盟為例論證分權對地方發(fā)展的積極影響，希望在分權的基礎上，為設區(qū)的市立法事項范圍提供界定標準并建立地方層級立法權限重疊情況下的處置方式。

一、設區(qū)的市地方立法權限的不足

地方立法制度在我國幾經(jīng)變革，其中折射的是我國“央地分權”思路的轉(zhuǎn)變，隨著社會發(fā)展和改革深入，地方事務的復雜性、多樣性日益突出，地方自主管理的有效性也屢次被實踐檢驗，賦予地方更多的自主權成為符合社會發(fā)展規(guī)律的不二選擇。我國現(xiàn)行《立法法》第七十二條對設區(qū)的市立法制度作出了具體規(guī)定：就設區(qū)的市立法事項范圍而言，在遵循不抵觸原則的前提下，“可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”;就省級立法機關與設區(qū)的市立法機關立法權重疊情況下的權限劃分而言，設區(qū)的市與其所在省的立法機關立法權限范圍存在重疊，但沒有規(guī)定具體處置方式。2018年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“《憲法》”）的修改使得設區(qū)的市地方立法權有了憲法依據(jù)[5]，并且根據(jù)我國相關法律，為了執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，地方對需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項制定法規(guī)予以規(guī)定，但是在上述立法事項范圍和地方層級立法權限劃分層面，憲法并沒有細化規(guī)定、各省市地方性法規(guī)均是對上位法內(nèi)容的簡單重復。

綜合來看，當前設區(qū)的市立法權限存在下述兩方面的不足。

（一）立法事項范圍界定不清

《立法法》修改后，原較大的市立法權限范圍收縮到“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”，新享有立法權的設區(qū)的市在被授予地方立法權的同時，立法事項范圍被限定。對立法事項范圍邊界的界定自本法頒布實施以來便爭論頗多，有的學者認為現(xiàn)行規(guī)定、實踐對于立法權限限制過多，僅局限在上述三個方面的特定事項上，會使得設區(qū)的市立法權限范圍與地方實際立法需求失衡[6]。而有的學者認為，鑒于我國法律體系形成后地方立法空間有限和地方立法水平不一，將地方立法事項范圍限制在上述三個方面已足夠，否則會導致重復立法、浪費立法資源等[7]。當前司法實踐、法律解釋對此并無定論，筆者更為贊成前種觀點。

首先，設區(qū)的市立法權限僅局限在上述三個方面的特定事項上，當涉及地方立法權限的法律規(guī)定存在文意模糊時，有權解釋機關一般采取嚴格解釋的方法[8]，使得設區(qū)的市立法事項范圍與地方實際立法需求不符。從法律實踐的結果看，此舉在實現(xiàn)限制地方立法權目的的同時，嚴格擠壓了地方立法活動空間，地方立法的時效性亦受影響[9]。例如在立法權限被限縮之前，青島市作為擁有多年立法經(jīng)驗的原較大的市制定出了諸多符合地方特色且行之有效的地方性法規(guī)。比如2008年頒布的《青島市無居民海島管理條例》，既根植于青島市作為海濱城市無居民海島眾多這一地方特色，又立足于由于管理依據(jù)的缺失致使擅自利用開發(fā)無居民海島的現(xiàn)象時有發(fā)生的現(xiàn)實狀況。而時間背景若推移到《立法法》修改之后，那么這一讓人驚喜的條例則難以面世，因為立法權限范圍的收縮使得設區(qū)的市立法機關對于有立法需求但無立法權限的事項管理有心無力。

其次，立法實踐中，中央立法機關工作部門的態(tài)度說明當前設區(qū)的市立法事項范圍偏窄。因為各地立法機關對上述三方面立法事項范圍內(nèi)涵的認識不盡一致，所以在對于某事項是否屬于本級立法機關立法事項范圍存疑情況下，為規(guī)避風險各地立法機關大多選擇規(guī)避有分歧的立法事項不予立法或向全國人大請示。例如浙江省人大常委會曾就義務獻血等事項是否屬于設區(qū)的市立法權限范圍請示全國人大常委會法工委，法工委認為其屬于城市建設與管理事項，這顯然對城市管理作出了廣義解釋。

