公用事業(yè)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制

張國運(yùn)

【摘 要】在社會(huì)主義國家，公用事業(yè)顯得尤為重要，涉及到社會(huì)的穩(wěn)定與公眾生產(chǎn)、生活的方方面面，因此是政府重要的工作內(nèi)容。而城市公用事業(yè)是典型的壟斷性產(chǎn)業(yè)，具有很高的壟斷性、外部性、公益與營利雙重性，因此論證公用事業(yè)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制十分重要，，而要完善當(dāng)前定價(jià)體系，計(jì)算出合理經(jīng)營成本，以及將社會(huì)福利最大化任重而道遠(yuǎn)。

【關(guān)鍵詞】公用事業(yè)；產(chǎn)品；定價(jià)機(jī)制

一、公用事業(yè)產(chǎn)品

（一）公用事業(yè)產(chǎn)品的內(nèi)涵

在社會(huì)主義國家，公用事業(yè)涉及到社會(huì)的穩(wěn)定與公眾生產(chǎn)、生活的方方面面，因此是政府重要的工作內(nèi)容。公用事業(yè)產(chǎn)品是一個(gè)很大的概念，美國加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》（Public Utilities Law）第216條規(guī)定：公用事業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃?xì)夤?、自來水公司、電話公司、電?bào)公司、運(yùn)輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費(fèi)征收公司。而我國在1998 年頒布的《中華人民共和國價(jià)格法》將“重要的城市公用事業(yè)”闡述為“為適宜生產(chǎn)和生活需要而經(jīng)營的具有公共用途的服務(wù)行業(yè)，如公共交通、郵政、電信”等。相較而言，西方國家對(duì)于公用事業(yè)的規(guī)定是以服務(wù)對(duì)象而言，強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)于公用事業(yè)產(chǎn)品的基本需求；而中國的《價(jià)格法》出于對(duì)實(shí)行公用事業(yè)的目的，強(qiáng)調(diào)服務(wù)的內(nèi)容。

（二）公用事業(yè)產(chǎn)品的特征

1、外部性

公用事業(yè)產(chǎn)品對(duì)社會(huì)的延存起著基石的作用，公用事業(yè)服務(wù)的進(jìn)步會(huì)極大地推動(dòng)全行業(yè)的發(fā)展，其他行業(yè)的發(fā)展也會(huì)反哺公用事業(yè)，行成一個(gè)良好的循環(huán)，產(chǎn)生積極性特別強(qiáng)的正的外部性。

2、壟斷性

（1）自然壟斷性和地域壟斷性

由于自然環(huán)境的隔絕，各地區(qū)之間的環(huán)境、氣候、資源、需求、偏好不一，也受限于運(yùn)輸條件的發(fā)展，許多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展需要克服自然的限制，公用事業(yè)受到的限制頗多，具有很強(qiáng)的地域性。如供熱公司、鮮奶蔬菜供應(yīng)等一般有著地方特色的企業(yè)，因?yàn)楸镜仄髽I(yè)往往優(yōu)勢明顯，消費(fèi)者也會(huì)從心理和效率上選擇本地區(qū)企業(yè)。

3、營利與公益的雙重性

公用事業(yè)提供的產(chǎn)品是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有顯著的公益性，其公益性要求企業(yè)提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品，以減輕人民的基本生活負(fù)擔(dān)。而城市公用事業(yè)廣泛采用特許經(jīng)營的模式，即公益性的政府壟斷成了盈利性的企業(yè)壟斷，企業(yè)定價(jià)往往因?yàn)楦偁幍娜笔?dǎo)致用戶沒有選擇服務(wù)的權(quán)力，也沒有選擇產(chǎn)品的權(quán)力，從而定高價(jià)，取得壟斷利潤，因此公用事業(yè)的公益與營利的矛盾就不可避免的出現(xiàn)。

（三）公共定價(jià)的理論基礎(chǔ)

1.法學(xué)基礎(chǔ)

