房地產(chǎn)稅落地還有多遠(yuǎn)

文│本刊記者 宋慧芳

征收房地產(chǎn)稅，困難重重，總結(jié)國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國內(nèi)情況，穩(wěn)步推進(jìn)。

攝影/宋慧芳

今年全國兩會的政府工作報告中，國務(wù)院總理李克強(qiáng)指出，要健全地方稅體系，穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。隨后的財政部記者會上再次強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)稅總體思路是“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”，與去年底財政部長肖捷在人民日報撰文相呼應(yīng)。房地產(chǎn)稅再次成為今年人們關(guān)注的熱點(diǎn)。

房地產(chǎn)稅被認(rèn)為是一個完整的稅收體系，長期以來受到廣泛關(guān)注，政府近年積極表態(tài)，不過在實(shí)際操作過程中進(jìn)展卻相對緩慢，上海重慶試點(diǎn)之后一直缺少進(jìn)一步的實(shí)質(zhì)性突破。

在網(wǎng)易財經(jīng)與中國(海南)改革發(fā)展研究院聯(lián)合舉辦的2019網(wǎng)易經(jīng)濟(jì)學(xué)家會·中改院論壇上，聯(lián)辦財經(jīng)研究院專家、國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)表示，房地產(chǎn)稅處在研究起草階段，是指還沒有形成共識，還有很多問題在研究，并且意見分歧不小。

從全球范圍看，房地產(chǎn)稅作為一項比較穩(wěn)定的稅收來源，是很多國家和地區(qū)常見的地方稅種。美國、日本、德國、香港等經(jīng)濟(jì)體，在房地產(chǎn)稅收方面已經(jīng)有一套長期運(yùn)行的體系，尤其是在持有環(huán)節(jié)征收房產(chǎn)稅上的經(jīng)驗(yàn)，值得我國借鑒。

針對房地產(chǎn)稅改革，我國從2011年開始在上海和重慶進(jìn)行了對個人征收房產(chǎn)稅的試點(diǎn)，其中包括在持有環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅。上海在方案實(shí)施后買的第二套及以上的住房就需要繳納稅款，重慶方案則是劃定了一個標(biāo)準(zhǔn)，新購買的高檔商品房和獨(dú)棟住房（指別墅）屬于征稅對象。

困難重重

房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅雖一字之差，但含義完全不同。前者屬于財產(chǎn)稅范疇，以房產(chǎn)為征稅對象在持有環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅。后者則是一個綜合性的稅收體系而非單一稅種，涉及開發(fā)階段、保有階段和交易階段。一切與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)動過程有直接關(guān)系的稅都屬于房地產(chǎn)稅，即房產(chǎn)稅也是房地產(chǎn)稅環(huán)節(jié)之一。

制定或出臺一項政策的出發(fā)點(diǎn)很重要，如果站在公共利益和公眾利益的角度考慮，制定出的政策相對要更科學(xué)、更合理。

在博鰲亞洲論壇2019年年會上，人民大學(xué)副校長吳曉求與華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長賈康，就房地產(chǎn)稅是否應(yīng)該開征的問題同臺辯論，再度引發(fā)輿論關(guān)注。

不可否認(rèn)，兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家的辯論，有利于進(jìn)一步厘清房地產(chǎn)稅問題的真諦，闡釋征收房地產(chǎn)稅的重要性及影響，讓人們對房地產(chǎn)稅的認(rèn)識更加全面、理性和客觀。

東北證券首席分析師沈新鳳表示，我們所熱議的房產(chǎn)稅話題實(shí)質(zhì)上是指“房產(chǎn)稅”改革及“房地產(chǎn)稅”立法。房產(chǎn)稅 1950年既已存在并不是一個新的稅種，公眾關(guān)注焦點(diǎn)在于目前《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定：對個人非經(jīng)營住房房產(chǎn)稅實(shí)行免稅的稅收優(yōu)惠。而一旦房地產(chǎn)稅正式立法，新的房產(chǎn)稅會免除優(yōu)惠開始征收個人住房的稅款，關(guān)系到每一個人的切身利益。近年官方正式場合表述多次強(qiáng)調(diào) “房地產(chǎn)稅”體系淡化“房產(chǎn)稅”提法，意在凸顯各稅種之間的聯(lián)動意義。