最后，我國地方立法空間有擴大趨勢。隨著我國改革進入深水區(qū)和攻堅期，社會愈加復雜多元，隨之出現(xiàn)的是諸多需要規(guī)制的新事務和重要性日益顯露的舊事務。例如隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，公共信用信息的采集、披露、應用和監(jiān)管成為需要規(guī)制的事務，而國家層面的統(tǒng)一立法周期長、成本高，使得地方立法的空間非但難說有限，還有擴大趨勢，然而當前規(guī)定使得設區(qū)的市立法事項范圍與地方立法空間失衡。并且，以限制地方立法權的方式防止地方立法水平不一可能導致的權力濫用未免因噎廢食，一則限制地方立法權不能一勞永逸的解決地方立法水平不一的現(xiàn)實狀況，而應從人員配備、部門分工協(xié)調(diào)等多方面促進地方立法水平的提高，二則防止地方立法權濫用不等同于限制地方立法權[10]，本級立法機關審慎行使立法權、社會監(jiān)督、上級立法機關審查權力的恰當行使均能一定程度上防止、限制地方立法權的濫用。

（二）上下級立法機關權限劃分機制缺失

基于我國“一元二級多層次”的立法體制設計，對于立法權限的劃分一直是學界研究的重點。但是理論和實務界多著眼于中央和地方間的權限劃分，對地方層級間的權限劃分關注有限。自地方立法權被賦予較大的市起，地方層級之間，即省級立法機關與市一級立法機關之間，立法權限劃分問題便亟待解決。根據(jù)我國法律規(guī)定，無論是《立法法》修改前還是修改后，地方性法規(guī)制定主體之間都存在立法權限范圍的重疊，即省級立法機關的立法事項范圍包含了設區(qū)的市（之前為“較大的市”）立法機關的立法事項范圍，而對于省級立法機關與設區(qū)的市立法機關立法事項范圍重疊情況下的權限劃分機制卻沒有具體規(guī)定，各地地方性法規(guī)對此也未有突破性、有見地的規(guī)定。權限劃分機制的缺失可能致使雙方都認為某事項本級立法機關需要立法加以管理，導致上下級立法成果之間存在立法重復，造成立法資源的浪費;或者上下級立法機關均認為屬于對方管轄范圍而出現(xiàn)責任推脫局面。湖南省人大常委會肖迪明以《湖南省城市自治管理條例》為例，說明“針對城市管理同一立法事項，在省域范圍內(nèi)會出現(xiàn)多個相類似的法規(guī)，而其實質(zhì)內(nèi)容上并無太大差別”等現(xiàn)實情形[11]，這樣不僅會導致重復立法，也會造成立法資源的浪費。學者向立力亦持此觀點，并進一步指出這些問題不厘清，實踐中地方立法僭越國家立法或者地方立法被擠壓，從而失去實效的問題仍在所難免[12]。除此之外，相比較于《立法法》修改之前享有地方立法權的較大的市的數(shù)量較少，地方立法權被賦予設區(qū)的市后，享有地方立法權的城市數(shù)量劇增，明晰地方層級之間立法權限就有了更為突出的現(xiàn)實緊迫性。

綜上所述，當前設區(qū)的市立法權限規(guī)定中存在的諸多與現(xiàn)實不符、制度缺失之處，需要我們結合立法制度發(fā)展規(guī)律，立足改革與發(fā)展的社會實踐，借鑒域外制度發(fā)展經(jīng)驗，對制度不斷進行發(fā)展完善。