（1）外國相關(guān)法律

很久之前，西方的眾多發(fā)達(dá)國家采用法律規(guī)制的手段，以達(dá)到對(duì)公用事業(yè)價(jià)格定位的控制，因?yàn)橐餐瑯咏?jīng)歷了我國現(xiàn)階段在此方面的困境，因而相較之下，其公用事業(yè)定價(jià)的法律體系更加完善。其中很多西方國家不將公共事業(yè)納入在反壟斷法的管理范圍內(nèi)的同時(shí)，會(huì)制定了針對(duì)某一行業(yè)的特定法，由政府對(duì)從事公用事業(yè)的企業(yè) 進(jìn)行有效的管理制衡，尤其是在價(jià)格、質(zhì)量、市場準(zhǔn)入等需要嚴(yán)格把控否則將引起市場經(jīng)濟(jì)混亂的方面，此舉可以說是很大程度上阻止了部門管理不規(guī)范性以及隨意憑主觀看法對(duì)企業(yè)作出無效甚至是干擾性的行為。比如說，美國沒有一部獨(dú)立的價(jià)格法，同時(shí)更沒有獨(dú)立的有關(guān)公用事業(yè)的價(jià)格法，管理制衡公用事業(yè)的法規(guī)通常分散在各個(gè)領(lǐng)域的法律規(guī)定中，但是零散卻不缺失，宏觀到公用事業(yè)的定義，細(xì)致到定價(jià)原則、程序的規(guī)定、違法行為的認(rèn)定和處罰等等，事無巨細(xì)，都有相對(duì)應(yīng)的法律條文，體現(xiàn)出十分強(qiáng)大的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐性、成熟性及可模仿性。

再觀英國，英國政府對(duì)公用事業(yè)定價(jià)的態(tài)度與國家對(duì)公用事業(yè)的掌控可以說是具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。通常來說，英國不設(shè)固定的公用事業(yè)機(jī)構(gòu)，也沒有類似的確定的職能部門，但根據(jù)公用事業(yè)涉及的實(shí)體規(guī)則或程序性規(guī)范以及該事業(yè)的影響范疇之大小，來采用了公用事業(yè)價(jià)格分級(jí)制的手段。而在這種市場對(duì)經(jīng)濟(jì)影響頗大的情況下，為了保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，英國則必然制定周全的法律規(guī)法體系，以確保這種價(jià)格的決定和分級(jí)的調(diào)整都必須嚴(yán)格按照法律條文所規(guī)定的方式來進(jìn)行。

（2）國內(nèi)相關(guān)法律

長遠(yuǎn)來看，政府全方面的定價(jià)不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)固，政府層面的定價(jià)與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)太大，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)上的“時(shí)滯”現(xiàn)象。政府在少數(shù)重要產(chǎn)品部門進(jìn)行最高獲最低限價(jià)能有效引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有序穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)于物價(jià)的相對(duì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)的長久增加都有著重要意義。

鑒于此，我國出臺(tái)了《中華人民共和國價(jià)格法》及其他相關(guān)法律、法規(guī)?？上У氖沁@些法律、法規(guī)沒能對(duì)公用產(chǎn)品如何定價(jià)有很好的解釋，造成各方利益互相博弈，政府干預(yù)太明顯，消費(fèi)者話語權(quán)弱，個(gè)別企業(yè)盈利能力特別強(qiáng)，而有些企業(yè)則年年嚴(yán)重虧損，這些企業(yè)產(chǎn)生的福利不明顯，在我看來，這是公共資源沒能得到很好的利用，是對(duì)社會(huì)福利的損害。

市場調(diào)節(jié)價(jià)是經(jīng)過市場各方面進(jìn)行充分競爭后形成的各方都普遍能接受的價(jià)格，由供需關(guān)系所決定，這在大部分情況下是眾多市場主體下博弈的結(jié)果，但因各地區(qū)的情況不同，政府利用各種信息以及各方考慮一個(gè)群眾能接受的價(jià)格上限，限制經(jīng)營者權(quán)力，破除信息的不對(duì)稱及經(jīng)營者的“上位優(yōu)勢”，這是法律規(guī)制的重要內(nèi)容。

在中國，公用事業(yè)產(chǎn)品大多被國有企業(yè)壟斷進(jìn)行生產(chǎn)，社會(huì)公眾對(duì)于影響基本生活的產(chǎn)品定價(jià)話語權(quán)微乎其微，因此對(duì)國有企業(yè)公共產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制的科學(xué)性與透明性值得再研究。

