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    我國環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償制度的構(gòu)建

    2019-04-30 11:11:14何旭
    智富時(shí)代 2019年3期
    關(guān)鍵詞:生態(tài)環(huán)境保護(hù)

    何旭

    【摘 要】我國環(huán)保法明確提出要建立“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”,但沒有規(guī)定針對因環(huán)境侵權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度,這是不合理與不公平的。有必要以環(huán)境侵權(quán)國家補(bǔ)償為研究對象,提出構(gòu)建我國環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償制度。分別從建立環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金的可行性分析和我國環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償制度的具體內(nèi)容等兩方面進(jìn)行探討,以期對我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展有所貢獻(xiàn)。

    【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境保護(hù);環(huán)境污染補(bǔ)償;環(huán)?;?/p>

    一、關(guān)于我國建立環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金的可行性分析

    由于發(fā)展思路的偏差,在工業(yè)化進(jìn)程中,排污現(xiàn)象非常嚴(yán)重,是我國成為世界上污染最嚴(yán)重的國家之一。在我國新頒布的《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定:國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。生態(tài)保護(hù)是治標(biāo)的,當(dāng)然得支持,由于環(huán)境污染的獨(dú)特性,在治理環(huán)境的同時(shí),也應(yīng)當(dāng)從制度角度為其所造成的損害進(jìn)行買單。下文將從法律視角、社會視角、經(jīng)濟(jì)視角、社會現(xiàn)狀等來對我國建立環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金制度可行性進(jìn)行分析。

    (一)法律視角

    我國現(xiàn)行的環(huán)境污染侵權(quán)救濟(jì)中,主要包括民事救濟(jì)和行政救濟(jì)。民事救濟(jì)屬于傳統(tǒng)救濟(jì),在法律上規(guī)定的很多,但通過比較我們可以看出,受害者在與污染者的對弈過程中,雙方實(shí)力與地位是不平等的,并且由于環(huán)境公害造成的損失大,人數(shù)多,責(zé)任人難以確定等原因,使得受害者的權(quán)益一時(shí)難以得到救濟(jì)。在行政救濟(jì)中包含有國家賠償和行政補(bǔ)償,其適用條件須是國家合法和不合法的具體行為給受害人造成損害,才得以獲得該種救濟(jì),但也不難看出,適用面過窄。由此可見,我國現(xiàn)行的救濟(jì)制度存在明顯的短板,而由國家進(jìn)行補(bǔ)償具有對此種不足的補(bǔ)充性。

    (二)社會視角

    環(huán)境污染健康損害由國家進(jìn)行補(bǔ)償,具有一定的社會意義。首先,有利于樹立政府的親民形象,現(xiàn)在政府拿出一定的經(jīng)費(fèi)來治理環(huán)境,改善民生,勢必會改善其“不作為”的形象;其次,通過轉(zhuǎn)移支付,一定程度上降低排污企業(yè)的環(huán)境賠償?shù)膲毫?,讓其有資金進(jìn)行升級改造,進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展;最后,政府出面進(jìn)行補(bǔ)償,一方面降低了排污者與受害者的矛盾,另一方面有助于安慰受害者,以利于社會的穩(wěn)定和諧。

    (三)經(jīng)濟(jì)視角

    建立環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金需要巨額的資金。從當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)情況來看,作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體以及保持世界第一的經(jīng)濟(jì)增長速度,我國有建立環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金的實(shí)力與能力。據(jù)官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),至2014年末我國政府公共部門凈資產(chǎn)達(dá)到113.8萬億元。同時(shí),可再通過其他途徑,如社會募資,稅收,地方財(cái)政補(bǔ)貼等,完全有能力建立起該基金。

    (四)社會現(xiàn)狀

    當(dāng)前我國的環(huán)境污染的嚴(yán)重性不言而喻,初次聽到“癌癥村”或許有些陌生甚至有些恐懼,但這就是事實(shí)。相信霧霾這個詞現(xiàn)在誰都不會陌生。據(jù)官方統(tǒng)計(jì),中國每年因大氣污染過早死亡的人數(shù)達(dá)五十萬人,其中以兒童和老人居多。在工業(yè)生產(chǎn)中,大量的企業(yè)違規(guī)排放相當(dāng)嚴(yán)重,致使水體污染加劇,有毒有害物質(zhì)不斷增多,同時(shí)因土壤污染,全國每年受重金屬污染的糧食達(dá)到1200萬噸,其中又有多少污染的糧食通過不正當(dāng)渠道流入市場?不得而知,但肯定的是,最終受害者的還是人民。