二、域外相關制度模式的啟示

我國曾實行高度集中的政治經(jīng)濟體制，這一體制“能夠把國家所有的可以使用的力量聚合起來，但這會影響這些力量的再生”[13]。改革開放后，為發(fā)揮地方積極性、主動性和創(chuàng)造性，國家在經(jīng)濟領域采取財政分權等措施，這些分權措施取得了顯著成效，因為“相比較于中央政府而言，地方政府在滿足當?shù)匦枨蠓矫娓哂行畔?yōu)勢，因而能夠更好地提供公共物品和服務，而這些公共物品和服務又能夠?qū)Ξ數(shù)氐慕?jīng)濟環(huán)境產(chǎn)生較大的影響”[14]。在地方立法制度層面，對于地方的分權同樣必要，與財政分權同理，地方立法機關更能根據(jù)本地需求、因地制宜的開展立法活動，從而對地方發(fā)展產(chǎn)生積極影響。因此，在立法事項范圍界定層面應以寬泛的界定標準代替嚴格的事項限定，在地方層級權限劃分層面應為下級機關行使權力提供空間。

（一）立法事項范圍界定

地方立法事項范圍大小與中央和地方權力配置緊密相關，一般而言，地方自主權力大的國家，地方立法機關享有的立法權限范圍更廣，反之則反。眾所周知，聯(lián)邦制國家和單一制國家在中央和地方權力配置上有鮮明的不同：聯(lián)邦制國家地方自主權更大，而單一制國家地方自主權的行使相對而言受中央限制更多。我國是傳統(tǒng)的單一制國家，因此，本文主要選取域外地方立法發(fā)展歷史悠久、經(jīng)驗豐富的單一制國家為分析對象，分析其立法權限范圍，希望可以為我國相關制度完善提供有意義的建議。

日本是與我國聯(lián)系緊密的單一制國家，兩國歷史、文化和經(jīng)濟基礎近似之處頗多，因而制度設置上存在一定可比之處。日本戰(zhàn)后形成的“集權型央地關系”隨著經(jīng)濟與社會發(fā)展弊病日顯：地方主觀能動性發(fā)揮受限、難以適應急劇的社會變化，由此便開始了地方分權的實踐。而地方對各自事務進行有效管理的首要條件便是擁有制定相關制度的權力。

《日本國憲法》第九十二條至第九十五條是關于地方自治的規(guī)定，其中第九十四條對于地方自治所能涉及的立法事項范圍進行了原則性規(guī)定[15]。除此之外，日本國《地方自治法》對于地方立法權限作了進一步的具體闡述。如該法第十四條第一款：“普通地方公共團體可以在不違反法令的情況下，制定關于第二條第二款事務的條例。”同法第二條第二款規(guī)定：地方自治團體的事務領域是應由地方自治團體處理的地區(qū)事務以及根據(jù)法律以及基于法律制定的政令加以處理的其他事務。申言之，日本對于地方立法權限范圍的認定標準有三個主要條件：一是要“不違反法令”，即在法律的范圍內(nèi);二是屬于本地區(qū)管轄的“地方性事務”;三是依據(jù)法律、政令應加以處理的其他事物，此為兜底性規(guī)定。由此可見，對于地方性法規(guī)的立法權限范圍，日本的規(guī)定是比較寬泛的。對于條件一“在法律的范圍內(nèi)”根據(jù)日本通說應采取廣義的理解為在不違反法律的限度內(nèi)，也就是不違反現(xiàn)行有效的法律即可，對于此理解又有兩層含義：一是不違反上位法的既有規(guī)定;二是不違反法律保留的原則[16]。條件二說明條例有地域性界限[17]，只要是地域中的事務，就不問其是自治事務還是法定受托事務，一概能夠成為條例的規(guī)范對象[18]，區(qū)分某一事務是否屬于地方性事物要看其是否具有“地方性”特征，應與普遍性、全國性事務區(qū)分。條件三為兜底性規(guī)定，對于不屬于地方性事務但經(jīng)法律、政令授權也可以進行立法。

相比我國正面列舉式的地方立法事項范圍規(guī)定，日本對于地方立法權立法事項范圍采取了寬松的界定標準，這也是日本分權改革的重要舉措，使得日本在保證法制統(tǒng)一的前提下對于權力充分下放，緩解了央地集權體制下地方發(fā)展不平衡的局面，大大提高了地方管理的積極性、主動性?！拔覈胤搅⒎ㄖ贫鹊母母镄纬闪艘栽O區(qū)的市為中心的‘準地方自治新形態(tài)，而自治對于推動國家整體的改革來說具有重要意義?！盵19]但也必須指出，我國正面列舉式的地方立法事項范圍規(guī)定使得“自治”的實現(xiàn)困難重重。