我國城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。個人只有土地的使用權(quán)，對土地上的房產(chǎn)名義上也只有 70年的產(chǎn)權(quán)（物權(quán)法規(guī)定自動續(xù)期） 。國際上多數(shù)國家也是在土地私有制前提下開征房產(chǎn)稅，自然容易引起國內(nèi)部分爭議之聲。沈新鳳認(rèn)為，對此我們務(wù)必要有這樣兩個意識：一方面在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論中涵蓋了所有權(quán)、使用權(quán)、代理權(quán)等等，對所產(chǎn)生的價值增值按財產(chǎn)稅征收有其理論基礎(chǔ)；另一方面國際上也有可以參考的對象，波蘭和新加坡均在部分國有土地上征收房產(chǎn)稅，此外英國、香港也并非土地完全私有。

我國的住房市場經(jīng)歷了福利分房到市場化的轉(zhuǎn)變，造成了多種形式住房共存的現(xiàn)象，包括但不限于房改房、小產(chǎn)權(quán)房、經(jīng)濟(jì)適用房等。產(chǎn)權(quán)歸屬模糊會影響到此后的房產(chǎn)登記和評估環(huán)節(jié)，此前滬渝試點(diǎn)將這些類型排除在外，沒有觸及重點(diǎn)和難點(diǎn)，正式開征房產(chǎn)稅時需要有新的設(shè)計。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)告訴《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者，類似難點(diǎn)有很多，比如說征稅的理由和邏輯在哪里，因?yàn)橥愃普鞫惿婕暗讲粍赢a(chǎn)的概念，因?yàn)樯婕暗酵恋厥褂脵?quán)和房屋所有權(quán)的概念，這個時候去征收，立腳點(diǎn)需要穩(wěn)定。而在具體征收方面，實(shí)際上也是有很多問題的，比如說房子千差萬別，如何進(jìn)行統(tǒng)一。而且即便是房子本身也有很多細(xì)節(jié)，類似建筑面積和公攤面積，甚至還存在一些沒有房產(chǎn)證的項目。這個時候理論上需要征收，因?yàn)閷?shí)際入住了，但是因?yàn)橥恋剡`法違規(guī)，這個時候是否需要征收呢？從今年的工作來看，預(yù)計還是一個以全國性的調(diào)研為主，這個是最關(guān)鍵的。

“若是推進(jìn)，其實(shí)和房子掛鉤的很多產(chǎn)業(yè)都會有關(guān)系。第一、本身會影響房屋交易業(yè)務(wù)，同時也會影響開發(fā)商的地產(chǎn)投資策略。第二、會影響房地產(chǎn)的價格，同時也會影響商業(yè)銀行房貸業(yè)務(wù)。第三、對于財政稅收領(lǐng)域也會有影響。”嚴(yán)躍進(jìn)表示，如果真的落實(shí)，就可以作為長效發(fā)展機(jī)制中的重要內(nèi)容來進(jìn)行。尤其是在房價上漲過快的時候更是如此，更可以作為一種管控投資投機(jī)需求的政策。

對于房地產(chǎn)稅的政策來說，嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，這充分體現(xiàn)了一點(diǎn)，即此類政策的出臺會比較謹(jǐn)慎，尤其是一些細(xì)節(jié)性的內(nèi)容方面，其實(shí)是有很多壓力的。當(dāng)然不能簡單理解為征稅，其實(shí)也是財稅體制改革的一個重要內(nèi)容。

