論日本福島核污染跨界環(huán)境損害的責(zé)任

尹延彩

摘 要：針對目前日本福島核電站泄露的污染物質(zhì)已經(jīng)橫跨整個(gè)太平洋所造成的影響，分析國際核損害事故中的賠償規(guī)則以及實(shí)踐中應(yīng)該承擔(dān)的國家責(zé)任和民事責(zé)任。在日本核污染跨界環(huán)境損害法律責(zé)任承擔(dān)的歸屬上確定了日本應(yīng)承擔(dān)國家責(zé)任而不是民事責(zé)任，因污染國際公域索賠主體不僅包括受損害國還包括聯(lián)合國，除了聯(lián)合國國際法院和國際海洋法庭以外我國法院同樣享有管轄權(quán)，舉證責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)不存在等問題，并就這一問題的解決提出了使用團(tuán)體手段。

關(guān)鍵詞：核泄漏 跨界環(huán)境損害 索賠主體 舉證責(zé)任

2017年2月，東京電力公司公布，在堆芯已熔化的核電站2號機(jī)組安全殼中，推算出的最高輻射劑量達(dá)到了驚人的每小時(shí)650希沃特，比之前測得的最大數(shù)值多7倍。人暴露在這種環(huán)境中幾十秒即可致死。在人類歷史上關(guān)于核污染的事故主要有1979年美國三哩島核電站發(fā)生的放射性物質(zhì)泄露，1986年前蘇聯(lián)的切爾諾貝利核電站泄露和2011年3月日本福島核電站核泄露。在前兩起事故中，三哩島核電站的放射性物質(zhì)泄露較少，對環(huán)境影響較小，也沒有發(fā)生跨界污染和人員傷亡。切爾諾貝利核電站的核泄露雖然影響較大，放射性污染遍及前蘇聯(lián)15萬平方公里地區(qū)，320萬人受到核輻射侵害，核電站30公里內(nèi)被辟為隔離區(qū)，導(dǎo)致27萬人患癌，死亡的人數(shù)達(dá) 9.3萬，烏克蘭共250萬人因核事故患病，包括 47.3萬兒童.然而，由于前蘇聯(lián)在核損害賠償制度上的缺位，使受到傷害的大多數(shù)人的補(bǔ)償金額都沒有超過 26 美元[1]。日本應(yīng)該如何為核電站的跨界環(huán)境損害承擔(dān)責(zé)任是一個(gè)值得考慮的問題，我們可以從以下幾個(gè)方面探討。

一、日本福島核泄漏跨界損害現(xiàn)狀

2011年3月11日，日本發(fā)生了嚴(yán)重的海嘯，此次海嘯是由9.0

Mw地震（38.297°N 142.373°E），在仙臺以東約130公里（80英里）的日本本州（根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局）引發(fā)的[2]，巨大的海嘯引發(fā)了日本福島核電站的泄露。據(jù)美國NOAA網(wǎng)站公布的消息，137cs物質(zhì)在日本核泄漏1412天后就已經(jīng)橫跨整個(gè)太平洋，而且隨著洋流的運(yùn)動(dòng)已經(jīng)到達(dá)了美國西海岸。在2012年針對美國西海岸洄游魚類金槍魚的研究中發(fā)現(xiàn)，相比于老的金槍魚小金槍魚體內(nèi)cs134和cs137明顯升高[3]。2011年4月，東京電力公司宣布，將把福島第一核電站內(nèi)含低濃度放射性物質(zhì)的1.15萬噸受污染水排入海中，這些污水的放射性物質(zhì)濃度是法定限度的500倍[4]。據(jù)環(huán)球時(shí)報(bào)報(bào)道，日本福島核電站泄露的放射性物質(zhì)在五年內(nèi)會(huì)污染整個(gè)太平洋。在加拿大西部其他地方，獨(dú)立科學(xué)家們測量輻射水平增加了300%，而且，由于溫度太高，人類和機(jī)器無法進(jìn)入阻止福島 核電站的放射性物質(zhì)以驚人的每天300噸排向太平洋，六年來共計(jì)至少排放70萬噸以上[5]?！堵?lián)合國海洋法公約》中對“海洋環(huán)境的污染”的規(guī)定是：人類直接或間接把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境，其中包括河口灣，以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和海洋的其他正當(dāng)用途在內(nèi)的各種海洋活動(dòng)、損壞海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響。由此看來日本核泄漏引發(fā)了重大的跨界環(huán)境污染。