    綜上而言,我國目前對建立一種環(huán)境污染健康損害補(bǔ)償制度具有可行性,這不僅是廣大民眾的內(nèi)心要求,更是國家此時(shí)應(yīng)當(dāng)存在的一種制度。結(jié)合國外對此制度的設(shè)計(jì),我國也不妨設(shè)立環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金,以此解決上述問題。

    二、設(shè)立環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金

    環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金是指對因環(huán)境污染造成特定疾病而遭受健康損害,但侵權(quán)責(zé)任人不明或者雖有責(zé)任人但其無力賠償全部或部分健康損害的受害者時(shí)由國家出面而給予一定的必要補(bǔ)償。下面本文將從資金來源、適用人群、補(bǔ)償范圍、運(yùn)作方式、監(jiān)督制度等方面來探討。

    (一)資金來源

    環(huán)境造成的損害是巨大的,其所支付的補(bǔ)償費(fèi)也是高昂的,若僅由國家財(cái)政來為來源是不足以支撐整個補(bǔ)償基金的。而且世界各國該類基金的資金來源也各式各樣。結(jié)合我國國情,其資金來源可以從以下方面獲得:

    1.排污費(fèi)。排污收費(fèi)制度是指向排污者以其排放的污染量及對環(huán)境造成的影響來征收一定的費(fèi)用的制度。我國在二十世紀(jì)七十年代就提出要征收排污費(fèi),于1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》正式規(guī)定了該制度。防治污染固然重要,但對于遭受社會損害群體來說,應(yīng)當(dāng)給予一定的救濟(jì)。而排污與受害之間具有因果聯(lián)系,應(yīng)當(dāng)將排污費(fèi)用于救濟(jì)受害者。

    2.環(huán)境稅。環(huán)境稅是指環(huán)境資源受益者按照其對自然資源的利用程度或破壞、污染程度而征收的一種稅。雖然它與排污費(fèi)的設(shè)立都是為了提高企業(yè)對環(huán)保的重視,但支付排污費(fèi)實(shí)質(zhì)是污染者從國家手中買了環(huán)境消費(fèi)權(quán),也即把生態(tài)環(huán)境的自凈能力數(shù)額化,有形價(jià)值化;而征收環(huán)境稅則相當(dāng)于為國家改善環(huán)境、更好地利用環(huán)境提供支持。雖然該規(guī)劃未指出環(huán)境稅的具體使用方向,但是提取一定比例的環(huán)境稅投入到環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金中,用以補(bǔ)償環(huán)境污染的受害者也符合污染者負(fù)擔(dān)的原則。

    3.財(cái)政撥款。國家財(cái)政來源于稅收,稅收又來源于人民,國家財(cái)政當(dāng)然得把一定的稅收或財(cái)政收入用于社會生活,這是稅收的理論來源與依據(jù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,利益與損害是并存的,依據(jù)利益平衡原則,國家應(yīng)當(dāng)合理調(diào)整二者之間的矛盾關(guān)系,將財(cái)政收入一部分用于補(bǔ)償因環(huán)境污染而受害的人群是合情合理的。

    4.社會捐贈。我國慈善事業(yè)的發(fā)展與我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有趨同性,并扮演著越來越重要的角色,成為我國社會保障體系的一部分,因此倡導(dǎo)社會各界對環(huán)保領(lǐng)域進(jìn)行捐贈,能為環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金帶來新的資金來源。

    5.追償所得。環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金建立的初衷是在污染者負(fù)擔(dān)不起或者不能確定污染者時(shí)向受害者及時(shí)支付補(bǔ)償?shù)囊环N社會救濟(jì)制度,它并不能免除污染者的責(zé)任。在基金組織受害人補(bǔ)償后,基金組織即享有向污染者追償?shù)臋?quán)利或者這種追償權(quán)自然轉(zhuǎn)移到基金組織,一旦污染者有能力賠償或者能夠確定污染者時(shí),基金組織就有權(quán)行使追償權(quán);同時(shí),若受害人從污染者那里以及基金組織那里獲得的超額賠償,基金組織可以向其主張不當(dāng)?shù)美颠€,以保障該基金能夠切實(shí)用于補(bǔ)償受害者。