房地產(chǎn)稅落地需要經(jīng)歷的立法流程

隨著房地產(chǎn)稅的難產(chǎn)逐漸形成一個共識：房地產(chǎn)稅牽一發(fā)而動全身。一旦開征其影響力會輻射到房地產(chǎn)及上游行業(yè)的發(fā)展、地方財政體系的重構(gòu)、金融系統(tǒng)甚至宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。為了避免產(chǎn)生不利的連鎖反應(yīng)，房地產(chǎn)稅的推行慎之又慎一度擱淺。

美國不動產(chǎn)權(quán)各州不一

根據(jù)中國指數(shù)研究院發(fā)布的報告，上海及重慶試點(diǎn)房產(chǎn)稅的前3個月，兩市住宅成交量下降，但成交均價并未出現(xiàn)明顯下跌，而第二年兩地成交量就呈現(xiàn)較大幅度的增長。此后幾年間，房產(chǎn)稅試點(diǎn)對房價的影響幾乎可以忽略不計。

恒大研究院的研報指出，房地產(chǎn)稅是典型經(jīng)濟(jì)體地方財政收入的重要來源。新加坡 2017 年財產(chǎn)稅額為43.9億新元，占稅收總額的6.7%，占財政預(yù)算總收入的4.7%。美國學(xué)區(qū)政府96%的收入、郡政府45%的收入和市政府40%的收入均來自于不動產(chǎn)稅。日本 2016 年僅固定資產(chǎn)稅（土地與房屋部分）和都市計劃稅合計8.4萬億日元，占市町村政府稅收收入的 40%，占地方政府稅收的22%。英格蘭 2016 年市政稅合計征收261億英鎊，占地方政府本級財政收入的 43%，占地方政府全部財政收入的 16%。

在土地與房屋的關(guān)系上，由于產(chǎn)權(quán)制度的不同，各國有所差異。在對房屋、土地的持有環(huán)節(jié)征稅上，美國、日本、新加坡等國，將土地與房屋共同納入同一稅種征收范圍。

美國是聯(lián)邦制，州政府和地方政府擁有稅率設(shè)置高度的自主權(quán)。20 世紀(jì) 90 年代以后房地產(chǎn)稅主要從州政府下放到各地方政府，地方政府可以確定適用該地的具體稅率，在獲得州政府的批準(zhǔn)之后即可實(shí)施，因此各地稅率不一而足。據(jù)了解，不動產(chǎn)稅率在美國各州也規(guī)定不一，一般在1%-3%之間，具體數(shù)值由各地方政府根據(jù)實(shí)際情況確定。而且美國的不動產(chǎn)稅主要是為地方政府提供財政收入、為學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校提供收入等。

與美國相似，澳大利亞征收地方財產(chǎn)稅，由各州自行確定征稅的標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)，由各個州根據(jù)各自預(yù)算程序制定稅率，所以澳大利亞的地方財產(chǎn)稅的具體稅率在各個州也都不相同。

高度的自主性避免了粗暴的“一刀切”政策帶來的稅負(fù)橫向不公平，利于地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展和激發(fā)地方政府的積極性?？梢越梃b之處在于，我國的土地稅中現(xiàn)行的非個人住房房產(chǎn)稅計稅房產(chǎn)余值扣除比例，即是由各省政府按實(shí)際情況自主決定。如果在居住用房的稅率設(shè)計上也因地制宜下放權(quán)力，則中央政府無需制定單一稅率而耗費(fèi)大量精力，地方政府也可以順利地進(jìn)行政策對接降低成本，可謂是雙贏的局面。

自住型住房稅收減免

在日本，房產(chǎn)與土地一起屬于固定資產(chǎn)稅的內(nèi)容，固定資產(chǎn)稅是一種地方稅，即繳納給市町村（日本基層行政組織）政府的稅金。固定資產(chǎn)稅屬于房屋持有環(huán)節(jié)稅收，它對居民所有的土地、房屋以及其他不動產(chǎn)等進(jìn)行征收，每一個周期都要對固定資產(chǎn)進(jìn)行一次價格評估，一個周期的時間通常是3年。在此評估價值的基礎(chǔ)上，按照日本地方稅法的相關(guān)規(guī)定，地方可以設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)稅率為1.4%，最高稅率可設(shè)定為2.1%。日本城市規(guī)劃稅的稅收標(biāo)準(zhǔn)與固定資產(chǎn)稅相同，但是稅率的高低不是由地方稅法來規(guī)定，而是由各市町村政府自行確定，但最高稅率不得超過0.3%。