2、經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)是公用事業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，公用事業(yè)最理想的狀態(tài)是：市場的充分競爭、信息的自由流動(dòng)以及競爭的組織形式，政府要進(jìn)行干預(yù)的話，那么市場就失去了有效性，社會(huì)的總福利將會(huì)減小。凱恩斯認(rèn)為市場不有效，其本身難以解決，必須政府進(jìn)行干預(yù)。

在此基礎(chǔ)上，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為市場中充滿競爭是最有效的解決方案，制定詳細(xì)的短期方案，接受社會(huì)監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行合同內(nèi)容，在保證社會(huì)福利不受損的情況下建立了完備的競爭機(jī)制，同時(shí)在價(jià)格規(guī)制中又強(qiáng)調(diào)在市場失靈時(shí)公權(quán)力的干預(yù)，即進(jìn)行政府規(guī)制，保障社會(huì)公用事業(yè)的持續(xù)運(yùn)作，

從最早的“公共利益理論”提倡政府對(duì)城市公用事業(yè)嚴(yán)格規(guī)制，到喬治·施蒂格勒提出“俘獲”理論（即立法者被產(chǎn)業(yè)所俘虜），再到克魯格曼提出“壟斷尋租”理論，西方國家公用事業(yè)經(jīng)歷了從嚴(yán)格規(guī)制到引入競爭促進(jìn)社會(huì)公平的過程，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于價(jià)格規(guī)制一直存疑，放松價(jià)格規(guī)制趨勢明顯，如所受評(píng)價(jià)頗高的英國最高現(xiàn)價(jià)模式。

二、幾個(gè)公共產(chǎn)品的定價(jià)模型

（一）資本收益率管制定價(jià)

R（ p， q）= C+ S* RB. （其中： R（ p， q）為公用事業(yè)價(jià)格； C為企業(yè)的生產(chǎn)成本； S為政府規(guī)定的投資回報(bào)率； RB為投資回報(bào)率基數(shù) ）

資本收益率管制定價(jià)法是以美國為代表的西方國家對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)價(jià)格管制的定價(jià)方法，該方法認(rèn)為企業(yè)不光要收回投資成本，還要能取得一定的收益，但是重點(diǎn)與難點(diǎn)在于確定資本收益水平和資本回報(bào)計(jì)算基數(shù)。此定價(jià)方法交易成本高，過程復(fù)雜，此外企業(yè)的數(shù)據(jù)真實(shí)性對(duì)于基數(shù)的計(jì)算影響很大。

（二）價(jià)格上限管制定價(jià)

價(jià)格上限管制法是政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化與生產(chǎn)效率最高而根據(jù)以往數(shù)據(jù)進(jìn)行的的最高價(jià)格限制，主要有英國的RPI-X管制，該定價(jià)方法的優(yōu)點(diǎn)是政府允許價(jià)格浮動(dòng)，即企業(yè)會(huì)努力追求高生產(chǎn)效率，降低成本，否則企業(yè)就要承擔(dān)虧損的后果。這種方法是對(duì)資本收益率定價(jià)的補(bǔ)充和完善，從設(shè)計(jì)上能抑制壟斷企業(yè)的無限收益與擾亂資源的資源最優(yōu)配置從而對(duì)國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生損害。但是此種定價(jià)方法確定的上限不精確，實(shí)際操作的可能性在中國這樣一個(gè)地大物廣的國家來說很低很低。

（三）綜合間接管制定價(jià)與區(qū)域化、彈性化的公用事業(yè)定價(jià)模式i

我國學(xué)者蘇素針對(duì)我國特定的各地區(qū)發(fā)展不均衡、不充分的情況，提出綜合間接管制定價(jià)法。馬進(jìn)等人又在前者的基礎(chǔ)上進(jìn)行了改進(jìn)，主要加強(qiáng)了數(shù)據(jù)的可獲得性以及引入了利潤區(qū)域化、彈性的定價(jià)模式。但是模型更細(xì)化后，全國范圍內(nèi)的公用事業(yè)信息不可能做到真正透明，此外我國幅員遼闊，公用事業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、投資水平和生產(chǎn)成本很難測量。

（四）我國的定價(jià)模式

《中華人民共和國價(jià)格法》在充分考慮我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段以及產(chǎn)品的供給與需求關(guān)系，在社會(huì)平均成本的基礎(chǔ)上對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行定價(jià)。此定價(jià)方法一定程度上解決了我國構(gòu)成復(fù)雜而又統(tǒng)一計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)矛盾，在考慮社會(huì)承受能力后是一種較為適用的定價(jià)方法。

