我國《土壤污染防治法》實(shí)施應(yīng)注意的三個(gè)問題

本文系陜西省教育廳項(xiàng)目《陜西省土壤重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急法律機(jī)制研究》（14JK1773）階段性研究成果

【摘 要】 《土壤污染防治法》是我國預(yù)防和治理土壤污染的專門性法律，確立了一系列土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理制度和治理修復(fù)制度，但該法的實(shí)施需要注意三個(gè)問題：一是土壤污染防治的責(zé)任主體設(shè)定與積極性調(diào)動(dòng)，二是國家土壤環(huán)境污染基金的建立與使用，三是提高土壤污染防治中公眾參與的有效性予。

【關(guān)鍵詞】 《土壤污染防治法》;責(zé)任主體;基金;公眾參與

土壤作為萬物生存的基礎(chǔ)，是人類生存環(huán)境的主要組成部分。然而，在過去的半個(gè)世紀(jì)，過量的重金屬和其他物質(zhì)排放到自然環(huán)境，進(jìn)入土壤之中，引發(fā)土壤污染?？傮w而言，我國土壤污染形勢(shì)嚴(yán)峻，部分地區(qū)的污染嚴(yán)重，危及人體健康，引發(fā)群體性事件。2018年8月31日，我國通過了《土壤污染防治法》，該法貫徹了可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明的理念，遵循預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與的原則，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善、土壤污染的預(yù)防和治理以及公眾健康保障的目的。本法于2019年1月1日開始實(shí)施，雖然其中確定了土壤污染預(yù)防和治理的基本原則、基本制度和基本方法，但為了取得良好的效果，在實(shí)施過程中應(yīng)注意下述三個(gè)問題。

一、責(zé)任主體設(shè)定與積極性調(diào)動(dòng)

土壤污染的治理與大氣、水、礦產(chǎn)等自然資源保護(hù)和利用密切相關(guān)，對(duì)保障生態(tài)安全、糧食安全、產(chǎn)業(yè)安全和人居環(huán)境安全具有重要意義，事關(guān)生態(tài)環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn)、地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和個(gè)人權(quán)利的保障，因此土壤污染防治的責(zé)任主體眾多，彼此之間保護(hù)土壤的動(dòng)力不同。以農(nóng)用地修復(fù)為例，修復(fù)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益無法滿足所需的巨大資金，所以國家鼓勵(lì)農(nóng)用地修復(fù)，但土地權(quán)利人的積極性明顯不足。

土壤污染治理涉及到的政府責(zé)任主體有各級(jí)政府、生態(tài)環(huán)境主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)草原等主管部門，由生態(tài)環(huán)境主管部門實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)督管理。并且通過實(shí)行土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度強(qiáng)化各級(jí)政府及其負(fù)責(zé)人進(jìn)行土壤污染治理的主動(dòng)性。但是該制度的有效實(shí)施必須是為各部門設(shè)定明晰的責(zé)任，因此各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身情況將土壤污染防治計(jì)劃或方案確定的任務(wù)明確分解給各個(gè)部門，從而做到各部門職責(zé)清晰，實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng)，避免彼此“扯皮”現(xiàn)象。此外，受傳統(tǒng)GDP發(fā)展思想的影響，以及對(duì)土壤污染的危害和保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致地方政府對(duì)一些可能影響土壤環(huán)境的現(xiàn)象不夠重視。所以需要通過加大土壤污染防治的宣傳教育，提高地方政府進(jìn)行土壤污染防治的積極性。

《土壤污染防治法》中土壤污染責(zé)任的承擔(dān)者是土地污染責(zé)任人和土地使用權(quán)人，具體包括：土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位;拆除設(shè)施、設(shè)備或建筑物、構(gòu)筑物的企事業(yè)單位;拆除設(shè)施、設(shè)備或建筑物、構(gòu)筑物的重點(diǎn)監(jiān)管單位;尾礦庫運(yùn)營、管理單位;建設(shè)和運(yùn)行污水集中處理設(shè)施、固體廢物處理設(shè)施的單位;農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者、銷售者和使用者;土壤調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、效果評(píng)估單位;修復(fù)施工單位;土地使用權(quán)人和實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營者;債權(quán)、債務(wù)繼承人;任何單位和個(gè)人等，同時(shí)規(guī)定了相應(yīng)的嚴(yán)格責(zé)任。但是這些責(zé)任承擔(dān)者都需要具體化的界定，而且在同一土壤污染中，可能會(huì)涉及到產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者和使用者等或者是幾個(gè)生產(chǎn)者、使用者，這就需要進(jìn)一步在他們之間進(jìn)行責(zé)任劃分，需要依據(jù)相關(guān)理論和標(biāo)準(zhǔn)明確化。

二、國家土壤環(huán)境污染基金的建立與使用

與水污染、大氣污染相比，土壤污染有很強(qiáng)的隱蔽性、滯后性和累計(jì)性，只有污染物累積到嚴(yán)重的程度，其環(huán)境質(zhì)量才發(fā)生明顯變化，而且土壤具有相對(duì)的固定性，不具有流動(dòng)性，所以其治理、修復(fù)的時(shí)間較長、難度和費(fèi)用很大。我國土壤污染形勢(shì)總體嚴(yán)重，根據(jù)二次全國土地調(diào)查結(jié)果，中重度污染耕地有5000萬畝左右，工業(yè)場(chǎng)地潛在污染超過50萬塊，采礦占用、損毀土地累計(jì)超過300萬公頃，礦山廢渣堆放超過480億噸，礦山廢水每年超過110億方。所以，我國治理土壤污染需要付出巨大的代價(jià)，研究估計(jì)，如果治理所有被污染的土壤需要1萬億美元。