二、國際核損害事故賠償規(guī)則及實(shí)踐

1、國家責(zé)任

在條約方面承認(rèn)國家對于損害他國環(huán)境的國家責(zé)任并要求國家為之承擔(dān)國家賠償責(zé)任的主要有1967年聯(lián)合國大會(huì)通過的《關(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)外層空間活動(dòng)的原則條約》，1972年《空間實(shí)體造成損失的國際責(zé)任公約》和1982年《聯(lián)合國海洋法公約》。

隨著人類對外太空的不斷探索，在世界各國發(fā)射的形形色色的發(fā)射實(shí)體中有一部分包含核動(dòng)力裝置，一旦處置不當(dāng)或者出現(xiàn)事故就有可能產(chǎn)生跨國核污染，給其他國家環(huán)境造成危害。因此相關(guān)的國際條約里就這部分內(nèi)容規(guī)定了國家責(zé)任?！蛾P(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)外層空間活動(dòng)的原則條約》第六條規(guī)定：當(dāng)事國對本國在外層空間的活動(dòng)，不論是政府部門還是政府團(tuán)體所從事的活動(dòng)，都要承擔(dān)國際責(zé)任。在1972年通過的《空間實(shí)體造成損失的國際責(zé)任公約》中的第二條規(guī)定：發(fā)射國對其空間實(shí)體在地球表面，或給飛行中的飛機(jī)造成損害，應(yīng)負(fù)有賠償?shù)慕^對責(zé)任[6]。《聯(lián)合國海洋法公約》第 192 條開宗明義的對海洋環(huán)境的保護(hù)作了一般規(guī)定：各國有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)[7]。

2、民事責(zé)任

與環(huán)境損害有關(guān)的國家責(zé)任相比較，國際法中與核污染損害有關(guān)的主要規(guī)定的是民事責(zé)任。關(guān)于核事故賠償?shù)拿袷仑?zé)任在實(shí)踐中有幾項(xiàng)規(guī)定：（1）都規(guī)定了絕對責(zé)任，即在發(fā)生核污染事故后這些公約都不要求受害方來證明經(jīng)營者的過錯(cuò)。但是戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害和受害者的過失可以作為經(jīng)營者的免責(zé)事由;（2）核事故所產(chǎn)生的損害由核設(shè)施或核動(dòng)力船舶的經(jīng)營者來承擔(dān);（3）賠償?shù)闹Ц抖加山?jīng)營者持有的強(qiáng)制保險(xiǎn)或擔(dān)保物支持并得到設(shè)施所在國或登記國的擔(dān)保;（4）公約中對賠償權(quán)利要求的國家管轄權(quán)做出了規(guī)定并排除其他地方的民事管轄權(quán)[8]。

雖然上述公約是關(guān)于核損害賠償?shù)膰H規(guī)則，但是卻不適用于日本福島核電站事故中索賠的依據(jù)。首先，上述關(guān)于核事故損害賠償公約的締約國大多為東歐國家，我國并不是這兩大體系的締約國，日本雖然于2015年1月15日簽署該公約，但是受到“條約相對效力規(guī)則”的影響。上述關(guān)于核損害賠償?shù)膬纱髼l約體系只對締約國有約束力。其次，不論是《巴黎公約》還是《維也納公約》都是關(guān)于核設(shè)施的和平利用所致?lián)p害的國際民事賠償責(zé)任的條約，這些條約所規(guī)定的賠償責(zé)任都由核設(shè)施的經(jīng)營者來承擔(dān)。即這些國際規(guī)則規(guī)定的是民事責(zé)任而不是國家責(zé)任。而以現(xiàn)在的情況看來，日本核污染的行為雖然明顯且影響重大，但是基于核污染損害的潛伏性和多樣性，要證明日本福島核電站泄露的核素經(jīng)過了海洋水體數(shù)千公里之后還能對中國的個(gè)人及財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生必然發(fā)生的損害，產(chǎn)生了哪些損害以及損害的程度在技術(shù)上是極為困難的。

