我國對于電子煙的法律監(jiān)管探析

李俊澤

【摘 要】本文分析我國對于電子煙的法律監(jiān)管問題，認為目前的監(jiān)管模式無法適應混亂的電子煙市場，而對電子煙進行全面禁止，或者將電子煙作為煙草專賣品、作為藥品進行監(jiān)管的監(jiān)管模式仍需進一步探討，提出當前必須禁止對電子煙的虛假宣傳，完善電子煙的生產質量標準，著重保護未成年人，并不斷結合新的研究成果構建科學、合理的電子煙監(jiān)管制度。

【關鍵詞】電子煙? 煙草專賣品? 監(jiān)管機制? 法律監(jiān)管

【中圖分類號】G? 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2019）02C-0169-03

電子煙又名電子煙堿傳送系統(tǒng)，簡而言之，電子煙通過霧化設備對含有尼古丁的煙油進行加熱使其汽化，制造出類似傳統(tǒng)煙草制品可供吸食的煙霧，使用者通過吸入煙霧達到調節(jié)身體機能的效果。而近年來出現(xiàn)的如IQOS等新型加熱型卷煙，已經(jīng)被確定屬于煙草專賣品，《2017年世界煙草發(fā)展報告（上）》中也將電子煙與加熱煙草制品做出了區(qū)分，因而本文認為加熱型卷煙不屬于通常意義上的電子煙。

電子煙作為傳統(tǒng)煙草制品的替代品之一，在民眾越來越注重健康的大背景之下，其發(fā)展速度令人矚目，加上商家對電子煙的“減害性”甚至“無害性”的宣傳以及不少煙民對其的新穎性感興趣，越來越多的煙民放棄傳統(tǒng)卷煙轉而使用電子煙。目前我國對于電子煙的監(jiān)管十分薄弱，導致假冒的和劣質的商品充斥電子煙市場，商家對于電子煙的虛假宣傳與未成年人可隨意獲得電子煙產品等問題也難以解決。解決電子煙市場中存在的亂象有賴于政府更為強有力的監(jiān)管，而我國未有針對電子煙的國家層面的技術標準，且我國對于將電子煙歸類為食品、藥品、煙草專賣品還是其他產品，也尚無定論。雖然我國電子煙市場與傳統(tǒng)卷煙的規(guī)模相比顯得微不足道，但結合中國龐大的潛在消費群體與強大的電子煙產能來看，不難看出電子煙市場的巨大潛力。此外，電子煙的質量也直接關乎數(shù)百萬使用者的健康，因此對電子煙的監(jiān)管已成為一個亟待解決的問題。

一、我國電子煙監(jiān)管現(xiàn)狀

韓力作為電子煙的發(fā)明者已逐漸被人淡忘，其開發(fā)的“如煙”曾在我國風靡一時，而由于種種原因，最終于2013年被英國帝國煙草公司收購。中國不僅是電子煙的發(fā)源地也是全世界最大的電子煙生產基地，同時我國也擁有世界上最多的煙民數(shù)量，我國每年的煙草制品消耗量占全球總量的近四成。這為我國電子煙產業(yè)的快速發(fā)展提供了基礎，各大電子煙廠商在兼顧海外市場的同時也在積極開拓國內市場，面對充滿潛力的消費市場，中國煙草總公司也開始積極布局，研發(fā)電子煙產品。

中國電子煙產業(yè)迅速崛起，電子煙使用人數(shù)不斷攀升，而對電子煙市場的監(jiān)管卻十分有限，不但對電子煙的生產過程、產品質量沒有明確的技術要求，對電子煙的屬性也尚無定論?；蛟S這與產業(yè)規(guī)模尚小以及產品屬性不明確有關，相關監(jiān)管部門并沒有主動承擔起監(jiān)管職責。早在“如煙”問世之時社會上就已出現(xiàn)類似的討論，時至今日，已逾十年，這些問題仍未有答案。

如今我國的對電子煙僅視為一般產品進行監(jiān)管，而電子煙作為一種新興產品，其健康性、減害性仍存在大量爭議，長期使用對人體造成的影響也尚不明確，對電子煙的生產過程、產品質量以及銷售環(huán)節(jié)理應進行嚴格監(jiān)管，將電子煙視為一般產品顯然無法滿足目前的監(jiān)管需求，也會使電子煙市場愈發(fā)混亂?，F(xiàn)實中已出現(xiàn)了大量反映電子煙混亂市場的報道，如生產過程的不規(guī)范可能會在電子煙產品中殘留重金屬及其他有毒化合物，缺乏監(jiān)管導致未成年人可輕松獲得電子煙產品，這些問題不但使消費者的健康得不到保障，也必將阻礙電子煙產業(yè)健康發(fā)展。