在新加坡，政府一方面利用房地產(chǎn)稅、土地出讓金和物業(yè)費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)調(diào)節(jié)市場中的高端；另一方面對低端進(jìn)行稅收優(yōu)惠、減免和提供保障性住房，從而很好地解決了本國的住房問題，成為世界上公認(rèn)的良好解決住房問題的國家之一。

即對于超過100平方米的“富人住房”，政府要收取高額的土地出讓金和物業(yè)費(fèi)。新加坡的房產(chǎn)稅是基于住房的年產(chǎn)值來征收的，所謂“住房的年產(chǎn)值”，實(shí)際上就是住房按照當(dāng)年市價進(jìn)行出租所能夠獲得的一整年的租金額。新加坡鼓勵購買房產(chǎn)的人自主，對于購買自住房的人實(shí)行稅收優(yōu)惠，稅率僅為4%，并且為了達(dá)到小戶型和低房價的目的，如果這套自住房的面積屬于小戶型，在4%的稅率基礎(chǔ)上還可以享受折扣。如果不是自住房，房產(chǎn)稅的稅率則為10%。自2011年開始，新加坡對房產(chǎn)稅進(jìn)行了改革，規(guī)定實(shí)行累進(jìn)稅率：房屋當(dāng)年產(chǎn)值低于6000新加坡元，免征房產(chǎn)稅；房屋當(dāng)年產(chǎn)值在6000～24000新加坡元，征收4%的房地產(chǎn)稅；而對當(dāng)年產(chǎn)值在24000新加坡元及以上的房屋采用超出部分按照6%征收房地產(chǎn)稅的標(biāo)準(zhǔn)。

意大利規(guī)定房地產(chǎn)稅稅率為0.4%～0.7%，在這一幅度內(nèi)，由各地自行選擇。首都羅馬市規(guī)定：擁有兩套及以上住房者，自住房的，稅率為0.49%；出租房的，稅率為0.55%；閑置住房的，稅率為0.7%。

臺灣的房屋稅更重視的是房屋的用途。對于居住用房屋，如果屬于自住型，規(guī)定稅率不得超過1.38%，如果不是自住，則稅率最低不得低于1.38%，最高不得超過2%。對于非居住用房屋，如果用于本人或者他人營業(yè)，則最低稅率不低于3%，最高不超過5%，而如果用于私人醫(yī)院、診所、自由職業(yè)事務(wù)所及人民團(tuán)體等非營業(yè)項目，則最低不低于1.5%，最高不超過2.5%。房屋如果用于出租，那么根據(jù)實(shí)際使用的面積，按照不同的稅率繳納房屋稅，如果沒有用于出租，那么繳納房屋稅的面積最小不得小于房屋全部面積的1/6。

而德國、英國、香港等經(jīng)濟(jì)體則有所不同。其中，德國在持有環(huán)節(jié)僅征收土地稅，沒有房產(chǎn)稅。英國在持有環(huán)節(jié)，僅征收市政稅，沒有針對永久產(chǎn)權(quán)土地的土地稅。需要注意的是，不管是對永久土地產(chǎn)權(quán)的Freehold，還是有年期限制的土地租借權(quán)的Leasehold，英國均會在房屋持有環(huán)節(jié)征收市政稅。

而香港則在持有環(huán)節(jié)，對有租賃、持有或占用物業(yè)者征收“差餉”，并對土地契約主征收土地租金，包括地租和地稅。

在稅基設(shè)定上，以虛擬租金為征稅基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體有新加坡和中國香港。以評估價值為征稅基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體有美國、日本、德國和英國。