三、日本核污染事件法律責(zé)任的歸屬

日本核事故產(chǎn)生的跨界核污染是確定無疑的，因此日本要為其所造成的損害承擔(dān)法律責(zé)任。

1、日本應(yīng)承擔(dān)國家責(zé)任

核跨界污染也是跨界環(huán)境污染的一種，日本福島核電站由于地震的原因?qū)е铝撕诵孤疫@些泄露的放射性物質(zhì)已經(jīng)橫跨太平洋，對北美的西海岸造成了影響。雖然在國際法中核能的利用不是不法行為，核泄露事故的直接原因是地震造成的，地震屬于不可抗力，是免責(zé)事由之一。而且，在核設(shè)施的和平利用所致?lián)p害中的相關(guān)條約只是針對國際民事賠償責(zé)任，例如《核能領(lǐng)域第三方責(zé)任公約》、《核能損害民事責(zé)任維也納公約》、《核動(dòng)力船舶操作者責(zé)任的公約》等都是規(guī)定由經(jīng)營者承擔(dān)責(zé)任。

但是，在此次福島核電站泄露事故中，日本政府將大量的含有放射性的污水排入太平洋的行為含有明顯的故意，其行為造成了核污染擴(kuò)散至海洋，污染了整個(gè)太平洋海域，產(chǎn)生了跨國環(huán)境污染，這明顯違背了國際環(huán)境法的原則。因此，要承擔(dān)國家賠償?shù)呢?zé)任。在國際條約方面《聯(lián)合國海洋法公約》第145條規(guī)定締約方應(yīng)按照本公約對“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)采取必要的措施，以確保切實(shí)保護(hù)海洋環(huán)境，不受這種活動(dòng)可能產(chǎn)生的影響?！堵?lián)合國海洋法公約》第139條第二款規(guī)定締約國有責(zé)任確保“區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)符合該公約的規(guī)定，并規(guī)定締約國或國際組織對其由于沒有履行公約規(guī)定的關(guān)于“區(qū)域”的義務(wù)而造成的損害負(fù)有國家賠償責(zé)任[9]?！逗税踩s》規(guī)定“對于因核電站引起的安全問題，對其有管轄權(quán)的國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家責(zé)任。1979年《關(guān)于國家責(zé)任的條文草案》第一條規(guī)定“一國對于該國的每一國際不當(dāng)行為需負(fù)國際責(zé)任”，即國際法承認(rèn)受害國依照國際法對加害國提起要求停止侵害和給予賠償?shù)臋?quán)利。其次，在國際環(huán)境法司法判例方面，1941年的特雷爾冶煉廠仲裁案宣示了一國應(yīng)對其危害他國環(huán)境的行為承擔(dān)國家責(zé)任。核試驗(yàn)案的故事則在國家與國家關(guān)系的層面上解釋了受害國尋求救濟(jì)的權(quán)利。上世紀(jì) 60 年代，法國在南太平洋上空頻繁進(jìn)行空爆核試驗(yàn)，因?yàn)閾?dān)心核素進(jìn)入大氣和水體最終對本國環(huán)境造成影響，新西蘭和澳大利亞在聯(lián)合國國際法院起訴法國政府，要求其停止核試驗(yàn)。國際法院起初受理訴訟這一簡單的事實(shí)也表明，在國家關(guān)系的層面，受害一方要求污染起源國采取合理措施乃至提出索賠的權(quán)利，也是被確證了的既有國際法規(guī)則[10]。