法國也是一個中央集權的單一制國家，高度集權下的決策與執(zhí)行的低效率引起了社會的警醒，為了改變這一體制流弊，地方分權改革應運而生。2003年法國通過《關于國家結構改革的憲法修正案》，這一憲法修正案要求建立分權機制，賦予地方更多的自主權，同樣，地方自主權的有效發(fā)揮離不開地方立法權的保障。

《法蘭西第五共和國憲法》賦予了地方立法的自主權[20]。它為地方享有立法權提供了憲法依據(jù)，確認了享有條例制定權的地方單位。在地方條例所能涉及的立法事項范圍上，本法第七十二條第四款規(guī)定：在組織法規(guī)定的條件下，若不涉及行使公共自由和憲法保障的權利的基本條件，且在法律或者條例預先規(guī)定的情況下，各領土單位或者各領土單位聯(lián)合體可根據(jù)情況就一定的主題并在限定的期限內(nèi)通過試驗性規(guī)定減損法律性或者條例性條款[21]的效力?？偟膩碚f，法國對于地方立法事項范圍有兩個界定條件：一是不能涉及行使公共自由和憲法保障的權利;二是應有法律或條例的預先規(guī)定。由此可見，法國對于地方立法事項范圍的規(guī)定也是比較寬泛的，條件一說明地方立法不得涉及國籍、公民權利、國防、外交等關乎國家內(nèi)政外交的領域;條件二則用“法律或條例的授權”保證了法制統(tǒng)一，如此的好處是除關涉國家內(nèi)政外交基本制度的特殊領域，各領土單位在各自管轄范圍內(nèi)和不違反法律保留的情況下都可行使立法權加以管理。

隨著憲法的多次修正，法國的地方分權化趨勢越來越明顯，地方權力也越來越大。和日本類似，法國地方分權改革使得中央將力量集中于最需要的領域，地方立法事項范圍的寬泛界定使得地方自主管理的積極性和主動性得以提高，高度集權下的體制流弊得以解決，促進了社會整體效率和福利水平的提高。全面深化改革的順利進行離不開各地方積極性的發(fā)揮，中央賦予地方一定的自主權力是促進地方積極性發(fā)揮的必要條件，而央地立法分權就是我國地方立法權擴容的基本動因[22]，但囿于我國正面列舉式的地方立法事項范圍規(guī)定，不全面的央地立法分權對地方積極性的發(fā)揮和改革的順利推進作用有限。

“一個法律共同體必須滿足最低限度的集權和最高限度的分權，否則就會崩潰或瓦解?！盵23]各國中央與地方權力的發(fā)展演變也在印證這一原理，隨著時代發(fā)展，地方分權成為應對愈加復雜多樣的地方事務的重要手段，并且取得了顯著成效。日本、法國地方分權趨勢和改革大潮迭起，中央和地方的關系被賦予了新的內(nèi)涵，即除了管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督關系外還包含了合作互助的關系，這一轉(zhuǎn)變也為作為傳統(tǒng)單一制國家的日本、法國的社會發(fā)展增添了新的活力，因此在一定條件下順應時代發(fā)展潮流給予地方相對充分的自主權對于國家發(fā)展是有益的。

（二）權限重疊情況下的處置

域外各國在縱向上的立法權限劃分有剩余權力、共享權力等不同的情況，但剩余權力在縱向比較的視野內(nèi)較為簡單，由于法律已經(jīng)給不同等級的立法機關進行了權力劃分，所以鮮少出現(xiàn)權力沖突的情況。因本節(jié)意圖探究的是我國地方立法層級之間權限范圍重疊情況下的處置方式，因此我們要把本節(jié)討論的重點放在共享權力上。共享權力即上下級機關對于彼此重合的管轄權力范圍均可行使權力的狀態(tài)。