目前，國內(nèi)土壤污染治理的資金有：中央層面劃撥的專項(xiàng)治理資金，但主要用于試點(diǎn)和示范項(xiàng)目;地方政府進(jìn)行土地獲得的資金;污染者付費(fèi)或受益者補(bǔ)償?shù)玫降馁Y金，但現(xiàn)實(shí)中有很多污染者不能足額繳納相關(guān)費(fèi)用。這種資金機(jī)制并不是解決土壤污染防治資金的長效機(jī)制，而且缺口很大，如2016年財(cái)政部為廣東下達(dá)第二批土壤污染防治專項(xiàng)資金12437萬元，并且僅用于土壤污染詳查工作。所以為解決我國存在的土壤污染治理經(jīng)費(fèi)不足問題，該法第71條規(guī)定“國家加大土壤污染防治資金投入力度，建立土壤污染防治基金制度。”

根據(jù)71條的規(guī)定，土壤污染防治基金包括中央土壤污染防治專項(xiàng)資金和省級(jí)土壤污染防治基金，具體由國務(wù)院財(cái)政主管部門會(huì)同國務(wù)院生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主管部門制定，但并未明確規(guī)定土壤污染資金的籌集、使用等事項(xiàng)?？梢姡趪覍用娌⒉辉O(shè)立土壤污染防治基金，只設(shè)立土壤污染防治資金，發(fā)揮中央層面的調(diào)控作用。根據(jù)2016年5月國務(wù)院印發(fā)的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，土壤污染防治專項(xiàng)資金，用于土壤環(huán)境調(diào)查與監(jiān)測(cè)評(píng)估、監(jiān)督管理、治理與修復(fù)等工作，資金規(guī)模和使用范圍有限。至于每年政府進(jìn)行土壤污染調(diào)查、監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)管控及修復(fù)需要多少花費(fèi)，并沒有明確的財(cái)政支出比例。省級(jí)土壤污染防治基金除了各省財(cái)政撥款外，還需要從多渠道、多種方式籌集基金，如污染物排放者繳納的環(huán)保稅、土壤生態(tài)環(huán)境損害賠償資金、向污染責(zé)任追償?shù)馁Y金、土壤污染行政罰款和社會(huì)捐助等?；鹬饕糜谕寥赖脑敳楹蛨?chǎng)地調(diào)查、污染風(fēng)險(xiǎn)防控、污染修復(fù)技術(shù)的研發(fā)和具體修復(fù)、未污染土壤保護(hù)等重要領(lǐng)域。并且，農(nóng)用地修復(fù)和場(chǎng)地修復(fù)的可營利性存在差異，所以基金的設(shè)置、資金來源、使用側(cè)重應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。此外，還應(yīng)當(dāng)建立商業(yè)性基金和環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)等政策工具，與土壤污染防治基金相配合來解決土壤污染防治的資金問題。

三、土壤污染防治中公眾參與的有效性

公眾參與可以促進(jìn)土壤污染防治過程的科學(xué)性和有效性。土壤污染防治法重視公眾參與的規(guī)定，要求各級(jí)部門、群眾性自治組織和新聞媒體進(jìn)行土壤污染防治的宣傳教育，提高公眾的防治意識(shí)，引導(dǎo)公眾依法參與，第81條明確規(guī)定公眾享有依法參與和監(jiān)督土壤污染防治的權(quán)利，第84條規(guī)定了公眾對(duì)污染土壤行為的報(bào)告和舉報(bào)權(quán)，舉報(bào)人的相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｃ懿@得獎(jiǎng)勵(lì)。為保障公眾能有效參與土壤污染防治工作，該法要求公開重點(diǎn)控制的土壤有毒有害物質(zhì)名錄、土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄、建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄、土壤污染狀況和防治信息、土壤污染狀況普查報(bào)告、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、調(diào)查報(bào)告和土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)管控效果的評(píng)估報(bào)告、修復(fù)效果評(píng)估報(bào)告等土壤污染防治的信息。

為提高公眾參與土壤污染防治的有效性，一是制定土壤污染防治宣傳教育的可行方案，結(jié)合世界環(huán)境日、世界土壤日、全國土地日等宣傳活動(dòng)，以通俗易懂的方式讓公眾知曉土壤污染的危害、形成原因、防治措施、相關(guān)立法等方面的知識(shí)，加強(qiáng)土壤污染防治的法律法規(guī)的宣傳和政策解讀，增強(qiáng)土壤污染防治的意識(shí)，鼓勵(lì)形成綠色發(fā)展的生產(chǎn)生活方式。二是公開公眾監(jiān)督舉報(bào)的方式，鼓勵(lì)公眾通過“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線、網(wǎng)站、微博、微信平臺(tái)、信件等方式，舉報(bào)超標(biāo)排放廢氣和廢水、隨意傾倒和堆放廢渣等污染土壤的行為。三是通過制度鼓勵(lì)公眾全方面參與土壤污染防治工作，如土壤環(huán)境保護(hù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定、規(guī)劃編制、規(guī)劃和項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染場(chǎng)地調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、污染修復(fù)方案等應(yīng)當(dāng)通過聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等形式向可能受到影響的公眾說明情況，充分征求意見。四是建立完善的公眾參與辦法，積極引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，促進(jìn)公眾有序參與土壤污染治理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 張衛(wèi)，開展土壤污染防治保障民眾吃得放心、住得安心[n].中國食品，2018-09-15.

[2] 本報(bào)記者：崔煜晨，加快治理進(jìn)程 推動(dòng)行業(yè)發(fā)展[n].中國環(huán)境報(bào)，2018-11-05.

【作者簡介】

王兆平，西北政法大學(xué)國際法學(xué)院教師.