具體構(gòu)成是： 社會(huì)平均生產(chǎn)成本+稅費(fèi)+合理利潤

公用事業(yè)定價(jià)的初始定價(jià)模型為： P= C* （ 1+ R）+ T+ V。 其中： P為政府規(guī)定的最高限價(jià)； C是生產(chǎn)公用事業(yè)產(chǎn)品的平均社會(huì)生產(chǎn)成本； R為成本利潤率； T為法定稅金； V是受供求、政策等要素影響的調(diào)整額度 ，此額度即可以是正值 ，也可以是負(fù)值。

公用事業(yè)價(jià)格的調(diào)整價(jià)格模型為： P′= P* [1+ （ ROI- X） ]。 其中： P′為調(diào)整價(jià)格； P為整前價(jià)格； ROI為消費(fèi)物價(jià)指數(shù)； X為公用事業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高幅度。

在我國，很難對(duì)影響供求、政策的因素進(jìn)行具體的測算，因此會(huì)出現(xiàn)某些地方性國有企業(yè)生產(chǎn)的公用產(chǎn)品應(yīng)政府規(guī)定的社會(huì)福利要求而出現(xiàn)兩種不同的情況。

政府的決策會(huì)受到很多外部條件的影響，這些影響可能來自與實(shí)業(yè)界、政治界以及社會(huì)團(tuán)體，當(dāng)然政府自己面對(duì)的財(cái)政壓力、民生壓力都不可忽視，監(jiān)督機(jī)制的缺失，約束條件的不完備，就會(huì)使價(jià)格偏離最優(yōu)（定價(jià)過低財(cái)政難以進(jìn)行補(bǔ)貼，而定價(jià)過高就會(huì)偏離社會(huì)福利最大化的軌道），從而為“規(guī)制俘獲”提供支撐依據(jù)。

我國近年來雖然已經(jīng)進(jìn)行力度較大的公用事業(yè)管理體制改革，但很多公用事業(yè)還仍然與相應(yīng)的規(guī)制部門存在著隸屬關(guān)系，這就產(chǎn)生了“既是”，出現(xiàn)價(jià)格的“倒逼”現(xiàn)象，從而顛倒了價(jià)格規(guī)制的主客體關(guān)系。規(guī)制部門的獨(dú)立性存疑，價(jià)格就會(huì)偏離最優(yōu)預(yù)期，而公用事業(yè)企業(yè)以追求利潤最大化為目的，尋求政府部門出臺(tái)利于企業(yè)的操作標(biāo)準(zhǔn)，從而尋租行為就不可避免地產(chǎn)生。

三、基金制管理模式

基于我國特定國情（地大物博、公用事業(yè)產(chǎn)品計(jì)劃運(yùn)營），政府擔(dān)任著“管家婆”的角色，同時(shí)承擔(dān)著對(duì)城市公用事業(yè)的管理、監(jiān)督職能，隨著經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，改革進(jìn)入深水區(qū)，社會(huì)進(jìn)入新時(shí)代，政府職能也要順應(yīng)時(shí)代的潮流，大力改革。創(chuàng)新城市公用事業(yè)市場化定價(jià)的本質(zhì)是競爭機(jī)制的引入，國家對(duì)城市公用事業(yè)這類自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制改革日益重視并出臺(tái)了相關(guān)文件，同時(shí)學(xué)者們也在積極探索適合中國城市公用事業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格規(guī)制的新方式，不盲目學(xué)習(xí)西方模式，也不裹足不前。根據(jù)我國特殊國情及以往工作模式，結(jié)合先進(jìn)管理方法，本文提出以下幾點(diǎn)建議。

1、成本透明化

若將一公用事業(yè)企業(yè)的非人力成本進(jìn)行精確核算，就是要將產(chǎn)品成本核算的對(duì)象、項(xiàng)目、范圍等進(jìn)行統(tǒng)一合理的設(shè)計(jì)，向規(guī)制者提供翔實(shí)豐富的基本數(shù)據(jù)。我國區(qū)域化差異很大，各地區(qū)的成本核算方法也不一致。若將一企業(yè)的成本簡化為原材料進(jìn)廠到成品出廠的全部支出，（人力成本另行核算定價(jià)），從而對(duì)產(chǎn)品成本進(jìn)行全過程管理，建立成本管理機(jī)構(gòu)。由政府部門出臺(tái)法規(guī)，規(guī)定公用事業(yè)企業(yè)的成本必須公開、可測、可控。重點(diǎn)采用成本指標(biāo)來考核公用事業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人績效