二、我國電子煙監(jiān)管的法律制度比較分析

目前世界各國對于電子煙的政策與態(tài)度各不相同，有如泰國全面禁止電子煙的國家，也有像英國這樣大力支持電子煙發(fā)展的國家，各國的監(jiān)管制度與我國也不盡相同，而要分析我國如何對電子煙進行監(jiān)管，應立足現(xiàn)行法律制度。我國對電子煙的監(jiān)管有四種選擇，即不予監(jiān)管或僅作為一般產品監(jiān)管、全面禁止、適用煙草制品監(jiān)管制度、適用藥品監(jiān)管制度。

從中國強大的電子煙制造能力、龐大的吸煙人群、電子煙市場的混亂等方面來看，對電子煙的監(jiān)管采取不予監(jiān)管或僅作為一般產品監(jiān)管的方式顯然不足以滿足當前的監(jiān)管需要，前文已有分析。而剩下的三種方式—— 全面禁止電子煙、適用煙草制品監(jiān)管制度、適用藥品監(jiān)管制度，在中國現(xiàn)行法律的框架下是否可行呢？

（一）全面禁止電子煙。電子煙是有害的嗎？答案是肯定的，電子煙液中的尼古丁以及加熱過程中產生的某些化學物質都能直接對人體造成損害或者增加患病的風險。但作為傳統(tǒng)香煙的一種替代品，對于電子煙危害性的單獨討論是毫無意義的，還應與傳統(tǒng)卷煙的危害性進行比較。從目前的研究成果來看，電子煙的危害性的確比傳統(tǒng)卷煙更小，所以筆者認為應該鼓勵電子煙行業(yè)并且完善監(jiān)管，確保電子煙行業(yè)的健康發(fā)展，因為電子煙或許是21世紀最偉大的發(fā)明，它有機會拯救全球超過10億人的生命。電子煙雖然有害，但那也只是相對而言，電子煙對于不抽煙的普通人來說是有害的，而對于習慣于抽傳統(tǒng)卷煙的煙民來說則可能是損害更小的一種替代手段。

早在20年前就有研究證明，尼古丁與抽吸動作并不是香煙致癌的主要因素，煙氣中所含的焦油才是煙草制品致癌的主要元兇。加拿大維多利亞大學上癮研究中心研究發(fā)現(xiàn)，吸油與使用電子煙的比較研究得出了“非常令人鼓舞”的結論，電子煙的煙霧中沒有焦油、一氧化碳以及77%的煙草煙霧中含有的有毒物質。英國公共衛(wèi)生署（PHE）于2015年8月發(fā)表了一項113頁的報告，該報告稱電子煙是一種更安全的替代傳統(tǒng)煙草的方式。該報告總結了當前研究成果，認為電子煙比傳統(tǒng)煙草可減害約95%，并且有希望作為煙草戒斷藥物如尼古丁貼片的替代藥物。此報告發(fā)表不久便引起了科學界的廣泛關注，并迅速獲得了12個英國公共衛(wèi)生組織的支持。英國皇家醫(yī)師學院在2016年4月發(fā)表了一份200頁的研究報告，針對最近的爭議和誤解，澄清了關于電子煙的一些重要問題，該研究報告結果支持以下結論：電子煙并非通向吸煙的大門、電子煙不會導致吸煙正?；?、電子煙對戒煙大有幫助、于其他煙草產品相比電子煙的長期危害可能還不到5%。李晟姝等的研究結果支持電子煙可以幫助吸煙者戒煙或減少吸煙量，這與Siegel等進行的網(wǎng)絡調查得出的結論相似。

盡管目前圍繞電子煙的功效、危害等尚有諸多爭議，針對電子煙的研究卻一直在繼續(xù)，而且相當一部分研究結果肯定了電子煙的價值，其中不乏頗具權威的研究機構。我國在2015年全國煙草工作會議上的報告中便指出應重視研發(fā)加熱不燃燒卷煙、電子煙、口含煙等新型制品。中煙旗下的多家公司也早已進入電子煙行業(yè)，研發(fā)各項技術。川渝中煙與江蘇中煙先后公布了如富含生物活性多糖的超聲霧化電子煙液及其制備方法、一種熱敏性電子煙液及其制備等發(fā)明專利，顯然我國對電子煙的發(fā)展持支持態(tài)度。