    6.基金的合法保值增收。與我國的養(yǎng)老金一樣,環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金不以營利為目的,通過自身合法、合理運(yùn)作使基金增值并未違反其宗旨。環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金作為一項(xiàng)特殊的財(cái)產(chǎn)設(shè)立公益信托。同時(shí),還可以將一定比例的資金存入銀行、購買國債等,所得孳息也盡歸基金,用以補(bǔ)償受害者。

    7.發(fā)行環(huán)保彩票。彩票行業(yè)在我國一直很流行,彩票是一種人人都買得起的投資產(chǎn)品,而且中國彩迷眾多,都有一顆成為百萬富翁的心,再增加一種彩票也非難事,而且投資+公益,定會吸引更多的人,將為環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金帶來新的資金來源。

    (二)適用人群

    環(huán)境污染本身具有時(shí)間性與空間性,是指在一定時(shí)間,一定地點(diǎn)因產(chǎn)業(yè)活動或人為原因發(fā)生環(huán)境侵權(quán)致人損傷或其他破壞的一種事件。由此可以看出,環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金在對受害者進(jìn)行補(bǔ)償時(shí),其必須要滿足以下三個條件:

    一是在指定地點(diǎn)生活。環(huán)境污染事件往往是在一片區(qū)域內(nèi)發(fā)生,該區(qū)域內(nèi)一般人群較多,包括居民和工作者。因污染源就在其身邊,故受害的人會比較集中,并且大多以相同的病因、病癥出現(xiàn)。這些受害者能夠得到補(bǔ)償必須是長期住居該地點(diǎn)且該區(qū)域被政府認(rèn)為是污染與疾病具有因果性。由于環(huán)境污染具有長期性、潛伏性,環(huán)境疾病也是長期積累的結(jié)果,只有長期不斷的生活在該區(qū)域中,才會使人體長期攝入危害物質(zhì),并導(dǎo)致環(huán)境污染疾病的發(fā)生。

    二是在指定時(shí)間生活。環(huán)境污染事件并不是污染者一排放危害物質(zhì)就會發(fā)生的,而是在一定程度上污染物的聚集所致,它需要一定的時(shí)間范疇。一般情況下,只有在污染區(qū)域生活一定時(shí)間,才能證明環(huán)境污染與健康受損之間具有因果關(guān)系,如因大氣污染引發(fā)的哮喘病、肺氣腫等;同時(shí),由于危險(xiǎn)物質(zhì)的危害大小時(shí)不同的,與疾病與時(shí)間不一定是一一對應(yīng)的,如毒氣泄漏導(dǎo)致人體受損等。

    三是患有特定的疾病。人類可能發(fā)生的疾病有很多種,但受害者因環(huán)境污染引起的疾病大多情況下是能夠判斷出來的。環(huán)境污染是由于產(chǎn)業(yè)活動排放的對人體有害的物質(zhì)而造成,而這種有害物質(zhì)有其特定的化學(xué)屬性,只有人體侵入這種物質(zhì)才會有在外部產(chǎn)生某種反映。所以污染物質(zhì)與該類疾病具有一定的比例關(guān)系,這種物質(zhì)排放過多必然導(dǎo)致患該病的幾率及人數(shù)上升。故當(dāng)受害人要求因環(huán)境污染致其健康受損補(bǔ)償時(shí),其所患疾病必須是國家相關(guān)部門在科學(xué)認(rèn)定下環(huán)境污染與所患疾病具有對應(yīng)關(guān)系的疾病,方可獲補(bǔ)償。