日本本國內(nèi)的核電事故賠償體系由三部分組成，第一，核事故賠償責(zé)任保險(xiǎn);第二，政府簽訂的核事故賠償補(bǔ)償協(xié)議;第三，核運(yùn)營商自有資本的托管。資產(chǎn)托管由于捆綁運(yùn)營商的大量資金，影響正常運(yùn)營，基本沒有為日本核運(yùn)營商所采用。因此，目前的核事故賠償由保險(xiǎn)和政府補(bǔ)償協(xié)議兩部分為主。如果是因?yàn)榈卣?、海嘯、火山等自然災(zāi)害造成事故，應(yīng)該由政府進(jìn)行補(bǔ)償，超過1200億日元部分，由核運(yùn)營商承擔(dān)無限責(zé)任，如果是異常巨大的天災(zāi)或社會(huì)動(dòng)亂造成的，則全部由政府承擔(dān)。

在此次核泄漏污染事故中，日本在本國內(nèi)已經(jīng)進(jìn)行了積極的賠償。日本政府于2011年8月3日正式推出《原子能損害賠償支援機(jī)構(gòu)法》，通過成立原子能損害賠償機(jī)構(gòu)這一特殊目的的公司來實(shí)現(xiàn)對東京電力的支援。按照支援法的規(guī)定，政府、東京電力、金融機(jī)構(gòu)、其他核電運(yùn)營商、電力消費(fèi)者和東京電力現(xiàn)有股東將共同為福島事故買單。截至 2015 年1月底，提出的賠償申請中個(gè)人約 70.2 萬件，與自主避難有關(guān)的損害賠償申請約 130.1 萬件，法人、個(gè)人企業(yè)等提出的申請約 30.2 萬件，支付的賠償額約 400.6 萬億日元[11]

2、索賠主體包括受損害國和聯(lián)合國

福島核電站泄露的放射性物質(zhì)已經(jīng)橫跨太平洋，即污染了各國管轄范圍內(nèi)的環(huán)境，也污染了國家管轄范圍以外的環(huán)境即國際公域。對于管轄范圍內(nèi)的環(huán)境污染各受損害國可以向日本提起損害賠償，但是對于管轄環(huán)境以外的環(huán)境損害怎樣賠償？關(guān)于這個(gè)問題國際法中并無明確規(guī)定，只是一般的要求按條約的爭端解決條款處理。甚至有的環(huán)境條約明文規(guī)定不適用于國家管轄范圍以外的環(huán)境。例如1991年《跨界環(huán)境影響評價(jià)公約》第一條規(guī)定公約所指“跨界環(huán)境影響”僅指一國管轄范圍內(nèi)的活動(dòng)對另一國管轄范圍內(nèi)的環(huán)境造成的影響，不包括僅限于全球性的影響[12]。1992年舉行的《蒙特利爾議定書》的第四次締約國會(huì)議上通過的“不遵守程序”，1989年《巴塞爾公約》第19條的規(guī)定以及《京都議定書》規(guī)定的程序?qū)τ诒Ｗo(hù)國家管轄范圍以外的環(huán)境提供了一種新的途徑。

對于誰能為國家管轄范圍外的環(huán)境提出相應(yīng)的權(quán)利要求這一問題，王曦教授認(rèn)為聯(lián)合國是最合適的。首先，聯(lián)合國的宗旨是維護(hù)國際社會(huì)的基本道德和公益;其次，聯(lián)合國是當(dāng)今國際社會(huì)建立在多邊條約基礎(chǔ)上的國際組織。第三，聯(lián)合國是當(dāng)今國際社會(huì)唯一的、擁有最廣泛成員的、具有最廣泛代表性的國際組織。第四，聯(lián)合國是各國公認(rèn)的協(xié)調(diào)各國行動(dòng)的中心。第五，聯(lián)合國具有為維護(hù)國際社會(huì)的公德和公益所必須的組織機(jī)構(gòu)和法律手段。第六，以聯(lián)合國為國際社會(huì)的代表能夠保證國際正義的實(shí)現(xiàn)[13]。