誠然電子煙作為才出現(xiàn)十幾年的新產品在長期風險的預測上仍不確定，在這點上無法與人類吸食了數(shù)百年的煙草相比，但如果因為不確定性便過度限制甚至禁止電子煙這個擁有極大潛力的產業(yè)發(fā)展則無異于因噎廢食。

（二）適用煙草制品監(jiān)管制度。根據(jù)2015年修訂的《中華人民共和國煙草專賣法》的相關規(guī)定：“煙草專賣品是指卷煙、雪茄煙、煙絲、復烤煙葉、煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械。卷煙、雪茄煙、煙絲、復烤煙葉統(tǒng)稱煙草制品?！憋@然，電子煙并不能直接被歸入煙草專賣品的范圍內。而在海關總署編譯的《進出口稅則商品及品目注釋》中將電子煙歸類為了煙草代用品。這似乎為將電子煙視為煙草制品提供了一定的依據(jù)，但就目前而言，由于并沒有明確的法律定義，尚不能將電子煙視為煙草制品。

如將電子煙納入煙草專賣制度中，毫無疑問可使電子煙的產品質量以及對未成年人的保護更有保障，同時也可以使電子煙產品更容易被消費者接受。鑒于傳統(tǒng)卷煙十分明確的危害，若能引導更多傳統(tǒng)卷煙使用者去使用電子煙這種可能危害性更小的產品也未嘗不可接受。雖然將電子煙納入煙草專賣制度的好處不一而足。但是也仍存在許多需要解決的問題。首先，由于中國絕大多數(shù)電子煙生產商是民營企業(yè)，獨立于地方煙草公司，兩者之間如何進行整合將是一個艱巨的任務。其次，電子煙的銷售渠道主要是通過網(wǎng)絡商務平臺，大量銷售電子煙的商家需要取得許可，且通過網(wǎng)絡進行銷售也更難進行監(jiān)管。最后，中國特有的環(huán)境是否適合將電子煙作為煙草制品監(jiān)管也值得討論。煙草稅收一直是我國財政收入的重要組成部分，2017年全國煙草行業(yè)實現(xiàn)利稅11145.1億元，約占該年我國全年稅收的8%。雖然煙草主管部門有意將電子煙作為一個新的經(jīng)濟增長點，但電子煙發(fā)明的初衷里的相當一部分是要取代傳統(tǒng)煙草的，大量研究也表明許多研究對象在使用電子煙之后便不再使用傳統(tǒng)煙草?？雌饋砑幢銈鹘y(tǒng)煙草被電子煙奪取了一部分市場，也可以從經(jīng)營電子煙獲得的收益中得到彌補，似乎對利潤和稅收并無影響，從短期來看確實如此。然而，煙草行業(yè)擁有從生產、加工到銷售等一系列完整而龐大的產業(yè)鏈，電子煙產業(yè)卻也擁有自己的一套生產加工方法。長遠來看，隨著電子煙產業(yè)的發(fā)展，市場占有率的提高，傳統(tǒng)煙草行業(yè)中如煙葉培育種植、加工等與電子煙無關的產業(yè)的利益必將受到影響。從這個角度出發(fā)，電子煙產業(yè)與傳統(tǒng)煙草產業(yè)似乎并不能完全和諧相處。如將電子煙作為煙草制品進行監(jiān)管，既得利益者是否會為了保護自己的利益而刻意對電子煙進行限制，妨礙電子煙產業(yè)的健康發(fā)展，也是必須思考的問題。

（三）適用藥品監(jiān)管制度。2015年修訂的《中華人民共和國藥品管理法》中規(guī)定，藥品指“用于預防、治療、診斷人的疾病，有目的地調節(jié)人的生理機能并規(guī)定有適應癥或者功能主治、用法和用量的物質，包括中藥材、中藥飲片、中成藥、化學原料藥及其制劑、抗生素、生化藥品、放射性藥品、血清、疫苗、血液制品和診斷藥品等”。從條文來看，電子煙產品似乎符合“有目的地調節(jié)人的生理機能”的要求，而目前我國對一些與電子煙具有類似功效并且也含有尼古丁的產品正是按照藥品進行管理。

電子煙適用藥品監(jiān)管制度的好處顯而易見。我國對藥品管理相對較為嚴格，不但在上市前需要經(jīng)過對安全性的審查，上市之后還需要接受長時間的細致監(jiān)管，作為藥品所必備的主要成分、禁忌等藥品信息也可以讓使用者更好地了解并使用電子煙。