我國對于地方立法層級之間權限范圍重疊情況下的處置方式并未有明確規(guī)定，理論界與實務界對這一問題的關注也不多[24]。上文提及的《湖南省城市自治管理條例》，即能讓我們對地方立法層級之間立法權限不夠明晰導致“針對城市管理同一立法事項，在省域范圍內(nèi)會出現(xiàn)多個相類似的法規(guī)，而其實質(zhì)內(nèi)容上并無太大差別”等現(xiàn)實情形有所了解[25]。

在共享權力情況下如何進行權限劃分，歐洲經(jīng)濟共同體為我們提供了可供參考的例證。《歐洲聯(lián)盟條約》第5（3b）條規(guī)定：“共同體應在本條約授予的權限內(nèi)，根據(jù)本條約規(guī)定的目標開展活動。在非共同體專屬權限的領域，應依據(jù)從屬原則，只有在擬議中的行動目標成員國沒有充分能力予以完成，而出于擬議中的行動的規(guī)模和效果的原因，共同體能更好地完成時，才由共同體采取行動。共同體的任何行動都不應超越完成本條約的目標所必須的限度?！鄙暄灾?，當成員國和共同體共同享有某項權能時，共同體應遵守從屬原則，允許成員國先行先試，當成員國自身不能充分實現(xiàn)或者所關涉的規(guī)模大、影響范圍廣的情況下，可以由共同體采取行動。這為上下級機關共享權力的情況提供了切實可行的行為框架，成員國的單位面積和影響范圍都有限，在制度上允許成員國先行先試一則有利于制度創(chuàng)新，發(fā)揮其管理積極性和主動性;二則減輕歐共體繁瑣的工作壓力，將工作重心放在影響范圍更廣、成員國自身無法解決的事項上。

我國現(xiàn)實情況與歐盟類似，設區(qū)的市作為下級單位面積和影響范圍有限，并且更了解本地實際情況，更有利于結合本地現(xiàn)實需要進行制度設計，其所在的省面積相對廣闊，而人員、機構設置有限，更宜將工作重心放在影響范圍廣、設區(qū)的市無法解決的事項上，因此我國可類比歐洲共同體進行一定程度的放權，同時基于法制統(tǒng)一的需要給予一定程度的限制。學者程慶棟根據(jù)從屬原則，認為省與設區(qū)的市之間重疊的立法權應當先由較低層級的設區(qū)的市來行使，在設區(qū)的市能夠較好地進行規(guī)制時，省級立法主體可以不行使立法權;只有在設區(qū)的市依自身能力無法解決的情況下，才由省級立法主體行使立法權[26]。

清晰的上下級立法機關權限劃分機制一方面有利于避免上下級立法機關權力行使過程中的齟齬，另一方面有利于避免重復立法，減少立法資源浪費，提高社會管理效率。我國應建立清晰的上下級立法機關權限劃分機制。學者鄭磊、賈圣真也持此觀點，認為全國人大及其常委會應通過立法進一步配置地方立法權限[27]。

三、設區(qū)的市立法權限的完善

權力下放伴隨著社會進步和自由程度的提升，這反映了制度松綁的欲求，也是地方治理的新趨向[28]。隨著時代發(fā)展，即使在單一制國家，中央與地方的關系也不再僅僅是管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督，而是多了合作與共贏。通過對域外各國的介紹可知，一定程度上的權力下放有利于地方自主權的充分發(fā)揮，清晰的權限界定標準有利于提高社會運作效率。我國面積廣闊，各省市地理條件不同、經(jīng)濟發(fā)展水平不同、所面臨的突出問題也有所差異，因此更應該為各地創(chuàng)造相對寬松而又清晰的政策環(huán)境。