3、舉證責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)不存在

舉證責(zé)任的分配不論是在普通訴訟中還是在因環(huán)境問題引發(fā)的訴訟中，不論是在國內(nèi)法中還是國際法中都是一個(gè)重要的問題。因?yàn)槿绻荒転樽约核岬脑V訟請求提供成功的舉證則要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，我國環(huán)境法中對于因環(huán)境要素引起的污染采用無過錯(cuò)責(zé)任原則，對于舉證責(zé)任則是采取舉證責(zé)任倒置，即原告要對損害結(jié)果和行為之間不存在因果關(guān)系予以證明。在WTO法中，涉及到國際貿(mào)易中的公共健康保護(hù)和環(huán)境保護(hù)問題的主要規(guī)定是GATT1994第20條。通過WTO爭端解決機(jī)制的準(zhǔn)司法實(shí)踐，經(jīng)過幾個(gè)案例的審裁，把引用第20條的案件的舉證責(zé)任判定為由被告承擔(dān)，也就是由以環(huán)保為理由采取措施禁止或限制貨物進(jìn)口的一方來舉證，證明禁止或限制進(jìn)口的貨物確實(shí)會(huì)造成環(huán)境損害或公共健康問題[14]。但是舉證責(zé)任倒置在國際環(huán)境法中卻很難找到依據(jù)，國際條約和國際法院規(guī)約中都沒有對舉證責(zé)任的明確規(guī)定。

國際上關(guān)于舉證責(zé)任的分配的案例主要有烏拉圭河紙漿廠案。2002 年和 2005 年，烏拉圭兩度核準(zhǔn)在烏拉圭河（該河是阿根廷和烏拉圭兩國的界河）本國境內(nèi)一側(cè)建造大型紙漿廠 ，并授予建造者環(huán)境許可。烏拉圭的行為立即引起了河對岸阿根廷政府和人民的強(qiáng)烈反響。出于對預(yù)期環(huán)境損害的擔(dān)憂，位于紙漿廠附近的阿根廷民眾堵塞了兩國界河上的解放者圣馬丁將軍大橋，持續(xù)時(shí)間長達(dá)數(shù)月，以示抗議。阿根廷政府嚴(yán)重關(guān)切這起因環(huán)保發(fā)生的事件，試圖通過政治途徑解決。兩國成立了高級技術(shù)小組，依據(jù) 1975 年簽訂的《烏拉圭河章程》進(jìn)行磋商，目的是通過談判達(dá)成協(xié)議。但是，烏拉圭在談判期到期之前批準(zhǔn)建造紙漿廠以及在弗賴本托斯建造港口碼頭的做法，使得談判無果而終。2006 年阿根廷遂向國際法院提起訴訟，尋求國際司法救濟(jì)[15]。在最后的判決書中，國際法院仍然認(rèn)為阿根廷證據(jù)不足以證明烏拉圭違反了上述實(shí)質(zhì)性義務(wù)。法院判決認(rèn)為烏拉圭僅違反了程序性的通知義務(wù)，并要求兩國加強(qiáng)合作，阿根廷的多數(shù)環(huán)境賠償請求未被支持。因?yàn)閲H法院主張舉證責(zé)任在原告，導(dǎo)致河流污染的因素太多，而阿根廷無清晰證據(jù)證明紙漿廠排放與河流環(huán)境受損的關(guān)系。再者沒有足夠的證據(jù)證明工廠的運(yùn)作增加了河中酚類物質(zhì)的濃度水平，紙漿廠的排放和輪蟲畸形、在蛤蜊中發(fā)現(xiàn)二噁英、薩瓦洛魚脂肪減少之間沒有明確的聯(lián)系[16]，因此要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

但是這一風(fēng)險(xiǎn)在對日本福島核電站泄露的索賠中是不存在的。阿根廷之所以敗訴是因?yàn)樵跒趵绾又胁恢勾嬖谥垵{廠這一個(gè)污染源，無法證明烏拉圭河的污染與紙漿廠有直接的關(guān)系，而且烏拉圭紙漿廠是通過了烏拉圭的環(huán)境影響評價(jià)，在烏拉圭法規(guī)下進(jìn)行的。而關(guān)于日本福島核電站泄露的放射性物質(zhì)卻很容易證明，因?yàn)樵谶@一時(shí)期核污染的源頭就只有日本的福島核電站，沒有其他泄露的源頭，這就排除了其他主體的責(zé)任，而且泄露的放射性物質(zhì)是特殊的，比較容易檢測。因此，關(guān)于福島核電站索賠問題，即使是適用國際法院的原告舉證責(zé)任我們也是比較容易做到的。

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