將電子煙作為藥品進行監(jiān)管也不可避免地存在一些弊端。首先過程將極其漫長，對電子煙安全性、有效性的論證以及臨床實驗的觀察將耗費大量的時間，而這些是藥品上市必要的前提條件。如倉促間將電子煙視為藥品進行監(jiān)管，則企業(yè)獲得主管部門藥品批文之前，市面上所有電子煙都將成為非法，實際上則是對電子煙下達了禁令。這樣的禁令可能導致大量電子煙消費者被迫轉而使用傳統(tǒng)煙草制品。若日后電子煙獲得充分的研究支持，證明其的安全性、減害性以及是一種有效的尼古丁替代治療方法，那么被迫放棄使用電子煙轉而重新使用傳統(tǒng)卷煙，這無疑是一種巨大的退步，付出的健康代價也難以估量。另外，電子煙與類似功效的產品不同，含有尼古丁的咀嚼膠與貼片不需要輔助工具也可以直接使用，而電子煙除了需要含有尼古丁的煙液外，還需要霧化設備才能加熱煙油以供吸食，顯然霧化設備就不能納入藥品的監(jiān)管范圍中，且對于不含有尼古丁的電子煙液能否也將其視為藥品進行監(jiān)管也有待討論。

三、建議

中國對電子煙進行監(jiān)管就必然應先明確電子煙的屬性，對其法律概念做出界定，對現(xiàn)行的法律制度也要進行修改，無論是將電子煙視為煙草制品抑或是藥品進行監(jiān)管都有各自的優(yōu)勢與弊端。而法律的出臺并非一日之功，可亂象叢生、形勢日益嚴峻的電子煙市場卻亟須整頓，相關部門不妨先行出臺行政規(guī)范性文件加以規(guī)制。

（一）應禁止對電子煙的虛假宣傳。如今絕大多數(shù)電子煙產品都以安全、健康、無害進行宣傳，而前文已說明電子煙并不是對人體完全安全無害的一種產品。商家的這種虛假宣傳除了能吸引傳統(tǒng)煙草的使用者嘗試電子煙外，也有很大可能吸引原本不吸煙的人群以及未成年人為滿足好奇心而使用電子煙，這顯然違反了我國《廣告法》中不得含有虛假或引人誤解內容的規(guī)定。應規(guī)定電子煙商家在宣傳電子煙時不得包含安全、健康等字樣，在宣傳電子煙的圖片以及電子煙產品的包裝中都應加入醒目的警示語。

（二）應完善電子煙的生產質量標準。中國是全球最大的電子煙生產地，同時也是劣質電子煙產品最大的重災區(qū)?？梢哉f制定明確的產品標準，保障產品質量已刻不容緩，此舉不僅可以保護我國數(shù)百萬電子煙使用者，更能維護我國電子煙廠商以及制造業(yè)的國際形象。此外，隨著電子煙的不斷發(fā)展，越來越多新的金屬、化學原料被應用于電子煙的生產中，所以不但要對用于制作電子煙的傳統(tǒng)材料進行監(jiān)督，還更應該以審慎的態(tài)度對待新原料的使用。相關部門應充分聽取電子煙廠商的建議，結合電子煙廠商的技術與信息優(yōu)勢，制定出合理的生產標準。

（三）應著重保護未成年人。我國法律明確規(guī)定不允許向未成年人出售煙酒，電子煙目前雖尚不屬于煙草制品，但其中含有尼古丁具有一定的毒性與成癮性，顯然也并不適合向未成年人出售，而現(xiàn)實中電子煙卻成了未成年人可輕易獲取的產品。除了網(wǎng)絡交易平臺外，由于電子煙市場的持續(xù)火爆，各種名為“蒸汽體驗館”與“蒸汽俱樂部”的電子煙實體店開始出現(xiàn)在城市中的大街小巷中，這些不需要經(jīng)過特別許可、幾乎無人監(jiān)管的電子煙銷售者成了未成年人獲取電子煙的主要渠道。應盡快出臺禁止向未成年人銷售電子煙的規(guī)定，同時將電子煙實體店納入監(jiān)管范圍，在店鋪中也應有相應的警示語，可對其進行定期檢查與不定期抽查，如發(fā)現(xiàn)其向未成年人出售電子煙應予以嚴肅處罰。

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（責編 黎 原）