（一）以寬泛的界定標準代替事項限定

毛澤東在《論十大關系》中已對發(fā)揮地方積極性的必要性有闡述，“我們國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多?！盵29]隨著時代的發(fā)展，地方面臨的問題變得更為復雜多樣，而設區(qū)的市立法事項范圍僅局限在上述三個方面的特定事項，會使得立法權限范圍與地方實際立法需求失衡[30]。日本、法國在“集權型央地關系”給社會發(fā)展帶來諸多弊端的情況下開啟了分權的實踐，賦予地方寬泛的立法事項范圍，使得地方管理的積極性和有效性得以發(fā)揮。在我國全面深化改革的大潮中，地方自主管理的有效性受權力集中的影響頗大。因此，在立法權限范圍層面，我國應以寬泛的界定標準代替事項限定，以便使各地更積極有效的進行自主管理。

具體可借鑒日本、法國等國的制度規(guī)定如下，設區(qū)的市立法權所能涉及的立法事項范圍首先要求其在法律的范圍內(nèi)，一則不違反法律保留原則，即嚴格遵守《立法法》第八條規(guī)定[31];二則要求其不違反上位法的既有規(guī)定。其次要求其遵守事務管轄的地區(qū)性，即在地域上、程度上屬于其管轄范圍。最后應設置兜底性規(guī)定，即法律可在某些事項方面給予地方特別授權。需要規(guī)制的新情況、新事物伴隨著我國社會發(fā)展不斷出現(xiàn)，而國家層面的立法周期長、成本高，因此需要給地方立法留出余地，以保證社會有序發(fā)展。而且立法法的新規(guī)定并未廢止超出三項立法權限的現(xiàn)行立法，即原較大的市立法事項范圍制度的優(yōu)勢并沒有被法律否認，因為現(xiàn)行規(guī)定最直接約束的是新?lián)碛械胤搅⒎嗟某鞘?，而以前的較大的市可以打“擦邊球”，以對以前的立法進行修訂的方式作出規(guī)定。

上述建議可以為地方權力的行使提供相對寬松的政策環(huán)境，實現(xiàn)中央權力的下放，調(diào)動地方自主管理的積極性、主動性，推動各地方結合本地實際實現(xiàn)制度的創(chuàng)新性發(fā)展。同時對權力的行使作出了必要的限制以防止權力的濫用，維護我國法制統(tǒng)一。

（二）建立以從屬原則為指導的權限處置方式

面對上下級立法機關權限范圍重疊的情況，諸多學者和地方立法工作者均認為我們要根據(jù)國情為地方立法層級之間立法權限范圍重疊情況提供清晰的處置方式[32]。不僅如此，還要迎合地方治理的新趨向進行權力下放，使之有利于“社會進步和自由程度的提升”。如上文所述，我國現(xiàn)實情況與歐盟類似，下級單位面積和影響范圍有限，在滿足本地需求方面更具有信息優(yōu)勢，更有利于因地制宜進行制度設計。上級權力輻射面廣，而人員、機構設置有限，更宜將工作重心放在影響范圍廣、設區(qū)的市無法解決的事項上。因此我國可類比歐洲共同體進行一定程度的放權，同時基于法制統(tǒng)一的需要給予一定程度的限制。對于上述觀點，我們認為應在此基礎上進一步具體化，大體可分為三種情況。首先，當上下級立法機關對于某一事項同時具有立法權且立法空白時，上級立法機關應遵守從屬原則，主要起輔助、監(jiān)督作用，允許下級立法機關先行先試，鼓勵制度的創(chuàng)新性發(fā)展，在下級立法機關相關地方性法規(guī)取得成效時，上級立法機關可借鑒經(jīng)驗進行立法。其次，當上級立法機關對某一事項已有法規(guī)規(guī)定時，下級立法機關可根據(jù)上位法規(guī)定進行執(zhí)行性立法，但要遵循非必要不重復的原則。最后，當某一事項影響范圍廣、設區(qū)的市無法獨立解決時，應由省級立法機關進行立法。