另外，需要指出的是，為了實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)稅的收入分配調(diào)節(jié)功能，保護(hù)中低收入者，部分國家對自住型住房的稅收實(shí)行了減免政策。

在新加坡，除以房地產(chǎn)稅來調(diào)節(jié)居住面積和抑制投機(jī)以外，還非常注重照顧困難群體和弱勢群體，針對屬于社會收入10%的最困難群體，新加坡政府提供補(bǔ)貼或直接提供廉租房。

在德國，居民的首套自住房不收房產(chǎn)稅，只有在使用第二套及以上住房時繳納二套住房稅。并且，居民由于工作調(diào)動等原因而必須使用第二套住房，或是二套住房使用者無收入時，可享受免稅。

在意大利，對自住房，除了適用較低稅率外，還可以享受20萬里拉的減免。開發(fā)商竣工而未售出的房子，也要征稅，在3年內(nèi)可以按最低稅率0.4%征收。意大利實(shí)行差別稅率的，主要目的是調(diào)節(jié)住房所有者收入，提高住房使用效率，抑制空閑住房。

落地還有多遠(yuǎn)

《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者通過系統(tǒng)梳理美、德、日、港、新等各國房地產(chǎn)稅經(jīng)驗(yàn)，從各國房地產(chǎn)稅征收主體、征收用途、征收方式、優(yōu)惠措施以及稅負(fù)輕重五方面角度細(xì)化分析，各國有幾大共性：因城施策，不同城市不同稅率；地方稅種，成為地方政府的重要財政收入來源；稅基按評估價值征收；明確的免稅和優(yōu)惠措施，整體而言，稅收占對應(yīng)國家的國民收入并不高。

與國外房產(chǎn)稅征收模式相比，目前我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅試點(diǎn)城市所執(zhí)行的政策來看，免稅以及優(yōu)惠政策（保護(hù)剛需）層面與國際做法相近，而不同點(diǎn)在于：稅基角度，國際通行做法是以市場評估值為稅基，而國內(nèi)試點(diǎn)都是以交易價格為稅基；作為地方稅種，無論是上海還是重慶，房產(chǎn)稅在地方稅收中占比偏低；房產(chǎn)稅占居民收入比重角度整體在國際水平區(qū)間之內(nèi)，但相對不高。

目前我國房地產(chǎn)稅立法仍在推進(jìn)，具體方案仍未披露，未知導(dǎo)致的恐慌是很正常的。但是中信建投首席分析師陳慎認(rèn)為，從推進(jìn)的節(jié)奏和內(nèi)容上看，不宜過度恐懼。國內(nèi)房地產(chǎn)稅的制定如果也是因城施策，各個地方政府在稅率和稅收優(yōu)惠措施方面會有綜合的考慮，對于房地產(chǎn)市場一定是傾向于平穩(wěn)而不是打擊。并且陳慎及其團(tuán)隊均傾向于認(rèn)為，制度對于需求市場以及地方的土地財政各個角度影響而言，相對都是有限的。

正如郭瑋在新聞辦就《政府工作報告》修訂情況舉行吹風(fēng)會上答記者問時所說，“在推進(jìn)過程中，要做大量的研究，包括對過去一些地方搞的房地產(chǎn)稅相關(guān)的試點(diǎn)進(jìn)行認(rèn)真分析和總結(jié)，這方面有大量的、非常艱巨的任務(wù)要去做。從國務(wù)院這方面來講，就是要做好前期工作，為立法的推進(jìn)做好最基礎(chǔ)的準(zhǔn)備。當(dāng)然，要進(jìn)行大量的調(diào)研，要認(rèn)真分析當(dāng)前的形勢，要制定不同的方案，廣泛征求各方面意見，我想這可能是一個比較復(fù)雜，也是一個比較艱巨的任務(wù)，確實(shí)需要大量的工作，有關(guān)部門已經(jīng)在有條不紊地推進(jìn)。”