    四是要符合補(bǔ)償基金設(shè)立的初衷。環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金主要是針對因環(huán)境污染造成損害,但侵權(quán)責(zé)任人不明或者責(zé)任人無力賠償全部或部分受害者而給予一定的必要補(bǔ)償。故受害者在申請補(bǔ)償時(shí),還要符合以下一下規(guī)定:①賠償義務(wù)人不明或目前難以確定;②賠償義務(wù)人在自身范圍內(nèi)無力賠償全部或部分;③賠償義務(wù)人不具有法律上的免責(zé)事由或法律規(guī)定的抗辯理由,如法不溯及既往;④在某些大規(guī)模環(huán)境污染事件中,雖明確賠償義務(wù)人,但對于賠償?shù)氖马?xiàng)還涉及需要進(jìn)一步調(diào)查、鑒定、責(zé)任劃分等。當(dāng)然在受害者急需時(shí),可以通過基金墊付或部分墊付來先解決受害者所急,待賠償義務(wù)人明確或者出現(xiàn)時(shí)通過法定程序依法予以追償。

    上述條件雖有些嚴(yán)格,但為了保證基金不被濫用,受害者必須同時(shí)滿足上述條件時(shí)才可申請補(bǔ)償。

    (三)補(bǔ)償范圍

    因環(huán)境污染造成的損害,都將會產(chǎn)生巨大的救濟(jì)費(fèi)用。如何確定補(bǔ)償?shù)姆绞健⒀a(bǔ)償?shù)膬?nèi)容以及補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是需要慎重考究的。其大小,寬窄都影響基金的運(yùn)行。當(dāng)然,這也與一個國家的經(jīng)濟(jì)水平、人口素質(zhì)、以及社會福利息息相關(guān)?,F(xiàn)階段我國正處于發(fā)展期,社會各方面都需要大量的資金,因此應(yīng)以一個較小補(bǔ)償范圍和較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

    侵權(quán)事件無非包含人身損失和財(cái)產(chǎn)損失,其中人身損失又包括可以衡量的健康損失和不可以衡量的精神損失,財(cái)產(chǎn)損失又包括可計(jì)算的直接財(cái)產(chǎn)損失和不可計(jì)算的間接財(cái)產(chǎn)損失。對于健康損失和直接財(cái)產(chǎn)損失世界各國基本上都有規(guī)定,而且這與受害者的切身利益不可分離,其他各國都遵循補(bǔ)償原則,但筆者認(rèn)為財(cái)產(chǎn)損失不宜補(bǔ)償,理由在于:①就目前而言,該補(bǔ)償基金處于探索階段,對于資金的使用還難以確定,故此階段段補(bǔ)償范圍宜窄宜?。虎谪?cái)產(chǎn)損失與人身損害而言,處于次等地位,應(yīng)分清主次;③該補(bǔ)償基金雖規(guī)定僅對人身損害進(jìn)行補(bǔ)償,但并未排斥受害者不能通過其他途徑獲得救濟(jì),如單獨(dú)提起財(cái)產(chǎn)損害之訴。

    同時(shí)對于精神損失和間接財(cái)產(chǎn)損失,學(xué)界理論不一,對于間接財(cái)產(chǎn)損失絕大多數(shù)的學(xué)者主張不予支持補(bǔ)償請求,但對于精神損失有一定的爭議。環(huán)境污染給受害者造成的損失是深遠(yuǎn)的,輕者器官受損,重者肌體變異、后代畸形,這必然對受害者造成極大的精神損害,同時(shí)受害者因此死亡也會給親人帶來精神層面的痛苦。若全部都不予賠付的話,對受害者實(shí)有不公,也違背《侵權(quán)責(zé)任法》的法理。但鑒于環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金的費(fèi)用有限,原則上規(guī)定不予補(bǔ)償精神損失,但若受害者或其親人確實(shí)在精神層面遭受重大損失,可依情況而論。本文認(rèn)為分兩種情況:一是確實(shí)遭受嚴(yán)重精神損傷的,可在支付殘疾補(bǔ)償費(fèi)/喪葬費(fèi)的基礎(chǔ)上,額外支付N倍的殘疾補(bǔ)償費(fèi)/喪葬費(fèi)作為精神損害撫慰金;二是精神有損害但未達(dá)到嚴(yán)重程度,可以由受害者或其親人向侵權(quán)人單獨(dú)提起精神損害賠償。