改革和社會發(fā)展的現(xiàn)實狀況呼吁賦予設區(qū)的市寬松的地方立法權以實現(xiàn)地方自主管理的有效性，而另一方面，設區(qū)的市地方立法權的行使如果不加以約束可能帶來地方立法權的濫用、立法資源的浪費。但這種約束效果并非只有限制立法權限這一條路徑可以實現(xiàn)，上級立法機關恰當行使審查權力可以有效緩解上述兩方面的矛盾。諸多學者也發(fā)出了健全設區(qū)的市立法權監(jiān)督制度，特別是完善審查制度的呼吁[33]。目前法律規(guī)定對報請批準的地方性法規(guī)的“合法性”進行審查，但是沒有更為明確的規(guī)定。我們認為，第一要審查其是否符合“不抵觸”原則，即不抵觸憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī);第二要審查其內(nèi)容是否與本地實際情況相一致，是否有立法的必要性;第三要審查立法技術是否符合科學立法、民主立法的要求。上級立法機關應對下級立法機關報請批準的地方性法規(guī)進行實質(zhì)審查，有利于對立法質(zhì)量嚴格把關，由此可避免破壞法制統(tǒng)一的局面的出現(xiàn)，維護我國法律秩序。

總而言之，對下級立法機關的放權有利于各地結合實際情況、因地制宜的進行立法活動，促進制度在實踐中的創(chuàng)新性發(fā)展，也便于中央將更多精力放在最需要解決的重大事項上。同時，在放權之際給予一定程度的限制，有利于維護法制統(tǒng)一，促進立法質(zhì)量提升。最后，賦予地方一定的、可控制范圍內(nèi)的自主權有利于地方與社會發(fā)展，避免高度集中體制下曾經(jīng)出現(xiàn)的混亂。

四、結語

設區(qū)的市立法權是我國地方立法權的重要組成部分，是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推動力。綜觀國內(nèi)外可知，隨著改革的深入和時代變遷，中央和地方、地方與地方之間在管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系之外還多了一層合作的關系，這就需要我們順應時代和制度發(fā)展規(guī)律，用制度創(chuàng)新推進社會發(fā)展。

我國面積廣闊，各地發(fā)展條件和發(fā)展現(xiàn)狀差異明顯，隨著改革的不斷深入，社會變化越來越急劇，其中難免出現(xiàn)新問題，而國家層面的統(tǒng)一立法時間長、成本高，賦予設區(qū)的市地方立法權是時代發(fā)展的必然選擇，是符合立法運行規(guī)律的必然結果。需要注意的是，當前制度盡管在主體范圍上進行了放權處理，但還是遠遠不夠的，在權限界定上也需要進行放權處理，具體而言：對于設區(qū)的市有權制定相關法律的范圍應作出寬泛的界定，首先要求其在法律的范圍內(nèi);其次要求其遵守事務管轄的地區(qū)性;最后應設置兜底性規(guī)定。省級立法機關與設區(qū)的市立法機關立法權限范圍重疊情況下應建立以從屬原則為指導的權限劃分機制，允許設區(qū)的市先行先試，同時，為維護法制統(tǒng)一、保證立法質(zhì)量，上級立法機關應做好審查監(jiān)督工作。

注釋：

[1]參見閆然、毛雨：《設區(qū)的市地方立法三周年大數(shù)據(jù)分析報告》，載《地方立法研究》第三卷第三期。

[2]《現(xiàn)代漢語詞典》，商務印書館2012年版，第1076頁。

[3]參見宋爍：《論設區(qū)的市立法權限范圍》，載《青海社會科學》2017年第2期;王春業(yè)：《論立法權擴容背景下地方立法的節(jié)制》，載《法學論壇》2018年第1期;鄭毅：《對我國〈立法法〉修改后若干疑難問題的詮釋與回應》，載《政治與法律》2016年第1期;向立力：《地方立法發(fā)展的權限困境與出路試探》，載《政治與法律》2015年第1期;秦前紅、劉怡達：《地方立法權主體擴容的風險及其控制》，載《海峽法學》2015年第3期;肖迪明：《問題與對策：設區(qū)的市行使立法權探析》，載《地方立法研究》2017年第1期等。

[4][24][25]肖迪明：《問題與對策：設區(qū)的市行使立法權探析》，載《地方立法研究》2017年第1期。

[5]《憲法》第一百條第二款：設區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務委員會批準后施行。

[6]宋爍：《論設區(qū)的市立法權限范圍》，載《青海社會科學》2017年第2期。

[7]參見王春業(yè)：《論立法權擴容背景下地方立法的節(jié)制》，載《法學論壇》2018年第1期;鄭毅：《對我國〈立法法〉修改后若干疑難問題的詮釋與回應》，載《政治與法律》2016年第1期。