2、人力成本與產(chǎn)品成本相掛鉤的考核

對(duì)公用事業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人績效考核時(shí)，應(yīng)弱化盈利能力與社會(huì)福利（產(chǎn)品低價(jià)）指標(biāo)的考核，重點(diǎn)考核成本管理和控制方面的情況，即成本指標(biāo)應(yīng)作為公用事業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人績效考核的重點(diǎn)指標(biāo)。

在公用事業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人績效考核中，應(yīng)以社會(huì)公眾、政府、債權(quán)人等利益相關(guān)者的評(píng)價(jià)取代現(xiàn)行的企業(yè)內(nèi)部“民主測評(píng)”，從而引導(dǎo)企業(yè)以社會(huì)責(zé)任為己任，實(shí)現(xiàn)更大的社會(huì)價(jià)值。

3、社會(huì)福利的轉(zhuǎn)移支付

公用事業(yè)企業(yè)大多屬于國有壟斷行業(yè)，其財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)應(yīng)為“社會(huì)公共利益最大化”，即社會(huì)公眾可以用較少的代價(jià)換取到相同的產(chǎn)品或服務(wù)。因此，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化與國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的統(tǒng)一。

一味地低價(jià)并不代表“社會(huì)公共利益最大化”，過度低價(jià)的后果是公用企業(yè)虧本運(yùn)營，政府動(dòng)用財(cái)政資金對(duì)企業(yè)進(jìn)行救助，就是降低社會(huì)福利的過程。對(duì)低收入困難群體提供盈余補(bǔ)貼，提高整體社會(huì)福利水平。

4、基金池

適度調(diào)高公用事業(yè)產(chǎn)品定價(jià)，盈余資金進(jìn)入相關(guān)產(chǎn)業(yè)事業(yè)基金，由政府部門統(tǒng)一成立，社會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督。在價(jià)格定價(jià)過高時(shí)再在成本可控時(shí)進(jìn)行價(jià)格干預(yù)，利用盈余對(duì)社會(huì)受眾進(jìn)行補(bǔ)貼。

四、結(jié)論

若將企業(yè)的定價(jià)進(jìn)行合理提高，如那些人民日常生活中的必需品，其消費(fèi)具有剛性，作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門的公用事業(yè)，已經(jīng)很難再大幅提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，將產(chǎn)品可替代性差的的產(chǎn)品的定價(jià)定在稍高的價(jià)格上，比如公共交通，在滿足環(huán)保以及可承受能力的要求下，定在較高價(jià)位上，以減少政府補(bǔ)貼，政府轉(zhuǎn)而對(duì)城市長期工作者進(jìn)行交通補(bǔ)貼。

引入競爭確實(shí)能一定程度上提高效率，但是隨之而來的也是社會(huì)效益特定流向于那些先發(fā)的資本大鱷。建立公用事業(yè)企業(yè)同業(yè)基金會(huì)，形成行業(yè)盈利資金池，公用事業(yè)產(chǎn)品剛性需求增加時(shí)，也就是成本大幅增加時(shí)，企業(yè)可利用這些資金進(jìn)行暫時(shí)調(diào)整，在長期穩(wěn)定時(shí)可將盈余按某種方式公開地進(jìn)行回補(bǔ)或定向補(bǔ)貼那些在本行業(yè)中消費(fèi)能力交叉的消費(fèi)者，促進(jìn)社會(huì)福利的有效再分配。

優(yōu)化公司經(jīng)營者道德誠信的外部環(huán)境，強(qiáng)化監(jiān)管制度，合法利用盈余資金，減少財(cái)政補(bǔ)貼，加強(qiáng)專門機(jī)構(gòu)對(duì)價(jià)格制定的話語權(quán)弱，國有資產(chǎn)的保值、社會(huì)福利有效再分配才是公用事業(yè)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制研究的要點(diǎn)。

注釋：

i蘇素. 公用事業(yè)間接管制定價(jià). 重慶大學(xué)學(xué)報(bào). 2004年5月第 27卷第 5期.

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