    我國的環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金的補(bǔ)償費(fèi)用主要包括醫(yī)療費(fèi)、殘疾補(bǔ)償費(fèi)、死亡補(bǔ)償費(fèi)、喪葬費(fèi)。同時(shí),為了保證環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金的正常運(yùn)轉(zhuǎn),應(yīng)當(dāng)在每一需要補(bǔ)償項(xiàng)的項(xiàng)目里定下補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),以及最高額度,最終踐行設(shè)立基金的宗旨。

    (四)運(yùn)作方式

    如同其他基金一樣,應(yīng)當(dāng)有明確的管理機(jī)關(guān),可以將其委托給管理公司,也可以將其委托給國家環(huán)保部門,鑒于該基金是以社會公益為目的,并涉及追償問題,在國家環(huán)保部門下設(shè)環(huán)境污染受害補(bǔ)償中心,負(fù)責(zé)審查、認(rèn)定、支付、追償工作。

    一是申請、認(rèn)定。申請人應(yīng)當(dāng)是受害者本人或其法定代理人,特殊情況下近親屬也可代為申請。申請人進(jìn)行補(bǔ)償申請時(shí),除了提交個人身份信息外,還應(yīng)當(dāng)提交申請材料,包括申請數(shù)額,污染與損害之間具有因果關(guān)系,以及救濟(jì)不能或救濟(jì)不足的證明。二是支付。當(dāng)受害者申請通過基金來救濟(jì)時(shí),必須是只剩下此種救濟(jì)途徑,也即基金救助是最后救濟(jì),如負(fù)擔(dān)者不明或不足以支付所受損失但急需得到救濟(jì)。同時(shí),可能存在大規(guī)模的環(huán)境公害事件,使得申請救濟(jì)人數(shù)激增,此時(shí)基金組織難免面對經(jīng)費(fèi)不足的問題,可以進(jìn)行分期支付的方式進(jìn)行,盡可能的解決受害者的現(xiàn)實(shí)需求。

    (五)監(jiān)督制度

    環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金作為社會公共財(cái)產(chǎn),具有無償使用的特點(diǎn)。基于人的本性,多數(shù)人熱衷于享受別人提供的福利而自己不需要付出任何,以此會滋生不良現(xiàn)象,所以建立監(jiān)督制度極有必要。

    (1)內(nèi)部監(jiān)督,即在基金組織內(nèi)部建立監(jiān)督機(jī)制。基金章程是約束方式之一,除此之外,還應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主管理,定期向相關(guān)部門匯報(bào)財(cái)務(wù)狀況,如中國人民銀行、民政部門等,人事任職限制,如政府人員任職禁止以及具有利害關(guān)系人任職禁止。

    (2)外部監(jiān)督,即在基金組織外部建立監(jiān)督機(jī)制。如實(shí)行補(bǔ)償信息公開,把受補(bǔ)對象補(bǔ)償信息公開及負(fù)擔(dān)者污染信息公開,任何公民對其中不當(dāng)行為都可進(jìn)行舉報(bào);加強(qiáng)政府部門監(jiān)管,可以規(guī)定讓基金組織接受審計(jì)部門、銀行部門等的監(jiān)督;賦予捐贈者審查權(quán),使得捐贈指對所捐款項(xiàng)的流向明確,有助于鼓勵捐贈行為。

    以上內(nèi)容基本涵蓋了我國建立環(huán)境污染健康損害國家補(bǔ)償基金的要求,本文認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)向其中適當(dāng)增加申訴的途徑,受害者認(rèn)為補(bǔ)償?shù)臄?shù)額低于其損失,可以通過訴訟途徑要求增加補(bǔ)償?shù)臄?shù)額。

    三、結(jié)語

    社會的發(fā)展是多種因素綜合作用的,但生態(tài)環(huán)境猶如生存土壤,離開了它,談任何更好的發(fā)展都是虛假的。科學(xué)發(fā)展觀為我們社會經(jīng)濟(jì)的提供了正確方向。本文以環(huán)境污染為核心,分析了環(huán)境污染帶來的危害,借鑒了日本、美國等國家對于解決環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)的先進(jìn)做法,結(jié)合我國國情,探討并對構(gòu)建我國環(huán)境損害國家補(bǔ)償基金制度可行性做了分析,期望對我國在解決環(huán)境污染致人損害進(jìn)行補(bǔ)償有所幫助。

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