[8][9][10][11][12]向立力：《地方立法發(fā)展的權限困境與出路試探》，載《政治與法律》2015年第1期。

[13]【法】托克維爾：《論美國的民主》，張楊譯，湖南文藝出版社2011年版，第60頁。

[14]參見林毅夫、劉志強：《中國的財政分權與經(jīng)濟增長》，載《北京大學學報（哲學社會科學版）》2000 年第4期。

[15]《日本國憲法》第九十四條：地方公共團體有管理財產(chǎn)、處理事務以及執(zhí)行行政的權能，可以在法律的范圍內(nèi)制定條例。

[16]對于某些法律保留事項地方公共團體能否立法加以規(guī)制，日本國內(nèi)討論諸多，因本文行文篇幅和目的所限，暫按下不表。

[17][18]【日】鹽野宏：《行政法總論》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第39、127頁。

[19][28]秦前紅、李少文：《地方立法權擴張的因應之策》，載《法學》2015年第7期。

[20]《法蘭西第五共和國憲法》第七十二條第一款規(guī)定：共和國領土單位是市鎮(zhèn)、省、大區(qū)，具有特殊地位的領土單位，以及第七十四條規(guī)定的海外領土單位。第七十二條第三款規(guī)定：在法律規(guī)定的條件下，各領土單位通過選舉產(chǎn)生的議會自主管理，享有行使其職權所需的條例制定權。

[21]根據(jù)法國憲法規(guī)定，此法律性或者條例性條款旨在規(guī)范各領土單位或者各領土單位聯(lián)合體規(guī)范其職權。

[22]參見謝桂山、白利寅：《設區(qū)的市地方立法權的制度邏輯、現(xiàn)實困境與法治完善路徑》，載《法學論壇》2017年第3期。

[23]【奧】凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第336頁。

[26]程慶棟：《論設區(qū)的市的立法權：權限范圍與權力行使》，載《政治與法律》2015年第8期。

[27]鄭磊、賈圣真：《從“較大的市”到“設區(qū)的市”：地方立法主體的擴容與憲法發(fā)展》，載《華東政法大學學報》2016年第4期。

[29]《毛澤東選集》第五卷，人民出版社1977年版，第275頁。

[30]參見宋爍：《論設區(qū)的市立法權限范圍》，載《青海社會科學》2017年第2期;秦前紅、劉怡達：《地方立法權主體擴容的風險及其控制》，載《海峽法學》2015年第3期;肖迪明：《問題與對策：設區(qū)的市行使立法權探析》，載《地方立法研究》2017年第1期。

[31]第八條? 下列事項只能制定法律：（一）國家主權的事項;（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權;（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度;（四）犯罪和刑罰;（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰;（六）稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度;（七）對非國有財產(chǎn)的征收、征用;（八）民事基本制度;（九）基本經(jīng)濟制度以及財政、海關、金融和外貿(mào)的基本制度;（十）訴訟和仲裁制度;（十一）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。

[32]參見鄭磊、賈圣真：《從“較大的市”到“設區(qū)的市”：地方立法主體的擴容與憲法發(fā)展》，載《華東政法大學學報》2016年第4期;肖迪明：《問題與對策：設區(qū)的市行使立法權探析》，載《地方立法研究》2017年第1期;程慶棟：《論設區(qū)的市的立法權：權限范圍與權力行使》，載《政治與法律》2015年第8期。

[33]參見伊士國：《論設區(qū)的市立法權擴容的風險及其防控》，載《政法論叢》2017年第4期;肖迪明：《問題與對策：設區(qū)的市行使立法權探析》，載《地方立法研究》2017年第1期;秦前紅、劉怡達：《地方立法權主體擴容的風險及其控制》，載《海峽法學》2015年第3期。

（作者分別系中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授、博士生導師，中國海洋大學法學院碩士研究生）